Эффективность фискальной политики

Эффективность любой налоговой системы во многом определяется административными затратами на ее обслуживание. Более эффективной будет та, которая обеспечивает наиболее полное поступление налогов в бюджет при наименьших затратах по их сбору. Для определения эффективности фискальной политики используются различные показатели.

Уровень (норма) налогообложения – общий количественный показатель деятельности государства в сфере налогообложения. Статистикой разных стран подтверждается существование макроэкономической зависимости: чем выше уровень налоговых изъятий, тем ниже темпы экономического роста. Эта закономерность характерна и для отечественной экономики. Так, налоговая нагрузка в 1995, 2000 и 2004 годах составила 47, 42 и 41%, а темпы роста ВВП, соответственно, 90, 107, 110%. Показатель исчисляется как отношение суммы налоговых поступлений к величине ВВП. Этот показатель не является нормативным и различается в зависимости от специфики государства. Но при его увязке с уровнем душевого дохода уровень налогообложения можно использовать для оценки меры жесткости налоговой политики[31].

Кроме основного показателя, для определения эффективности фискальной политики на макро- и микроуровне используются следующие показатели:

· предельная налоговая ставка (отношение абсолютных изменений суммы доходов, поступивших в бюджет, и абсолютного изменения ВВП);

· эластичность совокупных налоговых поступлений по доходу (коэффициент эластичности, показывающий степень оживления доходов);

· налоговый мультипликатор и индекс концентрации, отражающие степень контроля государства;

· уровень централизации финансовых ресурсов;

· уровень налоговой нагрузки по отраслям и предприятиям.

Эволюция налоговой системы

Трудно найти значимое историческое событие, прямо или косвенно не связанное с налогами. Ведь именно налоги стали причиной падения Римской империи, американской революции. Они – «золотая цепь», задушившая европейские монархии средневековья. В наше же время роль налогов кардинально изменилась. В конце ХХ века им были отданы функции построения нового индустриального общества, обеспечения прозрачности глобальных финансовых потоков и справедливости распределения общественных благ.

Налоги стали не просто средством наполнения центрального или местного бюджета, но и реальным рычагом контроля за капиталом и финансовыми рынками. Новые коммуникационные технологии создали безграничную мобильность капитала и инвестиций. Но, как прежде в национальных рамках, теперь инвестиционные и финансовые решения очень чувствительны к налоговым изменениям и налоговым особенностям разных стран. Это привело к тому, что как развитые, так и развивающиеся страны включались в активную, а иногда и агрессивную конкурентную борьбу за привлечение капитала посредством создания преференциального налогового климата. За последнее десятилетие мировая экономика выработала определенные «правила игры» в налоговых реформах, которые заключаются в снижении уровня государственного вмешательства в инвестиционные решения, перенесении тяжести налогов на потребление (доказано, например, что налог на добавленную стоимость равномерно повышает цены всех товаров и услуг и тем самым не искажает ценовых стимулов в обществе), снижении налоговых ставок с одновременным сокращением льгот, освобождении от налогов сбережений и инвестиций не только компаний, но и физических лиц.

Эволюция налоговых систем уже два десятилетия идет по пути упрощения налогообложения, снижения налоговых ставок при одновременном расширении налоговой базы и ликвидации налоговых льгот. Целями налоговой политики, создающей условия для экономического роста, являются уменьшение избыточного налогового бремени в экономике и сокращение налоговых потерь. Основными средствами здесь служат снижение количества налогов и уменьшение предельных налоговых ставок.

Так, по статистике ОЭСР, структура налогообложения кардинально изменилась по всем 29-ти странам, входящим в эту организацию. В 1998 году правительства ОЭСР собрали рекордный уровень налогов – почти 8 трлн. долл. США, что составило 37,2% совокупного ВВП этих стран. Средний по странам уровень налогов в ВВП увеличился с 29% в 1970 году до 33% в 1980 году и 36% в 1990 году, а затем снизился до 32,7% в 1998 году. В настоящее время больше всего налогов собирают Швеция, Дания, Финляндия, Бельгия, Франция и Люксембург (более 45% ВВП). На уровне 20–30% от ВВП сохраняются налоговые поступления у Кореи, Японии, Австралии, США и Турции. Интересно, что во многих странах (Бельгия, Германия, Ирландия, Люксембург, Голландия, Мексика, Норвегия и Великобритания) уровень налогов в ВВП, начиная с 1985 года, постоянно сокращался.

В 90-е годы во всех странах ОЭСР была расширена общая налоговая база с одновременным сокращением налоговых ставок. Многие страны стремились сократить количество и уровень налоговых льгот, так как они нарушают баланс потребления, сбережений и инвестирования, дополнительно усложняют налоговую систему, быстро теряют свою эффективность ввиду меняющихся общественных предпочтений. Поэтому в условиях жестких бюджетных ограничений конца 90-х годов прямые государственные расходы на целевые программы, имея большую «прозрачность» и контролируемость, были гораздо предпочтительнее как общих, так и адресных налоговых льгот.

Особо стоит выделить тенденцию увеличения роли налогов на потребление как основного инструмента налогового регулирования. За последние 25 лет доля налогов на потребление в странах – членах ОЭСР выросла на 4 процентных пункта от ВВП. Главную роль здесь сыграли налоги, подобные налогу на добавленную стоимость (НДС), – в 2000 году 28 из 29 стран ОЭСР имели НДС (или схожий с ним налог) на товары и услуги. Хотя основные принципы НДС близки во всех странах, существуют и значительные различия в уровне ставок и области его применения. В то же время схожесть налоговых процедур облегчает координацию и унификацию налогов на потребление в странах ОЭСР. Именно в этой области первоначально стали возможны двусторонние и многосторонние договоры об избежании двойного налогообложения. Последние достижения ОЭСР – соглашения о принципах косвенного обложения финансовых услуг и электронной торговли – ставят целью уменьшить двойное налогообложение и создать условия для справедливой конкуренции.

Причиной сегодняшних проблем запутанности налогов называют чрезмерное увлечение в 30–70-х годах ХХ века развитыми странами инструментами краткосрочной стабилизации экономики. Механизм краткосрочного повышения совокупного спроса выглядит весьма просто. Необходимо забирать в бюджет лишние сбережения и через систему государственных расходов направлять их в отрасли, страдающие от нехватки капитала, или в сферы с недостатком платежеспособного спроса. При этом прирост государственных закупок товаров и услуг повысит количество раскупаемых товаров, а социальные выплаты увеличат покупательную способность населения. В этой политике подоходное налогообложение играет основную роль.

В конце 20-х – начале 30-х годов ХХ века косвенные налоги уступили место прямым. В 60–70-е годы отличительными чертами стабилизационной налоговой политики были дифференциация налоговых ставок, предоставление адресных налоговых льгот и усиление прогрессивного характера налогообложения. Следствием краткосрочной стимулирующей налоговой политики в 70-е годы стало то, что расширение государственных расходов поддерживало скрытую безработицу, тем самым способствовало выпуску неэффективной с общественной точки зрения продукции, чем ухудшало благосостояние населения и требовало еще большего перераспределения. Запутанность налоговых систем и высокие налоговые ставки приводили к массовым сокрытиям доходов от налогообложения.

Реконструкция налоговой системы в конце 70-х – начале 80-х годов, состоявшая в существенном снижении налогов на доходы предприятий, дивиденды и доходы от биржевых операций, изменяла пропорции распределения и потребления. Уровень налоговых ставок корректировался таким образом, чтобы стимулировать накопление, а не потребление. Налогообложение стало ориентироваться на реальный доход, а не на номинальную прибыль. Механизм реформы выглядел следующим образом: уменьшение налогов на прибыль предприятий означает рост остающихся в распоряжении фирм прибылей, увеличение уровня выплачиваемых дивидендов. Это способствует росту курса акций и других рыночных активов фирм и облегчает привлечение дополнительных внешних средств, повышает ликвидность предприятия. Уменьшение налогов на доходы от ценных бумаг делает привлекательным этот вид сбережений, что стимулирует склонность к сбережениям. В свою очередь, это ведет к росту предложения средств на рынке ссудного капитала, снижает ставку процента и активизирует инвестиционную активность. Одновременно снижение предельных ставок налога на зарплату обеспечивает вновь созданный капитал дополнительной рабочей силы, способствует росту производительности труда и, следовательно, создает условия для снижения инфляции.

В наиболее полном варианте либеральная налоговая реформа была проведена в США. В настоящее время налоговая реформа в США продолжает линию, провозглашенную еще в конце 70-х годов экономистами либерального направления. Признается, что налог на потребление увеличивает склонность к сбережению и инвестициям, вызывает рост накопления капитала и стимулирует экономическое развитие. Осуществляемый в настоящее время переход на единый налог по единой ставке в перспективе должен резко сократить административные издержки, так как отпадает необходимость выполнения сложных налоговых операций.

Критика либеральных реформ велась сторонниками социально ориентированной экономики. Однако до сих пор не представляется возможным «частично» реформировать систему социального обеспечения и подоходного налога с населения, хотя за последние 5 лет в странах Европейского союза сделано немало по координации и унификации налоговых реформ.

Еще лет 20 назад личный подоходный налог был исключительно внутренним делом государства. Теперь, в связи с мобильностью трудовых ресурсов, снятием границ в Европейском пространстве и в других региональных союзах он также становится средством межгосударственной конкуренции за привлечение квалифицированной рабочей силы. Видимо, с развитием Интернета эта проблема будет усложняться. Уже сейчас многие немцы предпочитают заключать контракты на работу с австрийскими или швейцарскими фирмами, а на севере Германии – с голландскими. Работая в Германии, они получают зарплату и, соответственно, выплачивают налоги в соседних странах, экономя, таким образом, от 7 до 20% своего заработка. Этим конкуренция за рабочих не ограничивается. Многие государства, борющиеся за привлечение иностранных инвестиций и квалифицированной рабочей силы, предоставляют особые льготы для вновь созданных компаний (табл.4.1).

Таблица 4.1

Личный подоходный налог и взносы на социальное страхование работников, 1998 г. (% от начисленной заработной платы)*

* Анализируются работники, получающие заработную плату на уровне рабочего со средней производительностью труда (методика ОЭСР).

** Страны в порядке убывания средней заработной платы.

***Доход в долл. США, пересчитанный по уровню покупательной способности.