Проблемы социального обслуживания граждан РФ

Федеральный закон «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации» от 28 декабря 2013 г. № 442-ФЗ (далее - Закон № 442-ФЗ), устанавливающий правовые, организационные и экономические основы социального обслуживания граждан, полномочия органов государственной власти в сфере социального обслуживания, права и обязанности получателей и поставщиков социальных услуг, направлен на перестройку системы предоставления социального обслуживаия в России. Он положил начало модернизации всей нормативной правовой базы, регулирующей эту сферу деятельности [10].

К основным нововведениям Закона № 442-ФЗ можно отнести следующие: - принцип индивидуального подхода к каждому человеку, нуждающемуся в помощи, который выражается в разработке в отношении каждого гражданина, признанного нуждающимся в социальном обслуживании, индивидуальной программы, т. е. документа, в котором указаны форма социального обслуживания, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления социальных услуг, перечень рекомендуемых поставщиков социальных услуг, а также мероприятия по социальному сопровождению;

все отношения по социальному обслуживанию возникают на основе договора о предоставлении социальных услуг, заключаемого между постав­щиком социальных слуг и их получателем - гражданином, признанным нуж­дающимся в их получении, или его законным представителем, существен­ными условиями которого являются положения индивидуальной програм­мы и стоимость социальных услуг в том случае, если они предоставляются за плату или частичную оплату;

право гражданина выбрать поставщика социальных услуг и заключить с ним договор об их предоставлении, сторонами которого будут являться, соответственно, поставщик и получатель социальных услуг;

на рынок социальных услуг выходят негосударственные поставщики социальных услуг, при этом негосударственные организации и индивиду­альные предприниматели, осуществляющие деятельность по социальному обслуживанию, получают субсидии из соответствующего бюджета;

межведомственный подход при осуществлении деятельности по социальному обслуживанию граждан, признанных в нем нуждающимися;

необходимость осуществления общественного контроля в сфере социального обслуживания.

Правовое регулирование социально-обеспечительных отношений по социальному обслуживанию граждан с учетом вышеназванных законодатель­ных положений еще раз заставляет проанализировать правовую природу до­говора о социальном обслуживании и уяснить его роль как механизма право­вого регулирования общественных отношений в рассматриваемой сфере.

В силу наличия общих признаков социально-обеспечительного обяза­тельства с классической категорией обязательства в цивилистике представ­ляется вполне логичным тот факт, что правовое регулирование отношений по социальному обслуживанию строится на заимствовании тех механизмов правового регулирования (на примере договора о социальном обслуживании), которые присущи и гражданскому праву.

Однако характеристика договора о социальном обслуживании как социально-обеспечительного обязательства, безусловно, должна быть дополнена специфическими признаками данной категории как базовой конструкции отрасли права социального обеспечения, представляющими публичные начала этого договора, которые ограничивают пределы договорного механизма правового регулирования, характеризующие частные начала (признаки публичности договора о социальном обслуживании):

в противовес гражданско-правовому обязательству, возникающему по договору на добровольной основе, отношения по социальному обслужи­ванию возникают на основе договора о предоставлении социальных услуг и также принципа добровольности социального обслуживания. Однако круг лиц, имеющих право заключать данный договор, и круг лиц, имеющих право выступать в качестве поставщиков социальных услуг, определены в Законе № 442-ФЗ (ст. 1, 3). Согласно ст. 24 Закона № 442-ФЗ в рамках информа­ционных систем в сфере социального обслуживания в каждом субъекте РФ обязательно ведутся реестры поставщиков и получателей социальных услуг не только в целях мониторинга, но и осуществления государственного кон­троля (надзора) в сфере социального обслуживания. Операторами этих ин­формационных систем являются уполномоченный орган субъекта РФ и орга­низации, с которыми этот орган заключил договор об их эксплуатации;

на основе принципа адресности социального обслуживания (ст. 4) в Законе установлен закрытый перечень определенных обстоятельств, определяющих нуждаемость гражданина в социальном обслуживании, который может быть расширен только нормативным правовым актом субъек­та РФ (ст. 15). Решение о признании гражданина нуждающимся в социальном обслуживании принимает не поставщик социальных услуг, а уполномоченный орган субъекта РФ в течение определенного срока - пяти рабочих дней с даты подачи заявления;

не предусмотрено право поставщика социальных услуг отказать в ис­полнении договора о социальном обслуживании, за исключением случаев определенных в законе: медицинские противопоказания, перечень которых утверждается Минздравом РФ (в данном случае возможен только отказ в предоставлении стационарной формы социального обслуживания), а также возможен отказ в предоставлении социальной услуги только в случае нарушения получателем условий договора о предоставлении социальных услуг (п. 2 ч. 1 ст. 11 Закона № 442-ФЗ);

если содержание гражданско-правового договора (в частности, дого­вор/а о возмездном оказании услуг согласно гл. 39 ГК) основано на равенстве сторон и определяется сторонами, то содержание договора о предоставлении социальных услуг и необходимость его заключения, как было сказано выше, предопределены законом: существенными условиями договора являются положения, определенные индивидуальной программой, а также стоимость в случае, если они предоставляются за плату или частичную оплату (ст. 17 Закона № 442-ФЗ). При этом в Законе № 442-ФЗ подробно регламентировано содержание данной индивидуальной программы, которое составляют такие условия договора, как: формы, виды, объем, периодичность, условия, сроки предоставления соцуслуг, перечень рекомендуемых поставщиков соцуслуг, а также мероприятия по соцсопровождению [11].

Программа имеет обязательный характер для поставщика соцуслуг, она составляется в двух экземплярах: один экземпляр, подписанный уполномо­ченным органом субъекта РФ, передается гражданину, а второй остается в уполномоченном органе субъекта РФ.

При этом формы социального обслуживания (социальное обслуживание на дому, полустационарная форма, стационарная форма) и виды социальных услуг определены в Законе № 442-ФЗ (ст. ст. 19, 20, 21).

5) еще одним признаком публичности социально-обеспечительного обязательства является нормирование государством социального стандарта, который не может быть ниже установленного законом. В связи с этим в ст. 3
Закона приводится понятие стандарта социальной услуги - основные требования к объему, периодичности и качеству предоставления социальной услуги, установленные по видам социальных услуг.

Утверждение примерного перечня социальных услуг по их видам отнесено к полномочиям федеральных органов государственной власти (п. 3 ч. 1 ст. 7 Закона), равно как и утверждение рекомендуемых норм питания и нормативов обеспечения мягким инвентарем получателей социальных услуг по формам соцобслуживания и примерного порядка предоставления соцуслуг (пп. 7, 8 ч. 2 ст. 7 Закона).

К полномочиям органов государственной власти субъектов РФ в сфере социального обслуживания относятся: утверждение конкретного перечня соцуслуг с учетом федерального примерного перечня; утверждение порядка предоставления соцуслуг в субъекте РФ; установление порядка утверждения тарифов на соцуслуги на основании подушевых нормативов финансирова­ния соцуслуг; установление предельной величины среднедушевого дохода для предоставлении социальных услуг бесплатно.

Таким образом, справедливо суждение специалистов, считающих, что в настоящее время социально-алиментированный характер социального обслуживания проявляется в том, что содержание, объем и качество услуг (по их видам) стандартизированы государством. При этом стандарт услуг является частью регламентированного государством (федеральным органом исполнительной власти) порядка их предоставления, что отражает специфику договора о социальном обслуживании, опять-таки, с точки зрения сочетания публично- и частноправовых механизмов обеспечения реализации социальных прав граждан.

При этом представители Санкт-Петербургской школы социального обеспечения считают, что признак социально-алиментарного характера отно­шений по социальному обеспечению сохранил свою актуальность и по сей день как для страховых форм социального обеспечения, так и для бюджет­ных. И в том, и в другом случае обеспечение предоставляется при наступле­нии указанных в законе обстоятельств и без требования встречных действий от обеспечиваемого лица. При этом отношения по социальному обслуживанию, возникающие из договора о социальных услугах, на условиях частичной оплаты, с их точки зрения, можно было признать возмездно-безэк-вивалетными, поскольку сумма оплаты ниже стоимости социальных услуг. Таким образом, данная позиция позволяет нам говорить о частичном сохра­нении признака алиментарности (в отношении только одной его составля­ющей - безэквивалентности) в отношении частично платных социальных услуг.

Статья 31 Закона № 442-ФЗ, устанавливающая категории бесплатных получателей социальных услуг на основе договора о социальном обслуживании, и ст. 32 ФЗ № 442, регламентирующая максимальный размер ежемесячной платы соцуслуг в полустационой форме и на дому, а также в стационарной форме, свидетельствуют о сохранении безвозмездности в первом случае, и безэквивалентности социального обслуживания во втором случае их пре­доставления, что наряду с государственной обязанностью их предоставления и закреплением перечня юридических фактов в ст. 15 Закона № 442-ФЗ как оснований их предоставления, полагаю, свидетельствует о сохранении алиментарности данных социально-обеспечительных отношений[12].

Таким образом, в широком смысле под государственным стандартом социального обслуживания можно понимать императивно установленные ос­нования заключения договора о социальном обслуживании, определение его сторон, круг их прав и обязанностей, объем, содержание и прекращение пре­доставляемых социальных услуг, правила определения платы за социальные услуги и круга лиц, имеющих право на бесплатное социальное обслуживание, а также порядок предоставления соцуслуг, государственный контроль (надзор) и общественный контроль в сфере социального обслуживания (институт независимой оценки качества оказания услуг согласно ст. 23.1 Закона). Именно эти императивные требования, определяющие минимальный государственный стандарт, характеризуют публичную составляющую смешанной природы договора о социальном обслуживании.

На основании вышесказанного можно говорить о том, что в современных экономических условиях жизни российского общества все отношения по социальному обслуживанию, возникающие на основе договора о предоставлении социальных услуг, должны включаться в предмет права социального обеспечения. Их регулирование должно осуществляться преимущественно императивным методом (принцип государственной гарантированности, государственный стандарт по их предоставлению, государственный контроль за их предоставлением). Однако с помощью договорного механизма также возможно правовое регулирование порядка предоставления социальных услуг индивидуальному получателю, т. е. правовое регулирование отношения по социальному обслуживанию между конкретными субъектами права социального обеспечения, касающееся конкретной жизненной ситуации, породившей нуждаемость отдельно взятого гражданина именно в данных формах и видах социального обслуживания в соответствии с составленной для него индивидуальной программой.

Данная концепция субсидиарной ответственности органов публичной власти и негосударственных структур (государства, граждан, частных лиц) за достойный уровень жизни граждан, на примере финансирования социаль­ного обслуживания и определения круга его субъектов является принци­пиально новым подходом формирующейся в сегодняшних условиях системы социального обеспечения. Разделяю позицию авторов, считающих что дан­ный метод правового регулирования отношений по социальному обеспече­нию можно обозначить методом социальной солидарности при предоставле­нии социального обеспечения за счет солидарных источников: бюджетных средств, средств юридических и физических лиц - методом, который должен обеспечить сбалансированность интересов публичных и частных лиц.