Реформы органов государственной власти и управления в России в первой четверти XVIII в.

Основные понятия: Боярская Дума; Правительствующий Сенат; обер-прокурор; Магистрат; губернии; провинции; уезды; генерал-губернатор; абсолютизм; империя; фискалы; табель о рангах; коллегии;

Персоналии: Александр Меншиков; Петр Шафиров; Павел Ягужинский;

Всю внутреннюю гос. деят. Петра условно можно разделить на два периода: 1695—1715 годы и 1715—1725. Особенностью первого этапа были спешка и не всегда продуманный характер, что объяснялось ведением Северной войны. Реформы были нацелены прежде всего на сбор средств для ведения войны, проводились насильственным методом и часто не приводили к желаемому результату. Кроме государственных реформ на первом этапе проводились обширные реформы с целью модернизации уклада жизни. Во втором периоде реформы были более планомерными.

Петром была проведена реформа гос. управления, преобразования в армии, был создан военный флот, была осуществлена реформа церковного управления, направленная на ликвидацию автономной от государства церковной юрисдикции и подчинение российской церковной иерархии Императору. Также была осуществлена финансовая реформа, предпринимались мероприятия по развитию промышленности и торговли.

Если до Полтавской битвы наблюдаются отдельные попытки преодолеть недостатки старой приказной системы управления страной, то в дальнейшем происходит полная реформа органов центральной и местной власти. В 1721 г. Петра провозгласили императором, что означало дальнейшее усиление власти самого царя. Еще в 1704 г. был создан Кабинет - личная царская канцелярия. B 1711 г. вместо Боярской думы и подменявшей ее с 1701 г. Консилии (Совета) министров был учрежден Сенат. В него вошли девять ближайших Петру I сановников. Сенату предписывалось разрабатывать новые законы, следить за финансами страны, контролировать деятельность администрации. Руководство работой сенаторов было в 1722 г. поручено генерал-прокурору, которого Петр I называл «оком государевым». Сенаторы впервые были приведены к присяге, текст которой написал Петр I. В 1718-1721 гг. была преобразована громоздкая и запутанная система приказного управления страной. Вместо полусотни приказов, чьи функции частично совпадали и не имели четких границ, было учреждено первых 10 коллегий. Каждая коллегия ведала строго определенной отраслью управления: Коллегия иноcтpанных дел - внешними сношениями, Военная - сухопyтными вooрyженными силами, Адмиралтейская - флотом, Камер-коллегия - сбором доходов, Штатс-контор-коллегия расходами государства, Ревизион-коллегия - контpoлем за исполнением бюджета, Юстиц-коллегия - судопроизводством, Вотчинная - дворянским землевладением, Мануфактур-коллегия - промышленностью, кроме металлургической, которой ведала Берг-коллегия, Коммерц-коллегия - торговлей. Фактически на правах коллегии существовал Главный магистрат, ведавший русскими городами. Таким образом, сложилась единая для всей страны, централизованная ад-бюрократическая система управления, решающую роль в которой играл монарх, опиравшийся на дворянство. Значительно выросло число чиновников. Только в органах центральных учреждений на конец петровского царствования их насчитывалось более 3 тыс., человек. Выросли и расходы на содержание управленческого аппарата. Генеральный регламент 1720 г. ввел единую для всей страны систему делопроизводства в государственном аппарате.

Государственная власть получила значительную самостоятельность по отношению к обществу, в том числе и к верхам господствующих сословий. Форсированное оформление абсолютизма в России пришлось на первую четверть XVIII в. — период царствования Петра I. Преобразования центрального и местного управления проводились постоянно на протяжении всей первой четверти XVIII в. и вышли за рамки реорганизации. В сущности, была создана совершенно новая административная система, некоторые элементы просуществовали около 200 лет. В процессе проведения политических (или, как их часто называют, административных) реформ прослеживаются несколько периодов. В первом периоде (1699-1705) произошли частичные эпизодические изменения в центральном государственном аппарате, которые пока не затрагивали существа приказной системы. Во втором (1708-1720) были созданы основы стройной системы чиновно-бюрократического управления; в свою очередь, этот период состоял из двух этапов: а) «подготовительного» (1708-1715), ознаменовавшего начало решительных изменений в местном и высшем управлении и б) проведения основных преобразований центрального и местного управления (1717-1720); В третий период (1720-1724) завершилась бюрократизация управления и превращение России в военно-полицейское государство.

Первые преобразования начались с городской реформы: в 1699г. была учреждена Бурмистерская палата в Москве (через несколько месяцев переименованная в Ратушу). Одновременно в других городах были созданы земские избы, которым передавалась часть вопросов местного управления. Создание Бурмистерской палаты (Ратуши) имело целью укрепить посадское самоуправление путем ограничения власти воевод передачей финансовых дел в руки купечества, которое, по существу, отныне стало финансовым агентом правительства. Приказы. Одновременно продолжается начатая еще в последние десятилетия XVII в. политика совершенствования центральных государственных учреждений: объединение ряда приказов в одно учреждение или передача ряда приказов в управление одного лица. В то же время, особенно в связи с началом Северной войны в 1700 г., создаются новые приказы: Адмиралтейский, Провиантский, Приказ при генерал-комиссаре (вскоре переименован в Приказ военных дел), Артиллерийский, Рудокопных дел, Приказ земских дел. Ближняя канцелярия. В 1699 г. при Боярской думе учреждается единый орган по руководству приказами — Ближняя канцелярия, которая фактически подменила собой традиционный орган боярской аристократии — Думу. В 90-х гг. Боярская дума еще собиралась, но многие основные вопросы царь решал самостоятельно путем издания «именных указов». Основная задача Ближней канцелярии заключалась, по замыслу ре-форматоров, в финансовом контроле за приходом и расходом денежных средств всех приказов, однако, постепенно ее компетенция значительно расширяется. С 1708 г. Ближняя канцелярия именуется «Консилией мини-стров», которая управляла государством в отсутствие царя. Боярская дума к этому времени совсем перестала собираться. Кабинет. Усилился контроль царя за деятельностью центральных органов управления. В 1704 г. был создан Кабинет (личная канцелярия Петра I), с помощью которого царь осуществлял управление страной. Создание губерний. В 1708 г. была объявлена реформа местного управления (так называемая первая областная реформа): вместо воеводской администрации на местах стала вводиться губернская. Таким путем надеялись улучшить управление страной и прежде всего организовать четкую систему сбора налогов для обеспечения финансирования армии в Северной войне. По указу от 18 декабря 1708 г. было создано восемь губерний: Московская, Архангелогородская, Ингерманландская (с 1710 г. — Петербургская), Смоленская (преобразована в 1713 г. в Рижскую губернию), Киевская, Азовская, Казанская, Сибирская. В последующие годы количество губерний увеличилось. В 1713-1714 гг. из состава Казанской губернии были выделены Астраханская и Нижегородская губернии, а из Смоленской — Ревельская. Губернии делились на уезды, которые затем были преобразованы в доли. Позднее в губерниях появляются более крупные, чем уезды, единицы территориально-административного деления — провинции. Каждую губернию возглавлял губернатор, в руках которого сосредоточилась огромная власть, особенно в военной, судебной и финансовой сферах. Помощником губернатора был вице-губернатор. Создание Сената и института фискалов. Крупным событием в реорганизации основ системы управления стало создание в 1711 г. Сената. Он первоначально был создан как временный орган для управления страной во время отсутствия царя в Москве, но в дальнейшем его компетенция все более расширялась, и, получив название Правительствующего, Сенат стал постоянным высшим органом исполнительной власти с рядом законодательных функций. Для осуществления системы административно-финансового и судебного надзора Петр I создал также институт фискалов, во главе которого стоял подчиненный Сенату обер-фискал с разветвленной сетью городовых и уездных фискалов. Они обязаны были сообщать в вышестоящие учреждения обо всех нарушениях закона в управлении страной в центре и на местах. Доношения фискалов рассматривала специально созданная при Сенате Расправная палата. Преобразование центральных учреждений. В процессе реорганизации центральных органов государственного управления произошла полная замена традиционных в России приказов новыми учреждениями — коллегиями, созданными Петром в 1718 г. К 1719 г. их было девять: Иностранных дел, Военная, Морская (Адмиралтейская, Адмиралтейств-коллегия), Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия, Мануфактур-коллегия (в 1722 г. разделена на две: Берг- и Мануфактур-), Коммерц-коллегия, Юстиц-коллегия. Важнейшими («первейшими») среди них стали коллегии Иностранных дел, Военная, Адмиралтейств-коллегия. Три коллегии (Камер-, Штатс-контор- и Ревизион-коллегия) осуществляли руководство финансовой деятельностью государства (Камер-коллегия — доходы, Штатс-контор-коллегия — расходы, Ревизион-коллегия — контроль за финансами). Две коллегии (Берг-мануфактур- и Коммерц-коллегия) руководили промышленностью и торговлей. Организация судопроизводства в государстве и контроль за его осуществлением находились в руках Юстиц-коллегии. В дальнейшем количество коллегий было увеличено до 12-ти: в 1720 г. на правах коллегии был создан Главный магистрат, руководивший местной администрацией, в 1721 г. учреждены Вотчинная и Духовная коллегии (последняя вскоре была преобразована в Синод), в 1722 г. — Малороссийская коллегия, в 1725 г. образована Юстиц-коллегия лифляндских, эстляндских и финляндских дел. Коллегии в системе управления заменили неповоротливые, многочисленные (более 40 в начале XVIII в.) и устаревшие приказы. Коллегиальная система отличалась от приказной также более строгим распределением обязанностей между центральными ведомствами. Решения в коллегиях принимались не единолично, а большинством голосов, как и в Сенате. Вторая областная реформа. В 1719-1720 гг. была проведена вторая областная реформа, в ходе которой были внесены существенные изменения в территориально-административное деление страны и повышены полномочия и роль административных органов в управлении губерниями. Основной единицей административно-территориального деления страны фактически становилась не губерния, а провинция, во главе которой стояли воеводы. Организация власти и их полномочия были определены правовым актом: «Инструкция, или Наказ воеводам» (1719). Воеводы были подчинены центральным учреждениям — коллегиям и Сенату, а не губернатору. Лишь по военным вопросам они обязаны были сноситься с последними. Гражданская власть губернаторов распространялась лишь на провинцию губернского города. Этим устанавливалась большая централизация управления. Кроме того на местах были созданы полицейские органы власти. Городовые магистраты. В 1720 г. создается центральное государственное учреждение по управлению провинциями — Главный магистрат, а в следующем году во всех городах — городовые магистраты, подчиняющие-ся Главному магистрату в Петербурге. Это привело, в частности, к ликвидации Ратуши в Москве и земских изб в провинциальных городах. Бюрократизация управления. Создание новых органов власти значительно укрепило самодержавную власть, которая трансформировалась в абсолютную монархию в России. Оформление бюрократической системы абсолютной монархии нашло в частности яркое выражение в тщательной регламентации деятельности созданных реформами Петра гос. учреждений. Большое значение в этом отношении имело принятие в 1720-1722 гг. многочисленных бюрократических инструкций и правил, получивших название регламентов. Важнейшим среди них был «Генеральный регламент» (1720), устанавливающий единообразие в организации и структуре коллегий, их деятельности и делопроизводстве. Регламент Главного магистрата (1721) вплоть до докучливых мелочей установил правила общественной и личной жизни подданных, Духовный регламент (1721) с такой же тщательностью определял новое устройство церковного управления, круг функций Синода, обязанности священников. Были приняты и другие регламенты подобного бюрократического содержания. Полицейские учреждения. Военизация государственного управления. Органы полицейского надзора стали создаваться в 1718 г., когда в Петербурге была учреждена должность генерал-полицмейстера. Через несколько лет (в 1722 г.) подобная должность — обер-полицеймейстера — вводится в Москве. Вскоре при них были созданы полицеймейстерские канцелярии, функциями которых стали: охрана порядка, спокойствия и безопасности, ловля беглых, продовольственные мероприятия, противопожарные меры, вопросы городского благоустройства и т.д. Одновременно вводилась паспортная система. Отныне без паспорта ни один крестьянин или горожанин не имел права покинуть место жительства. Нарушение паспортного режима автоматически превращало человека в преступника. Все это придавало государству полицейский характер. В регламенте Главного магистрата, о котором уже говорилось выше, решающее значение в структуре городского (местного) «самоуправления» отводилось полиции. Одновременно шла военизация местного управления. В 1724 г. в стране были созданы полковые дистрикты: в каждом был расквартирован полк с целью сбора подушной подати. Армейские командиры были наделены соответствующими полицейскими функциями. В результате была достигнута цель Петра — создать «регулярное» государство (т.е. тоталитарное, военно-бюрократическое, полицейское).

Реформа Сената в 1722-1723 гг. Суть этой реформы — превращение Сената в орган надзора за управлением в государстве. Орган верховного управления с законодательными функциями был преобразован в высшее судебное и центральное государственное учреждение с широкими функциями контроля за деятельностью имперской администрации. Серия этих преобразований прошла в 1722-1723 гг. Сенату были приданы функции общероссийского прокурорского надзора, в связи с чем внесли изменения в его состав: выведены президенты коллегий (кроме трех «первейших»: Иностранной, Военной и Адмиралтейской), ибо такой состав лишал Сената возможности контролировать работу коллегий и противоречил принципу подчиненности низших учреждений высшим. Во главе Сената был поставлен генерал-прокурор, и определены его права. Первым генерал-прокурором стал Ягужинский. Назначая его на эту должность, Петр сказал сенаторам: «Вот мое око, коим я буду все видеть. Он знает мои намерения и желания; что он заблагорассудит, то вы и делайте». Был издан указ о введении сенаторских ревизий: предписано ежегодно посылать в губернии и провинции по одному сенатору «для смотрения..., чтоб во всяких делах была правда». Одна из таких ревизий (единственная до Екатерины II) была проведена уже после смерти Петра I — в августе 1726 г. Это ревизия государственных учреждений Московской губернии, проведенная сенатором графом А.А.Матвеевым, которому удалось раскрыть огромные злоупотребления местных чиновников, их незаконные поборы с населения, хищения казенных средств и т.п. Однако эта сенаторская ревизия была безрезультатна.

Реформа фискального надзора. В 1723 г. был углублен и расширен институт фискалов. При Сенате была создана Фискальная канцелярия и учреждена должность генерал-фискала как главы фискального надзора в империи (обер-фискал стал его помощником). Система надзора через институт фискалов с этого времени пронизала всю страну: в состав каждой коллегии были введены фискалы, в провинциях — провинциал-фискалы, в городах — городские фискалы. В результате были созданы две системы надзора: явная — через прокуроров, тайная — через фискалов (которые были освобождены от ответственности за ложные обвинения). Таким образом, в деятельности Сената за 13 лет его существования (1711-1723) произошла сложная эволюция: из высшего органа управления государством он превратился в высший орган надзора за управлением в государстве.

Реформа судопроизводства. Преобразования в органах управления затронули и систему судопроизводства. Петр I сделал первую попытку отделить суд от администрации. В 1719 г. страна была разделена на 10 судебных округов. Низшей инстанцией были «нижние суды»: провинциальные, городовые (для населения, не входившего в посадскую общину) и магистрат (для посадских людей). Второй инстанцией являлись «надворные суды» в каждом округе. Надворные суды подчинялись Юстиц-коллегии (третья инстанция) и Сенату (высшая инстанция). Два первых нижних суда (провинциальный и городовой) вскоре (уже в 1722 г.) были упразднены, надворные суды были ликвидированы в 1727 г. Попытка Петра I отделить суд от администрации не увенчалась успехом.

Карательные учреждения. Создание полицейских учреждений, военизация местного управления, введение паспортной системы — все это придало государству военно-полицейский характер. Большое значение для развития тоталитаризма имело укрепление карательных учреждений. Еще в самом начале царствования Петра I было создано центральное учреждение по политическим преступлениям — Преображенский приказ. В дальнейшем, кроме этого карательного учреждения, было создано еще несколько: Расправная палата при Сенате, временные Розыскные канцелярии, превратившиеся в 1718 г. в постоянную Тайную канцелярию розыскных дел, Розыскная канцелярия раскольнических дел (с 1722 г.). Все это помогало «отцу отечества» управлять своим народом.

Особенно большую роль играла Тайная канцелярия розыскных дел. Она рассматривала дела по так называемым «трем пунктам» (по указу 1715 г.): 1) о «злом умысле» против личности царя; 2) «о возмущении или бунте»; 3) «о похищении казны ». Попытки создания кодекса законов. Петр I сделал попытку создания общероссийского свода законов (новое Уложение). С этой целью он в разные годы создавал так называемые Уложенные комиссии. Первая такая комиссия («Палата об Уложении») была образована еще в 1700 г. Однако через три с половиной года (в 1703 г.) она была распущена в виду отсутствия каких-либо результатов своей работы. Вторая Уложенная комиссия, созданная в 1714 г., также не давшая положительных результатов, была в 1720 г. заменена Третьей Уложенной комиссией, которая безрезультатно действовала до 1727 г., когда и была снова распущена. В целом в ходе реформ административного характера, проведенных Петром I, была полностью преобразована политическая система Российского государства и произошло окончательное превращение его в феодальную монархию тоталитарного типа, в которой главную роль играло дворянство. Россия превратилась в дворянскую империю.