Роль и место прокуратуры в укреплении правопорядка

 

В соответствии со статьей 129 Конституции РФ и Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г. (в ред. от 17 ноября

1995г. с последующими изменениями и дополнениями) прокуратура Российской

Федерации — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за исполнением действующих на ее территории законов. Систему прокуратуры Российской

Федерации составляют: а) Генеральная прокуратура РФ; б) прокуратуры субъектов РФ, а также приравненные к ним военные и другие специализированные прокуратуры; в) прокуратуры городов и районов, другие территориальные, специализированные прокуратуры.

 

В системе прокуратуры РФ действуют также научные и образовательные учреждения.

 

Декларируемая деятельность прокуратуры направлена на обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. В этих целях прокуратура осуществляет надзор:

 

За исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов

РФ, органами местного самоуправления, органами Военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

 

- за соблюдением прав и свобод человека и гражданина;

 

- за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно- розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

 

- за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания заключенных под стражу.

 

Кроме того, прокуратура осуществляет уголовное преследование в соответствии с полномочиями, установленными уголовно-процессуальным законодательством РФ. В соответствии с законом органы прокуратуры проводят расследование по делам о преступлениях, отнесенных к их компетенции.

Прокурор вправе принять к своему производству или поручить подчиненному ему прокурору или следователю расследование любого преступления. Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Он излагает свою позицию по вопросам применения уголовного закона и назначения меры наказания в отношении подсудимого. Участвуя в рассмотрении дел судами, прокуроры в соответствии с процессуальным законодательством РФ опротестовывают противоречащие закону решения, приговоры, определения и постановления судов. Осуществляя надзор за исполнением законов, прокурор или его заместитель приносит протест на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу, который издал этот акт, либо обращается в суд.

 

Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок с момента его поступления. При исключительных обстоятельствах прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотрения протеста. О результатах рассмотрения протеста незамедлительно сообщается прокурору в письменной форме.

 

Прокурор или его заместитель вправе вносить в соответствующие органы представление об устранении нарушений закона. Представление об устранении нарушений закона вносится в орган или должностному лицу, который уполномочен устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

 

В случае несоответствия постановлений Правительства РФ Конституции РФ и законам РФ Генеральный прокурор РФ информирует об этом Президента

Российской Федерации. Не обладая правом законодательной инициативы, прокуроры вправе вносить в законодательные органы и органы, которым принадлежит право законодательной инициативы, свои предложения об изменении, о дополнении, об отмене или принятии законов и иных нормативных правовых актов.

 

В соответствии с законодательством прокуратура РФ осуществляет также координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В этих целях прокурор вправе созывать координационные совещания, организовывать рабочие группы, истребовать статистическую и другую необходимую информацию.

 

Прокуроры и следователи, являясь представителями государственной власти, находятся под особой защитой государства. Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» закрепляет меры правовой и социальной защиты прокуроров и следователей, Закон также устанавливает особый порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Так, возбуждение против них уголовного дела (за исключением случаев, когда прокурор или следователь застигнут при совершении преступления), производство расследования является исключительной компетенцией органов прокуратуры.

 

Надо сказать, что современные функции прокуратуры в значительной степени напоминают те, что были у нее во времена Петра I, когда «око государево» обеспечивало выполнение высочайших указов правительственными органами, их чиновниками и судами. Они имеют мало общего с функцией прокуратуры в странах с развитой демократией.

 

Если вернуться к истории, то одним из итогов судебной реформы 1864 г. стало полное освобождение прокуроров от административных функций и закрепление за ними функции государственного обвинения. Прокуратуру возглавлял министр юстиции (генерал-прокурор). В 1872 г. при кассационных департаментах Сената (высшего судебного присутствия) состояло 12 обер- прокуроров, при судебных палатах - 13 прокуроров и 50 их заместителей

(товарищей), при окружных судах - 103 прокурора и 655 товарищей. Систему дополняли 1457 судебных следователей, которым прокуроры в соответствии с

Уставом уголовного судопроизводства давали предложения о производстве предварительного следствия и наблюдали за ним. Прокуроры наблюдали за производством полицейских дознаний и руководили полицейскими чинами.

 

Концепция советской прокуратуры сложилась в 1922 г. Кроме поддержания государственного обвинения в судах прокуроры наделялись полномочиями по контролю над деятельностью органов местной власти (исключая партийные органы), их должностных лиц, организаций и предприятий (общий надзор), а впоследствии - и судов. Прокуратура также проводила предварительное следствие и одновременно осуществляла надзор за следственными органами.

 

В условиях социалистического хозяйствования общему надзору прокуратуры придавалось большое значение. Отсутствие материальной заинтересованности у производителей компенсировали постоянной угрозой прокурорского вмешательства. Прокуроров бросали на борьбу за сохранность социалистической собственности и соблюдение трудовой дисциплины, со сверхнормативными простоями железнодорожных вагонов, нерациональными перевозками грузов, нарушениями графиков движения поездов и т.п. Эффективность этих усилий, как правило, была ничтожной. В 80-е годы, например, прокуроры, боролись с безбилетным провозом пассажиров. Вместе с контролерами-ревизорами железных дорог они вылавливали «зайцев» в поездах, вносили сотни протестов и представлений «об устранении причин и условий, способствующих нарушениям социалистической законности», привлекали к дисциплинарной, материальной и даже уголовной ответственности проводников и бригадиров. Но все было тщетно. В условиях тотального дефицита спрос все равно рождал предложение.

Проблема отпала сама собой с развитием рыночных отношений, когда билеты стали свободно продаваться в кассах.

 

Две другие составляющие общего надзора осуществляемого прокуратурой - контроль за законностью правовых актов и нарушениями прав и свобод граждан.

Во всех правовых государствах юридическое или физическое лицо, права или интересы которого нарушены, обращается не к прокурору, а в суд. Разница принципиальная, поскольку суд принимает властное решение, а прокурор вправе лишь предложить устранить допущенное нарушение и в случае отказа обращается в суд. Кроме того, суд принимает решение гласно, в рамках судебной процедуры и мотивирует его, а прокурор может ограничиться отпиской (что часто и происходит). Популярный тезис о «наступательности прокурорского надзора» на практике означает, что прокурорские проверки проводятся в плановом порядке, без сигналов о нарушениях закона. Возможность неограниченно проверять предприятия и организации, министерства и ведомства дает прокурорам ощутимую власть, от которой никто добровольно не откажется, и почти полное отсутствие ответственности.

 

Концепция судебной реформы предложила запретить прокурорские проверки без сигналов о правонарушениях и за рамками вопросов, затронутых в жалобе, заявлении или сообщении, кроме случаев, когда требуется защита несовершеннолетних, престарелых, недееспособных или тех, кто находится в материальной либо служебной зависимости, а также в некоторых особо указанных ситуациях защиты неперсонифицированного общественного интереса

(правильный ход выборов, референдума и т.п.). Основаниями к вмешательству прокурора признаны, во-первых, предположение о преступном характере нарушения; во-вторых, невозможность обычных способов обжалования, в том числе из-за неподведомственности спора суду или зависимости лица от правонарушителя; в-третьих, особая общественная значимость вопроса.

 

Разработанный на основе этой Концепции проект закона «О прокуратуре

Российской Федерации» был внесен в Верховный Совет в январе 1992 г.

(основная его идея - сосредоточить усилия прокуратуры на уголовном преследовании). Но депутаты предпочли альтернативный проект, подготовленный самой прокуратурой. В результате закон «О прокуратуре Российской

Федерации»[12] от 17 января 1992 г. реконструировал советскую прокуратуру, сохранил ее власть и упрочил социальные и материальные блага для ее сотрудников, правда, несколько сузив ее надзор за судебной деятельностью. В частности, данный закон даже не упоминает о Декларации прав человека и гражданина, в нем отсутствуют разделы о защите прав граждан или о праве на опротестование незаконных действий и решений работников прокуратуры. После принятия в декабре 1993 г. Конституции РФ вопрос о роли и месте прокуратуры в системе органов государственной власти вновь оказался открытым, поскольку в Конституции говорится, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры определяются федеральным законом.

 

Осенью 1995 г. два проекта такого закона были представлены

Государственной Думе (один подготовлен прокуратурой, другой - депутатами на основе «Концепции судебной реформы»). Парламентарии, тем не менее, предпочли советскую концепцию организации прокуратуры той, что принята в развитых странах.

 

Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «О прокуратуре

Российской Федерации»» от 18 октября 1995 г. провозгласил, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений. Таким образом, он как бы установил самостоятельную, независимую ветвь государственной власти, что противоречит Конституции, где сказано, что государственная власть в России разделяется на законодательную, исполнительную и судебную.

О прокурорской власти там не упоминается. Да и как прокуратура, призванная обеспечивать законность, может действовать независимо от Президента РФ - гаранта Конституции, прав и свобод человека и гражданина, а прокурор - независимо от суда, решения которого обязательны для исполнения всеми, и в первую очередь прокурором? Изъяны концептуальной модели, которая не дает ответы на эти, далеко не теоретические, вопросы очевидны.

 

Характерно, что в законе среди функций прокуратуры на первом месте стоит надзор за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (вновь пресловутый общий надзор). На последнем месте - уголовное преследование (функция, ради которой существует прокуратура во всем мире и которую никто, кроме нее, выполнить не в состоянии; в этом, а не в многофункциональности заключается уникальность прокуратуры). Однако при этом прокуратура координирует работу правоохранительных органов по борьбе с преступностью, для которых она является главной.

 

Теоретическая модель предопределила практическую деятельность прокуратуры. По-прежнему ее основные усилия сосредоточены на общем надзоре, бессмысленность которого в рыночной экономике очевидна.

 

Если в органах прокуратуры СССР работали 34 тыс. сотрудников, то в прокуратуре России, население которой вдвое меньше, - около 50 тыс. Эта армия проводит бесчисленное количество проверок, вносит огромное количество актов прокурорского реагирования (протесты, представления, постановления), эффективность которых невелика.При этом главная функция прокуратуры

(уголовное преследование) не обеспечена кадрами и материальными ресурсами.

 

Хотя в Конституции сказано, что судопроизводство осуществляется на основе состязательности и равноправия сторон, прокуроры по-прежнему поддерживают государственное обвинение в судах менее чем по половине рассматриваемых уголовных дел. Нагрузка на следователей превышает разумные нормы, а качество предварительного следствия и прокурорского надзора за ним не выдерживает критики. У прокуратуры не нашлось достойного ответа на качественные и количественные изменения в преступности, происшедшие в 90-е годы.

Участие прокурора в гражданском процессе как реализа­ция правозащитной функции прокуратуры

Проводимая в России судебно-правовая реформа выдвинула на передний план необходимость научной разработки ее ос­новных направлений. Определение места и роли прокурату­ры в системе государственных органов, обеспечивающих законность и правопорядок в стране, породила серьезные дискуссии, расколовшие ученых, и практических работни­ков на два противоположных лагеря. Существо полемики сво­дится к вопросу о дальнейшем существовании прокурорско­го надзора. Одна часть научной общественности выступает за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъя­тия у нее ряда полномочий, мотивируя недопустимостью государственного вмешательства в частные дела. По их мне­нию, в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инстру­ментов судебной власти, подчиненный этой власти и конт­ролируемый ею. Особую активность в этих дискуссиях прояв­ляют представители законодательной и судебной власти, которые нередко напрямую связывают решение проблем становления и развития судебной системы в России с ограни­чением функций органов прокуратуры¹.

Противоположная сторона убеждена в необходимости со­хранения прокуратуры как многофункционального органа правоохраны и проведения реформирования ее институтов и структур в целях усиления защиты прав и свобод граждан, укрепления законности путем определения новых приорите­тов в задачах и формах ее работы. Дальнейшее реформиро­вание прокуратуры должно осуществляться в соответствии с потребностями российского общества и государства, а не в угоду зарубежным экспертам и "учителям". Этот процесс должен учитывать отечественные традиции, уровень соци­ально-экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения, развития судебной власти и других элементов правовой системы государства. Для достижения этой цели необходимо максимально использовать положительно зарекомендовавшие себя на практике формы и методы прокурорской деятельности, к которым в том чис­ле относится участие прокурора в гражданском процессе.

На современном этапе произошли серьезные изменения концептуального подхода к определению взаимоотношений суда и прокуратуры, отразившиеся в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", в действующем ГПК РСФСР (с изменениями от 07.08.2000). Концепция развития прокуратуры Российской Федерации на переходный период также исходит из необходимости безусловного обеспечения независимости суда и базируется не на надзоре прокурора за рассмотрением гражданских дел, а на профессиональном взаимодействии прокуратуры и судебных органов в целях обеспечения объективного рассмотрения гражданского дела и вынесения законного и обоснованного судебного решения. Основные аспекты взаимодействия прокуратуры и суда про­являются во внешнем контроле за судебной деятельностью и деятельностью прокуратуры, в соотношении правозащитной функции прокуратуры и суда, во взаимодействии прокура­туры с ветвями судебной власти. Исходя из этой концепции названного Закона назван "Участие прокурора в рассмотре­нии дел судами".

Прокурор участвует в гражданском процессе во всех его стадиях и во всех видах судопроизводства, при этом выделя­ются две формы его участия:

- инициирование возбуждения производства путем подачи иска или заявления в защиту прав и охраняемых законом интересов граждан и организаций (в суде первой инстанции), кассационного или частного протеста (в кассационной инстан­ции), протеста в порядке надзора (в надзорной инстанции), подачи заявлений по пересмотру дел по вновь открывшимся

обстоятельствам, а также в стадии исполнения судебных решений;

- вступления в процесс, возбужденный по инициативе других лиц, если этого требует защита прав и охраняемых законом интересов общества и государства.

Вместе с тем проводимая в стране судебная реформа идет по направлению сужения прав прокурора в гражданском судопроизводстве. Это отражается как в изменениях действу­ющего ГПК РСФСР, так и в проекте ГПК РФ. В соответствии со ст.45 проекта ГПК РФ прокурор наделяется правом воз­буждать дело только в случаях необходимости защиты инте­ресов государства либо когда само заинтересованное лицо не может возбудить процесс. Другая же используемая в настоя­щее время форма участия прокурора в гражданском процес­се - вступление в начавшийся процесс для дачи заключения по делу - проектом не предусмотрена. Сторонники подобной позиции обосновывают ее необходимостью усиления принци­пов состязательности и диспозитивности путем усиления са­мостоятельности волеизъявления и распоряжения своими правами. Ими приводятся доводы о сильном преувеличении полномочий прокурора в гражданском процессе, в чем нет необходимости при снижении регулирующей роли государ­ства в социальных отношениях, развивающихся на основе свободной рыночной экономики.

Однако провозглашенные принципы диспозитивности, состязательности и равноправия сторон следует рассматри­вать не как декларацию, а как реалии сегодняшнего дня. Нынешняя социальная ситуация в России определяется силь­нейшими тенденциями расслоения общества, что делает аб­солютно невозможным обращение рядового гражданина в условиях постоянных невыплат зарплаты - основного источ­ника средств к существованию - как к адвокату за оказани­ем правовой помощи в силу высокого уровня оплаты этих услуг, так подчас и в суд ввиду отсутствия средств на оплату госпошлины. В условиях же значительного снижения актив­ности суда по собиранию доказательств фактическое нерав­ное материальное и социальное положение граждан влечет фактические неравные возможности в суде по защите нарушейного права, когда выигрывает процесс как правило сто­рона, не всегда правая, но материально более обеспеченная, имеющая квалифицированную правовую помощь.

При таких обстоятельствах сохранение правового статуса прокурора в гражданском судопроизводстве не повлияет на независимость суда и состязательность сторон, поскольку активное и квалифицированное участие прокурора в судеб­ном процессе служит серьезной гарантией законности и эф­фективности судопроизводства. К тому же задачи, стоящие перед судом и прокурором, аналогичны: защита нарушенных или оспоренных прав граждан и организаций. Суд реализует это путем рассмотрения и разрешения гражданского дела по существу, а прокурор - участием в процессе, чтобы, выражая и защищая интересы общества и государства, способствовать вынесению законного и обоснованного решения.

Отсутствие права прокурора вступить в уже начавшийся процесс осложняет реализацию тех специальных норм об обязательном участии прокурора по определенным категори­ям гражданских дел, которые содержатся в других федераль­ных законах, например, Семейном кодексе РФ, Законе "О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании" и других.

Не предусмотрено в проекте ГПК РФ и право прокурора на кассационное опротестование незаконных и необоснован­ных судебных актов. Прокурор может лишь обратиться с кассационной жалобой как лицо, участвующее в деле. Меж­ду тем полномочие на принесение кассационного протеста в настоящее время эффективно используется прокурорами. Так, в 2000 году прокурорами принесено около 17 тысяч кас­сационных протестов, которые в 70 % случаев (из числа рас­смотренных) удовлетворены судами второй инстанции. Таким образом, по инициативе прокуроров отменено или изменено значительное количество судебных актов. Лишение же про­куроров этих полномочий неизбежно снизит уровень исправ­ления судебных ошибок в кассационном порядке.

Особо следует остановиться на взаимодействии прокурора и мирового судьи.

Участие прокурора при рассмотрении дел мировыми судь­ями на практике становится очень сложным с позиции орга­низации процесса. Это связано, как правило, со значитель­ной удаленностью судебных участков мировых судей от районных, городских центров, где находятся соответствую­щие прокуратуры. Помощник прокурора не всегда в состоя­нии участвовать в рассмотрении даже обязательной катего­рии дел в районном суде. Учитывая это, участие прокурора в рассмотрении гражданских дел мировым судьей весьма проблематично.

Прокурор в соответствии с ГПК РСФСР (с изменениями от 07.08.2000) не обладает полномочием по опротестованию ре­шений мировых судей. Он вправе лишь обжаловать решения мировых судей в апелляционном порядке, как и любое лицо, участвующее в деле. Тем самым прокурор, если он не участво­вал в суде первой инстанции, лишается возможности участво­вать и в суде апелляционной инстанции. При обстоятельствах, когда организовать участие прокурора в рассмотрении граж­данских дел мировыми судьями по первой инстанции практи­чески невозможно, главное бремя прокурорского реагирова­ния должно быть перенесено на стадию пересмотра судебных постановлений. Для этого прокурору следует предоставить право участвовать в пересмотре решений, вынесенных миро­выми судьями, в суде апелляцирнной инстанции. Вместе с тем' возможно признать целесообразным такое участие не по всем гражданским делам, а лишь в случаях обращения граж­дан в прокуратуру. Подобные обращения уже имеются. Уча­стие же прокурора в пересмотре вынесенных мировым судьей судебных постановлений будет способствовать полному и все­стороннему выяснению всех обстоятельств дела и как след­ствие устранению незаконных, необоснованных судебных постановлений.

В проекте ГПК РФ предложены радикальные изменения стадии пересмотра судебных актов в порядке надзора. Необос­нованно завышенные требования, предъявляемые к надзор­ным жалобам по проекту ГПК РФ, приведут к тому, что без специалиста-юриста гражданин будет не в состоянии их вы­полнить, а невыполнение требований влечет возвращение

жалобы. Учитывая расслоение общества и существование большого числа малоимущих граждан, которым недоступны как помощь юриста-профессионала, так и оплата надзорной жалобы госпошлиной, становится очевидным, что определен­ным слоям населения закрывается доступ к пересмотру в порядке надзора судебных актов, нарушающих их права.

В проект ГПК РФ введена норма, предусматривающая, что отзыв жалобы лицом, ее подавшим, и отзыв протеста долж­ностным лицом влекут прекращение производства в суде надзорной инстанции.

Таким образом, в корне меняется существо нынешнего пересмотра судебных актов в порядке надзора, согласно которому производство в надзорной инстанции начинается с принесения протеста соответствующим должностным лицом, если последнее придет к выводу о незаконности судебного решения, и лишь это должностное лицо вправе по своему убеждению отозвать протест. Лица, участвующие в деле, вправе лишь ходатайствовать перед соответствующим долж­ностным лицом о принесении протеста.

Предложенный вариант надзорного производства ограни­чит круг лиц, которым доступна эта процедура, и сделает соответствующих должностных лиц своего рода придатками этой процедуры для имущих граждан.

При таких условиях предусмотренное проектом лишение должностных лиц органов прокуратуры права на принесение надзорных протестов не может заслуживать поддержки. Стремление разработчиков авторов проекта замкнуть проце­дуру исправления судебных ошибок только на собственный судебный контроль, без инициирования проверки незаконных судебных актов со стороны внешних субъектов, коим явля­ется прокуратура, может привести к полной изолированнос­ти судебной системы. Тогда возобладают тенденции "стабиль­ности и неизменности судебных решений" любой ценой. Подобный подход, как показывает практика, негативен и ведет к вырождению и самоуничтожению таких замкнутых систем.

В связи с этим, признав, что существующая современная процедура пересмотра судебных актов в порядке надзора требует модернизации, следует бережно относиться к нор-

мам, оправдавшим себя на практике и обеспечивающим на­дежный механизм защиты права.

В процессе современного реформирования экономики Рос­сии по-прежнему большое количество нормативных актов, которые подчас противоречат, дублируют друг друга, при­нимаются под давлением узкогрупповых или ведомственных интересов. В подобных условиях создаются возможности для произвольного выбора и использования тех правовых актов, которые устраивают "узкочастные" интересы определенных групп или отдельных субъектов хозяйствования, при "воздей­ствии" на судью или иной правоприменительный орган, кото­рый по своему, а иногда и не по собственному усмотрению может выбирать норму, представляющуюся ему наиболее приемлемой.

В таком правовом поле весьма сложно говорить о реализа­ции цели динамичного развития российской экономики в ус­ловиях обоснованного государственно-правового регулирова­ния экономики.

Подобное положение дел безусловно должно подвергнуть­ся позитивным изменениям в сторону строго соблюдения федеральной и региональной компетенции, взаимного соот­ветствия и непротиворечия законов как друг другу, так и по вертикали "закон-подзаконный акт".

В этой деятельности весьма существенную роль оказывают органы прокуратуры как важнейшие государственные органы правоохраны и обеспечения законности, которые наделены полномочием на инициирование процесса судебного контро­ля за соответствием закону правовых актов органов предста­вительной и исполнительной властей и должностных лиц. В Федеральном законе "Об общих принципах организации за­конодательных (представительных) и исполнительных орга­нов государственной власти субъектов Российской Федера­ции", в частности, указывается, что правовые акты законодательных (представительных) органов государствен­ной власти субъекта Российской Федерации, высшего долж­ностного лица субъекта Российской Федерации, иных орга­нов государственной власти субъекта Российской Федерации, а также правовые акты должностных лиц указанных органов, противоречащие Конституции РФ, федеральным законам, Конституции (Уставу) и законам субъекта Российской Феде­рации, подлежат опротестованию прокурором или его заме­стителем в установленном порядке (ст.27). Согласно Закону прокурор вправе опротестовать такой правовой акт в орган или должностному лицу, его издавшему, либо обратиться с заявлением в суд с требованием о признании его недействи­тельным. Как показывает практика, использование прокуро­ром внесудебной процедуры для устранения незаконных правовых актов, малоэффективно, так как около 60 % удов­летворенных судами заявлений прокуроров необоснованно от­клоняются соответствующими органами или должностными лицами.

Однако в области реализации судебной процедуры для данной категории дел также существуют определенные про­блемы, обусловленные отсутствием регламентации процеду­ры рассмотрения этих дел в гражданском процессуальном законодательстве.

На практике рассматриваются эти заявления прокуроров по правилам разрешения дел, вытекающих из администра­тивно-правовых отношений (гл.22 ГПК РСФСР), с изъятиями и дополнениями, установленными законами Российской Фе­дерации. Применение подобной процедуры рекомендовано Пленумом Верховного Суда Российской Федерации в поста­новлении от 27.04.93 № 5 (с изменениями от 21.12.93 и 25.10.96) "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону".

Арбитражные суды рассматривают дела о признании не­действительными ненормативных актов, нарушающих пра­ва и законные интересы организаций и граждан. В качестве исключения к компетенции арбитражных судов отнесены споры, связанные с государственным регулированием тари­фов на электрическую и тепловую энергию (ст. 13 Федераль­ного закона "О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации" ее 14.05.1995), а также обжалование нормативных актов налоговых органов (ст.138 НК РФ).

Предоставленные законом полномочия по предъявлению в суд заявлений о признании правовых актов недействительны­ми прокуроры используют достаточно эффективно. Так, в 2000 году прокуроры Российской Федерации предъявили в суды свыше семи тысяч подобных заявлений, которые в 63 % слу­чаев удовлетворены. На успехи органов прокуратуры в этом направлении обращено внимание Президентом Российской Федерации в его Послании Федеральному Собранию Российс­кой Федерации.

Однако в этой важной сфере существуют серьезные про­блемы, одна из которых связана с необходимостью четкого разграничения компетенции судов общей юрисдикции и обра­зуемых в настоящее время конституционных (уставных) су­дов субъектов Российской Федерации, определением порядка обращения соответствующих прокуроров в эти уставные суды.

Другая проблема заключается в необходимости разработ­ки, законодательного закрепления процедуры рассмотрения этих вопросов в судах общей юрисдикции. Определенные шаги в этом направлении предприняты в проекте ГПК РФ, где этой процедуре посвящена самостоятельная глава 27 "Производ­ство по делам об оспаривании нормативных актов". В частно­сти, предусмотрено правило, согласно которому в случае удовлетворения заявления суд признает нормативный акт недействующим и обязывает средство массовой информации, в котором нормативный акт был ранее опубликован, опубли­ковать в установленный судом срок сообщение о судебном решении (ст.260 проекта). Вынесенное судом решение в этом случае будет доведено до сведения всех правоприменителей, поскольку в настоящее время о принятом подобном решении знают лишь участвующие в деле лица.

В заключение следует отметить, что отказ от многолетне­го опыта использования сформировавшегося института уча­стия прокурора как стража законности в гражданском и арбит­ражном процессе явится существенной преградой в направ­лении достижения реальной защиты нарушенных прав граж­дан и организаций.

РЕФОРМА АДВОКАТУРЫ КАК ОСНОВНОГО

ИНСТИТУТА ОКАЗАНИЯ КВАЛИФИЦИРОВАННОЙ

ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ

 

Согласно проекту Закона РФ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации», адвокатской деятельностью является юридическая помощь, предоставляемая на профессиональной основе лицами, получившими статус адвоката, физическим и юридическим лицам (далее – доверители) в целях защиты их прав, свобод и законных интересов, а также обеспечения доступа к праву и правосудию. [1] Адвокатская деятельность не является предпринимательской. [2]

Согласно проекту, адвокатура является профессиональным сообществом адвокатов, институтом гражданского общества и не входит в систему органов государственной власти и местного самоуправления.

Проект называет функциями адвокатуры оказание юридической помощи: адвокат дает устные и письменные консультации и справки по правовым вопросам; составляет заявления, жалобы, ходатайства и другие документы правового характера; участвует в качестве представителя интересов или защитника доверителя в гражданском, арбитражном, административном и уголовном судопроизводстве; представляет интересы доверителей в конституционном судопроизводстве; участвует в качестве представителя в разбирательстве в третейских судах, международных коммерческих арбитражах (судах) и иных органах разрешения конфликтов; представляет интересы доверителя при производстве по делам об административных правонарушениях; представляет интересы доверителя в органах государственной власти и органах местного самоуправления по делам этих органов.

Проект устанавливает статус помощников адвоката [3] и стажеров и предъявляемые к ним требования.

Квалификационная комиссия после сдачи квалификационного экзамена [4] присваивает претенденту статус адвоката, вносит адвоката в Региональный реестр и выдает соответствующее удостоверение. [5]

Как видим, предложение о том, что статус адвоката должен приобретаться после регистрации в государственном реестре адвокатов в целях осуществления более эффективного государственного контроля соответствия лиц, допускаемых к адвокатской деятельности, установленным в законе требованиям, было отчасти учтено разработчиками проекта. Требование о том, чтобы адвокаты получали лицензию – разрешение на профессиональную деятельность, не получило поддержки, поскольку лицензирование адвокатской деятельности [6] могло привести к упразднению адвокатуры как самостоятельного, независимого, защищенного от произвола чиновников института. [7]

Поскольку адвокатура является публично-правовым институтом (а не просто самоуправляющейся организацией), представляется необходимым включить в Закон РФ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации» положение о том, что адвокат и его профессиональная деятельность находятся под защитой государства.

В отличие от большинства развитых стран, где обычно имеется одна профессиональная ассоциация (коллегия, гильдия, палата, союз) на регион, [8] в одной лишь Москве действуют 14 коллегий (общее число адвокатов составляет 3000). [9]

Рождение и функционирование параллельных коллегий нередко сопряжено с профессиональным и этическим демпингом; в параллельных коллегиях немало адвокатов, исключенных из обычных коллегий за совершение порочащих поступков. Высказывалась точка зрения о том, что, поскольку законодательство об адвокатуре находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, нет необходимости императивно закреплять количество коллегий на территории одного субъекта Российской Федерации. Гильдия российских адвокатов предлагала учредить межтерриториальные или специализированные коллегии, имеющие организационные структуры во многих или нескольких субъектах Федерации, и объединить адвокатов по вертикали (коллегия адвокатов – совет коллегий, Палата, субъекта Федерации – высший с