Виды регионального правотворчества

Региональное правотворчество в зависимости от того, какой властью (законодательной или исполнительной) оно осуществляется, можно подразделить на:

1) региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательную деятельность субъектов Российской Федерации);

2) региональное исполнительное правотворчество.

Применительно к тем субъектам Российской Федерации, где имеются конституционные (уставные) суды, думается, есть основания говорить о таком виде правотворчества, как судебное. В самом деле, конституционные (уставные) суды могут принимать правовые акты нормативного характера. Наглядным примером здесь могут служить постановления конституционного (уставного) суда субъекта Российской Федерации о признании закона или иного нормативного правового акта субъекта Российской.Федерации не соответствующим конституции (уставу) данного субъекта Российской Федерации. Такой акт утрачивает свою юридическую силу. Постановлениями конституционного (уставного) суда по сути вносятся изменения в состав действующих правовых актов (юридических норм) данного субъекта Российской Федерации, а стало быть, эти постановления имеют правотворческий характер (правотворческий характер имеют правовые акты, не только устанавливающие юридические нормы, но и отменяющие их). Кроме того, правовые акты конституционных (уставных) судов о толковании конституции (устава) субъекта Российской Федерации также имеют пусть производный, но все же нормативный характер, поскольку должны применяться всякий раз, когда реализуется истолкованная судом норма конституции (устава) субъекта Российской Федерации.

Наиболее важным видом регионального правотворчества является (во всяком случае, должна являться) законодательная деятельность субъектов Российской Федерации (региональная законодательная деятельность) — правотворческая деятельность по принятию, официальному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов) Российской Федерации.

Региональное исполнительное правотворчество это правотворческая деятельность исполнительных органов государственной власти субъекта (субъектов) Российской Федерации по принятию, официальному опубликованию и введению в действие нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации.

Региональное исполнительное правотворчество должно осуществляться на основании конституции (устава) и иных законов соответствующего субъекта Российской Федерации.

 

15. Проблемы и тенденции развития правотворчества в субъектах РФ.

Правотворческая деятельность субъектов РФ, имея определенные особенности, вызванные историческими и культурными традициями того или иного региона, в целом подчинена тем же правилам и проходит те же стадии, что и подобная деятельность на федеральном уровне. Основную проблему (и особенность) в теоретическом плане здесь представляет определение субъектного состава участников этой деятельности, а также определение возможного предмета правового регулирования.

Правотворческий процесс, осуществляемый на уровне субъектов РФ, как и иные виды юридического процесса, характеризуется своим кругом участников, наделенных определенными правами и имеющих установленные в официальном порядке обязанности.

Определить систему участников этого процесса достаточно сложно, потому что она качественно и количественно отличается от системы участников процесса иных видов, причем эти отличия имеют существенный и объективный характер.

Качественные отличия следуют из назначения правотворчества субъектов РФ, которое заключается в подготовке и принятии на основе Конституции РФ базовых, учредительных актов субъектов РФ, а также региональных законов и иных актов. Для достижении указанной цели в каждом субъекте РФ созданы специальные правотворческие органы и лица, которые наделены определенными полномочиями (например, население субъекта РФ, законодательные и исполнительные органы власти, муниципальные органы).

Каждый участник правотворческого процесса имеет собственное наименование и может быть охарактеризован внешней обособленностью, а также наличием конкретных прав и обязанностей в указанной сфере. Он выступает в виде единого субъекта, способен в соответствии со своей компетенцией и обязанностями формулировать, выражать и осуществлять определенную волю как участник определенных отношений в сфере правотворчества.

Участник правотворческого процесса отличается от участника правотворческого отношения. Если участник правотворческого процесса субъектов РФ — это лицо, организация, обладающая правосубъектностью, потенциальной способностью вступать в правотворческие отношения, то субъекты этих отношений реально в них участвуют^[1].

Количественные отличия предопределяются качественными. Речь идет о том, что сформировать всеобъемлющий и исчерпывающий перечень участников правотворчества в актуальном российском законодательстве практически не представляется возможным, — это и граждане, и их объединения, и органы государственной и местной власти субъектов, а кроме того, еще и лица, осуществляющие контроль за качеством правоустановительной деятельности субъектов РФ. Как уже было отмечено, даже такой значительный список не является полным. Можно говорить только об определенной множественности и неоднородности участников такого процесса, что делает целесообразным рассмотрение совокупности этих участников с позиций системного подхода. Для этого необходимо определить фактор, который объединяет всю систему, и рассмотреть возможность проведения классификации этих участников.

Целостность рассматриваемой системы обеспечивается общими задачами, к достижению которых стремятся все участники правотворческого процесса (создание правового закона, издание юридической нормы в соответствии с Конституцией РФ и Т.Д.). Эти задачи являются главным фактором, подчеркивающим их единство и взаимосвязь^[2].

В современной отечественной юридической литературе субъекты правотворчества, как правило, делят на две группы — участвующие в нем в силу официально установленных полномочий и в связи с законодательным наделением их только правотворческой инициативой^[3]. Предложенное деление довольно условно, гак как правотворческая инициатива является одной из разновидностеи нравотворческих полномочии и входит в их совокупность. Кроме того, такая классификация нс охватывает всех видов участников правотворческого процесса в субъектах РФ и не вносит ясность в их наименование.

Есть мнение, что участников правотворческого процесса в субъектах РФ можно сгруппировать исходя из той роли, которую они в нем играют, на четыре видовые категории:

1) правотворческие лица — группа граждан, жителей субъекта РФ, законодательные органы региональной государственной власти и др.;

2) участники, оказывающие содействие правотворческим лицам, — группа, объединяющая избирательные комиссии, разработчиков проектов законов, экспертов и других, подобных им;

3) лица, осуществляющие иормокоитроль и привлекающие к правотворческой ответственности, — эта группа включает Президента РФ, Минюст России, органы конституционного контроля субъектов РФ и др.;

4) лица, отстаивающие свои или чужие правотворческие интересы, — к данной категории относятся группы граждан, инициирующих принятие проекта закона, общественные объединения, депутаты, лоббисты и др.^[4]

Суммируя вышеизложенное, можно дать определение участникам правотворческого процесса субъектов РФ как совокупности правотворческих лиц, лиц, оказывающих содействие в издании закона, осуществляющих иормокоитроль и привлекающих к правотворческой ответственности, а также лиц, отстаивающих свои правотворческие интересы или интересы третьих лиц.

Если же говорить об определении отдельных видов участников процесса, то здесь нужно учесть два фактора: во-первых, такое понятие должно быть сформулировано на основе и в соответствии с общей дефиницией, а, во-вторых, должно подчеркнуть юридические особенности конкретных участников правотворчества — наименование, роль в издании правового акта и т.д.

Основополагающий признак участника правотворческого процесса субъекта РФ выражается в его правотворческой правосубъектности, которая состоит из правоспособности, дееспособности и правового статуса^[5].

Правотворческая правоспособность — это вид общей правоспособности, исходя из чего под ней понимают возможность субъекта приобретать соответствующие права и обязанности, а также совершать установленные законом правотворческие действия.

Специфика юридических норм, регулирующих отношения участников регионального правотворческого процесса, отражается в содержании правотворческой правоспособности. Изменения законодательства о правотворческой процедуре в регионах также вносят коррективы в сущность этой правоспособности. Например, правотворческая правоспособность гражданина значительно разнится с правоспособностью законодательного (представительного) органа государственной власти республики или другого вида субъекта РФ.

Правотворческая дееспособность позволяет осуществлять субъекту правотворческую правоспособность, т.с. использовать принадлежащие ему права и выполнить обязанности и полномочия, разрабатывать и принимать соответствующий закон. Такая дееспособность состоит из способности участника самостоятельно реализовывать предписанные ему правотворческие полномочия, реализовывать правотворческую компетенцию, регулировать разнообразные виды общественных отношений, воплощать юридические нормы в соответствующие формы, очерчивать круг лиц, на который они распространяются, и г.д.

У разных участников наступление правотворческой дееспособности происходит по-разному, но основным условием ее возникновения является характер определенных прав, обязанностей и полномочий конкретного участника. Закон закрепляет сам факт наличия и объем такой дееспособности в зависимости от различных критериев, к которым относят, например, сроки подготовки и издания правового акта, нормативные акты и договоры, которые требуют от участника правотворческого процесса совершить те или иные действия.

Наряду с правами важную роль в правовом статусе субъекта регионального правотворчества играют и его обязанности, к наиболее общим из которых можно отнести обязанности, представленные на рис. 3.12.

Одним из наиболее важных аспектов регионального правотворчества остается вопрос о правотворческой подведомственности правотворческих лиц субъектов РФ, т.е. того круга общественных отношений, которые в соответствии с Конституцией РФ и другими законодательными актами подлежат правовому регулированию па уровне субъектов РФ. В действующем законодательстве такая подведомственность, как правило, обозначается в качестве: предметов ведения (например, в ст. 72 Конституции РФ) или предмета правового регулирования (такая трактовка иногда используется в законах субъектов РФ о правотворчестве).

Конституция РФ разграничила эту подведомственность в ст. 72 и 73 соответственно на находящуюся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов и исключительную правотворческую подведомственность субъектов РФ.

Предметы совместного ведения России и ее субъектов — это такие общественные отношения, регулирование которых отнесено в соответствии с конституционной нормой и иными законами к компетенции как Российской Федерации, так и ее субъектов. Круг этих отношений, как уже было отмечено, в наиболее общем виде закреплен в ст. 72 Конституции РФ. Руководствуясь положениями ст. 72, любой субъект вправе совместно с Российской Федерацией регулировать весь спектр отношений, установленных ею. К ним Конституция РФ относит, например, вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами; общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта; осуществление мер, но борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий; установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления и др.

Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, последние правомочны издавать не только законы, но и иные нормативные акты, которые должны соответствовать Конституции РФ и федеральному законодательству.

В связи с этим необходимо отметить, что в случаях, когда субъект РФ опережает федерального законодателя, издавая нормативный акт первым, вопрос о соответствии этого регионального акта федеральному закону может возникнуть уже после издания соответствующего федерального закона. Например, во многих субъектах РФ приняты и действуют собственные нормативные акты о системе органов региональной государственной власти, причем вопросы ее устройства урегулированы субъектами иногда довольно разиопланово. Поэтому внесение изменений и дополнений в Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" перманентно влечет за собой возникновение отдельных противоречий между этим федеральным актом и законами субъектов, которые не подлежат механическому устранению. Если правовое регулирование властеотношений осуществлено субъектом РФ в соответствии с основами конституционного строя, возможно признание правоты этого, а не федерального правового регулирования^[6].

Предметы ведения субъектов РФ — это такая группа отношений, круг которых по остаточному принципу определен ст. 73 Конституции РФ, устанавливающей, что: "Вне предметов ведения Российской Федерации и се полномочий по предметам совместного ведения... субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой власти".

Такое конституционное положение означает полную самостоятельность субъекта РФ в правовом регулировании собственных предметов ведения и правотворческих полномочий.

Правотворческая подведомственность субъектов РФ делится па:

• общую;

• и индивидуальную.

Общая правотворческая подведомственность — это тс общественные отношения, которые могут быть урегулированы различными правотворческими лицами субъектов РФ. К этому виду относится подавляющее число общественных отношений, которые могут одновременно регулироваться законодательными и исполнительными органами власти субъектов РФ, а также муниципальными органами.

Нередки случаи, когда подзаконное регулирование опережает законодательное, что в принципе не является противоправным. Вместе с тем, определяя круг вопросов, по которым издаются и законы, и подзаконные акты, следует руководствоваться целым рядом требований о приоритете закона, сформулированных и закрепленных в Конституции РФ и законах о правотворчестве субъектов РФ. На практике это положение означает, что законом должны быть урегулированы основные вопросы. Если такой вопрос ранее был урегулирован подзаконным актом, то последний должен быть отменен либо приведен в соответствие с изданным законом.

Индивидуальная, или исключительная, нравотворческая подведомственность — это те общественные отношения, регулирование которых закон относит к ведению конкретного правотворческого лица.

Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" причисляет к исключительному ведению законодательных органов государственной власти субъектов РФ, например, право принимать устав соответствующего субъекта РФ и поправки к нему, утверждать региональный бюджет и отчет о его исполнении.

В отношение технической стороны процесса подготовки и издания нормативных актов субъектов РФ еще раз отметим, что субъекты придерживаются правил, установленных на федеральном уровне, исходя из принципа иерархичности как государственной власти в целом, так и ее ветвей, т.е. исполнительные органы субъектов РФ ориентируются на нормы, регламентирующие право- творчество федеральных органов исполнительной власти. Так же поступают или, по крайней мере, должны поступать и региональные законодательные органы

 

В работе предложена классификация причин несоответствия региональных нормативных правовых актов федеральному законодательству.

1) Политические причины 90-х годов в условиях слабости Федерации породили самостоятельное регулирование регионами вопросов федерального ведения.

2) Опережающее правотворчество субъектов Федерации при наличии пробелов в федеральном законодательстве с принятием федерального закона часто становится причиной несоответствия.

По данным Министерства юстиции Российской Федерации в 1999 году отношение несоответствующих федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов Федерации к действующим нормативным правовым регионов составляло один к трем

3) Недостатки законодательной техники могут быть причиной несоответствия законов субъектов Российской Федерации, принятых по предметам совместного ведения, федеральному законодательству.

4) Динамика федерального законодательства: принятие в последнее время целого ряда федеральных законов фактически оставляет вне правовых рамок многие положения конституций (уставов) и законов субъектов Российской Федерации.

 

16. Опубликование нормативных правовых актов в Российской Федерации

Федеральный закон Российской Федерации «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных за­конов, актов палат Федерального Собрания» (принят 25 мая 1994 г.) устанав­ливает следующие моменты:

1. Федеральные конституционные законы, федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение 7 дней после дня их подписания Пре­зидентом Российской Федерации.Акты палат Федерального Собрания публи­куются не позднее 10 дней после дня их принятия.

2. Официальньм опубликованием федерального конституционного зако­на, федерального закона, акта палаты Федерального Собрания считается пер­вая публикация его полного текста в «Российской газете» или Собрании за­конодательства Российской Федерации.

3. Федеральные конституционные законы, федеральные законы направля­ются для официального опубликования Президентом Российской Федерации. Акты палат Федерального Собрания направляются для официального опубли­кования председателем соответствующей палаты или его заместителем.

4. Федеральные конституционные законы, федеральные законы, акты па­лат Федерального Собрания вступают в силу одновременно на всей террито­рии Российской Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими законами или актами палат не установлен дру­гой порядок вступления их в силу.

5. Федеральный конституционный закон, федеральный закон, акт палаты Федерального Собрания, в который были внесены изменения или дополне­ния, может быть повторно официально опубликован в полном объеме.

Указом Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 г. «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов феде­ральных органов исполнительной власти» установлены следующие моменты:

1. Акты Президента Российской Федерации (указы и распоряжения) и ак­ты Правительства Российской Федерации (постановления и распоряжения) подлежат обязательному официальномуопубликованию в «Российской газе­те» и Собрании законодательства Российской Федерации в течение 10 дней после дня их подписания.

2. Акты Президента Российской Федерации, имеющие нормативный харак­тер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федера­ции по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

3. Акты Президента РФ, содержащие сведения, составляющие государст­венную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.

4. Акты Правительства Российской Федерации, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении 7 дней после дня их первого официального опубликования.

5. Акты Правительства РФ, содержащие сведения, составляющие государ­ственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в си­лу со дня их подписания.

6. В актах Президента РФ и актах Правительства РФ может быть установ­лен другой порядок вступления их в силу.

7. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведомст­венный характер, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат обязательному официальному опубликованию в газете «Российские вести» в течение 10 дней после дня их ре­гистрации.

8. Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Феде­рации во истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если самими актами не установлен другой порядок вступления их в силу.

В соответствии с Федеральным законом Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (принят 12 августа 1995 г.)нормативные правовые акты органов местного само­управления и должностных лиц местного самоуправления, затрагивающие пра­ва, свободы и обязанности человека и гражданина,вступают в силу после их официального опубликования.

 

17. Систематизация и учет нормативных правовых актов.

Нормативные акты принимаются различными органами в различное время, в различных пространственных пределах и по разному поводу. Такая ситуация не может не влиять на природу действующих законов и подзаконных актов, которые порой могут между собой находиться в противоречии. Поэтому прежде чем общественные отношения будут упорядочены, необходимо, чтобы сами нормативные акты были в порядке, чтобы они были приведены в соответствующую систему.

Отсюда, систематизация нормативно-правовых актов - это деятельность, направленная на упорядочение и совершенствование нормативных актов путем их внутренней и внешней обработки для системного воздействия на общественные отношения, это приведение законодательства в определенную систему. Она необходима для обеспечения доступности законодательства, удобства пользования им, устранения устаревших и неэффективных норм права, разрешения юридических конфликтов, ликвидации пробелов. Упорядоченное законодательство позволяет хорошо ориентироваться в действующем массиве нормативно-правовых актов: быстро найти необходимый акт, установить его связи с другими актами, выявить изменения, коллизии и т. д.