Виды режимов предоставляемых иностранным гражданам в РФ

Вопрос определения видов правовых режимов, предоставляемых иностранным гражданам, рассматривается на доктринальном уровне и не является однозначным. В отечественной юридической литературе большинство авторов сходится во мнении о необходимости выделения национального режима, специального (преференциального) режима и режима наибольшего благоприятствования. Помимо названных, в юридической литературе выделяются и иные виды правового режима иностранцев: режим взаимности1); привилегированный режим - это режим, при котором иностранцам предоставляются более широкие права, чем собственным гражданам; для дискриминационного режима характерно лишение иностранцев элементарных гражданских и трудовых прав2).

Национальный режим предусматривает уравнение в правах иностранцев с собственными гражданами с отдельными изъятиями, установленными законодательством. Суть национального режима — основного правового режима, определяющего положение иностранцев -сводится к закреплению начала равенства и недискриминации. Именно данный вид правового режима является наиболее распространенным, применимым в различных областях деятельности и различных сферах правоотношений.

Национальный правовой режим, закрепленный в части 3 статьи 62 Конституции Российской Федерации, является традиционным для российского законодательства: «Иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации». Данное положение устанавливается также и Законом о правовом положении иностранных граждан 2002 г. (статья 4). В силу принципа национального режима иностранные граждане ставятся в равное с точки зрения права положение с российскими гражданами. Они пользуются теми же правами и должны нести те же обязанности, что и российские граждане, за некоторыми изъятиями, которые должны быть прямо предусмотрены в федеральном законе или в международном договоре. Национальный режим не нарушает связи иностранца с государством его гражданства - в отношении своего государства он несет обязанности при сохранении всех прав.

По общему правилу применение к иностранцам национального режима не основывается на принципе взаимности. Тем не менее, на практике принцип взаимности может применяться, но не в целом — не в отношении всего комплекса прав и свобод, а применительно к отдельным правам. В таком случае принцип взаимности специально оговаривается в том или ином национальном законе. Например, принцип взаимности оговаривается относительно регистрации товарных знаков, знаков обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров в Законе Российской Федерации от 23 сентября 1992 г. «О товарных знаках, знаках обслуживания и наименованиях мест происхождения товаров» (часть 1 статьи 47). Подобный же подход к принципу взаимности может содержаться и в международных договорах: в них включаются нормы о национальном режиме иностранцев только применительно к предмету регулирования этого договора. Примером соглашения такого рода является Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Украины о трудовой деятельности и социальной защите граждан России и Украины, работающих за пределами границ своих государств, от 14 января 1993 г. Согласно данному Соглашению работники стороны выезда, работающие на территории страны трудоустройства, пользуются правами и выполняют обязанности, установленные трудовым законодательством стороны трудоустройства.

Максимальное применение национальный режим находит в сфере личных прав и свобод иностранных граждан. Именно здесь иностранные граждане практически полностью уравнены с российскими гражданами. При реализации большинства личных прав и свобод государственная принадлежность лица не имеет принципиального значения, т.е. они обеспечиваются каждому человеку, находящемуся на территории Российской Федерации, практически в одинаковом объеме.

Однако некоторые различия в реализации личных прав и свобод иностранцев и граждан России, безусловно, имеются.

И, прежде всего, государство устанавливает для иностранцев некоторые ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства.

Статья 11 Закона об иностранцах 2002 г., гласит, что иностранные граждане имеют право на свободу передвижения в личных и деловых целях в пределах Российской Федерации на основании документов, выданных или оформленных им в соответствии с этим Законом, за исключением посещения территорий, организаций и объектов, где требуется специальное разрешение на въезд.

Перечень территорий, организаций и объектов, для въезда на которые иностранным гражданам требуется специальное разрешение, утверждается Правительством Российской Федерации. Постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г.1). в данный перечень включены:

1) территории закрытых административно-территориальных
образований;

2) территории с регламентированным посещением для иностранных
граждан;

3) территории, на которых введено чрезвычайное или военное
положение;

4) территории, на которых в случае опасности распространения
инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний и отравлений
людей введены особые условия и режим пребывания;

5) территории закрытых военных городков;

6) зоны проведения контртеррористических операций;

7) зоны экологического бедствия;

8) пограничная зона;

9) объекты и организации Вооруженных Сил Российской
Федерации, других войск и воинских формирований;

10) объекты, на которых размещаются органы государственной
власти и иные органы, осуществляющие работы, связанные с
использованием сведений, составляющих государственную тайну;

11) другие территории, организации и объекты, для посещения
которых российским гражданам требуется специальное разрешение.

4 июля 1992 г. Правительство Российской Федерации утвердило Перечень территорий российской Федерации с регламентированным посещением для иностранных граждан. В нем поименно расписаны территории страны, въезд в которые согласовывается принимающими организациями с органами службы безопасности. В перечень многократно вносились изменения и дополнения вплоть до 2002 г.

Временно проживающий в Российской Федерации иностранный гражданин не вправе по собственному желанию изменять место своего проживания в пределах субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание, или избирать место своего проживания вне пределов указанного субъекта Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации в части 2 статьи 26 говорит: «Каждый имеет право на пользование родным языком, на свободный выбор языка общения, воспитания, обучения и творчества». Как справедливо замечает С. А. Авакьян, достаточно очевидно, что возможности и пределы использования этого права также не одинаковы для граждан Российской Федерации и иностранцев. Россияне наряду с указанной возможностью не забывают о том, что в Российской Федерации есть государственный язык, что в республиках разрешено иметь наряду с русским языком и государственные языки республик, и что всем народам гарантируется право на сохранение родного языка, создание условий для его изучения и развития (статья 68 Конституции России). Иностранцы могут разговаривать на своем языке, воспитывать на нем своих детей, обучать их языку и т.п. Но они не вправе претендовать на то, чтобы государство организовало и финансировало учебу их детей на родном языке. Они также не могут требовать, чтобы при их обращении в соответствующие органы с ними разговаривали на их родном языке, хотя при необходимости будет организован перевод текстов и диалогов1).

В отношении политических и социально-экономических прав и свобод действие национального режима не столь широко, поскольку именно здесь сосредоточена большая доля ограничений, устанавливаемых государством.

Необходимо отметить, что ограничения государства в сфере политических прав в большинстве своем согласуются с нормами международного права. Так, в статье 25 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. говорится, что только гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений право и возможность:

- принимать участие в ведении государственных дел как непосредственно, так и через посредство свободно выбранных представителей;

- голосовать и быть избранным на подлинных периодических
выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного
права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное
волеизъявление избирателей;

- допускаться в своей стране на общих условиях равенства к
государственной службе.

Самая большая доля ограничений, причем ограничений зачастую необоснованных, приходится на социально-экономические права и свободы иностранцев.

Российские граждане и организации, так и иностранные юридические лица и граждане могут выступать в Российской Федерации по отношению к иностранцам в качестве, во-первых, работодателей и, во-вторых, заказчиков работ (услуг).

Закон об иностранцах 2002 г. гласит, что работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников только при наличии разрешения на их привлечение и использование.

Иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность только при наличии разрешения на работу. Пункт 4 статьи 13 перечисляет 8 категорий иностранцев, на которых не распространяется указанный порядок, среди них иностранные граждане:

1) постоянно проживающие в Российской Федерации;

2) временно проживающие в Российской Федерации;

3) являющиеся сотрудниками дипломатических представительств,
работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

4) являющиеся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шеф-монтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;

5) являющиеся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

6) обучающиеся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и выполняющие работы (оказывающие услуги) в течение каникул;

7) обучающиеся в Российской Федерации в образовательных учреждениях профессионального образования и работающие в свободное от учебы время в качестве учебно-вспомогательного персонала в тех образовательных учреждениях, в которых они обучаются;

8) приглашенные в Российскую Федерацию в качестве преподавателей для проведения занятий в образовательных учреждениях, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия преподавательской деятельностью в учреждениях профессионального религиозного образования
(духовных образовательных учреждениях).

Статья 14 названного Закона посвящена отношению иностранных
граждан к государственной или муниципальной службе и к отдельным
видам деятельности. В пункте 1 данной статьи содержится запрет на
такой вид трудовой деятельности иностранных граждан как
муниципальная служба. Отношение иностранных граждан к государственной службе определяется федеральным законом (часть 2 пункта 1 статьи 14).

В законе об иностранцах 2002 г. также обозначены и другие запреты. В частности, иностранцы не могут замещать должности в составе экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, в соответствии с ограничениями, предусмотренными Кодексом торгового мореплавания Российской Федерации1). В данном Кодексе есть статья 56 «Гражданство членов экипажа судна». Она гласит, что в состав экипажа судна, плавающего под Государственным флагом Российской Федерации, кроме граждан Российской Федерации могут входить иностранные граждане и лица без гражданства, которые не могут занимать должности капитана судна, старшего помощника капитана судна, старшего механика и радиоспециалиста.

Также, согласно рассматриваемому Закону иностранный гражданин не вправе быть членом экипажа военного корабля Российской Федерации или другого эксплуатируемого в некоммерческих целях судна, а также летательного аппарата государственной или экспериментальной авиации.

Закон 2002 г. запрещает иностранцу быть командиром воздушного судна гражданской авиации (пункт 4 статьи 14).

1. Запрещается принимать иностранцев на работу на объекты и в организации, деятельность которых связана с обеспечением безопасности Российской Федерации (пункт 5 статьи 14). Перечень таких объектов и организаций утвержден постановлением Правительства Российской Федерации от 11 октября 2002 г.1)

Помимо приведенных конкретных запретов Закон об иностранцах 2002 г. содержит общее правило: иностранцы не могут заниматься деятельностью и замещать должности, допуск иностранных граждан к которым ограничен федеральным законом.

Необходимость введения подобного рода запретов, как уже указывалось ранее, объясняется соображениями национальной безопасности, особыми экономическими интересами государства и т.д. Однако некоторые ограничения нельзя считать оправданными, а примеров тому в отечественном законодательстве не так уж и мало.

Например, в Федеральном законе «Об архитектурной
деятельности в Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г.1) (статья 10)
указывается, что иностранные граждане, лица без гражданства и
иностранные юридические лица осуществляют архитектурную
деятельность наравне с гражданами и юридическими лицами Российской
Федерации, если это предусмотрено международным договором
Российской Федерации. При отсутствии соответствующего международного договора Российской Федерации иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица могут принимать участие в архитектурной деятельности на территории Российской Федерации только совместно с архитектором - гражданином или юридическим лицом Российской Федерации, имеющими лицензии.

Приведенные примеры ограничений иностранных граждан в осуществлении той или иной деятельности сложно «оправдать» вышеназванными соображениями, ведь они достаточно «безобидны» и не затрагивают политические и экономические интересы Российской Федерации. На наш взгляд, законодателю необходимо пересмотреть все те правила, которые устанавливают для иностранцев необоснованные запреты или ограничения в отношении возможности заниматься той или иной деятельностью.

Если в формулировании характеристики национального правового режима ученые достаточно единодушны, то определение границ специального режима вызывает некоторые разногласия.

Одни авторы рассматривают специальный режим как допущение некоторых преимуществ в какой-либо сфере деятельности применительно к иностранным гражданам отдельных государств. Такой специфический по сравнению с национальным режим означает, по их мнению, в принципе, преимущества прав одних иностранных граждан в сравнении с другими иностранными гражданами, но не по отношению к собственным гражданам. В таком смысле специальный режим часто называют преференциальным режимом1). Он устанавливается, как правило, двусторонними актами между заинтересованными государствами и касается таких, в частности вопросов, как упрощенный порядок перехода границы, безвизовый порядок въезда в страну и т.п.

Согласно другой точке зрения, специальный характер данного режима заключается в том, что он отличается от правового режима граждан в сторону уменьшения прав иностранцев2).

По нашему мнению, под специальным режимом следует понимать преимущества, предоставляемые Российской Федерацией иностранным гражданам одного государства по сравнению с гражданами другого государства, но не гражданами России, на основе заключенного между заинтересованными государствами договора.

Не меньшие споры у ученых-юристов вызывает и режим наибольшего благоприятствования. Достаточно указать на то, что понятие наибольшего благоприятствования в юридической литературе употребляется в самых различных смыслах: как режим, как принцип, как оговорка.

Режим наибольшего благоприятствования означает, что граждане иностранного государства пользуются на территории данного государства таким же правовым режимом, какой предоставлен гражданам любого третьего государства. Данный вид режима также представляет собой метод соотношения правового статуса физических и юридических лиц договаривающихся государств с правовым статусом таких же лиц третьего государства на их территории. Такой подход должен быть зафиксирован в международном договоре, по крайней мере, между двумя заинтересованными государствами. Договор обычно предусматривает, что физическим и юридическим лицам одной стороны предоставляется на территории другой стороны такой же правовой режим, которым пользуются или будут пользоваться в дальнейшем на их территории физические или юридические лица любого третьего государства. Третьим государством может быть любое, следовательно, и такое государство, физическим и юридическим лицам которого предоставлены наиболее благоприятные условия. Режим наибольшего благоприятствования как бы уравнивает в правах иностранцев. Чаще всего он применяется при регулировании торговых связей. Режим наибольшего благоприятствования предоставляется на взаимных началах1). Примером договора, устанавливающего режим наибольшего благоприятствования, является Соглашение о торговых отношениях между СССР и США от 1 июня 1990 г. (вступило в силу 17 июня 1992 г.). Согласно статье I Соглашения, каждая сторона без каких-либо условий предоставит товарам, происходящим из или экспортируемым на территорию другой стороны, режим не менее благоприятный, чем тот, который предоставлен подобным товарам, происходящим из или экспортируемым на территорию любой третьей страны, во всех вопросах, относящихся, в частности, к таможенным пошлинам и сборам любого вида, налагаемым в связи с импортом или экспортом; способам оплаты экспорта или импорта; правилам, касающимся продажи, покупки, перевозки, распределения, хранения и использования товаров на внутреннем рынке.

Наибольшее благоприятствование следует отличать от принципа недискриминации. Если в силу принципа недискриминации каждое государство имеет право требовать от других государств таких же условий, какими пользуются все государства, то в силу принципа наибольшего благоприятствования создаются наиболее благоприятные условия. Принцип наибольшего благоприятствования всегда устанавливается в договорном порядке, а принцип недискриминации не нуждается в договорном оформлении. В то же время включение в торговый договор клаузулы о наибольшем благоприятствовании препятствует проведению дискриминационных мер.

Мы согласны с мнением, высказываемым в литературе, что наибольшее благоприятствование носит узкоспециальный характер и применяется лишь в определенных сферах отношений и не устанавливает в действительности никаких особенностей реализации основных прав и обязанностей. Его сущность состоит в уравнивании иностранцев между собой в определенной сфере прав. Это означает, что он, по существу, поглощается национальным или специальным правовым режимом.

Таким образом, Россия устанавливает в отношении иностранных граждан два вида правового режима: национальный и специальный. Что же касается лиц без гражданства, то здесь мы можем говорить о предоставлении лишь национального правового режима, поскольку предоставление специального правового режима обусловлено заключением специальных договоров между заинтересованными государствами.

Предоставление того или иного вида режима, как правило, не обусловливается требованием взаимности. Государство, предоставляя иностранным юридическим и физическим лицам другого государства определенный объем прав и обязанностей, не обусловливает это тем, чтобы государство гражданства этих лиц предоставляло аналогичный объем прав его отечественным лицам. Это как бы следует из международного этикета. Вместе с тем, в ряде международных договоров может быть сформулировано положение о том, что предоставление прав и обязанностей государствам в определенной сфере отношений возможно, когда аналогичными правами в иностранном государстве будут пользоваться граждане и юридические лица данного государства. Вводя оговорку о взаимности, государство стремиться обеспечить своим физическим и юридическим лицам благоприятный режим пребывания за границей.

Условно различают формальную и материальную взаимность. При формальной взаимности иностранцам предоставляются полномочия, которые «вытекают» из местного национального закона. Под материальной взаимностью понимается предоставление физическим и юридическим лицам иностранного государства той же суммы конкретных прав или полномочий, которой пользуются отечественные граждане в данном иностранном государстве.

Многие авторы придерживаются точки зрения, согласно которой взаимность в России понимается как формальная: иностранцы обладают правами согласно российским законам и не могут требовать предоставления им тех прав, которыми они обладают согласно законодательству своей страны. С одной стороны, в силу принципа формальной взаимности иностранцам предоставляется такие же права, какими обладают российские граждане, в том числе и те, которыми иностранцы не пользуются в своем государстве. С другой стороны, иностранцы не могут требовать предоставления им тех прав, которыми они обладают в своем государстве, но которые неизвестны российскому правопорядку и, соответственно, не предусмотрены в российском законодательстве1).

В отношениях России с иностранными государствами часто бывает невозможно взаимное предоставление иностранцам в одинаковом объеме прав в силу различного правового регулирования.

На основе взаимности принимающее государство может избрать в отношении иностранных граждан меры, ограничивающие их правовой статус. Подобные меры именуются реторсиями. Реторсии являются ответными ограничениями на дискриминационные действия иностранных государств по отношению к физическим и юридическим лицам данного государства. Целью принятия реторсий является стремление к отмене ограничений, установленных против граждан этого государства за рубежом. В отличие от Закона об иностранцах 1981 г., Закон об иностранцах 2002 г. не содержит положения о специальных ограничениях прав и свобод, которые могут быть установлены в отношении граждан тех государств, в которых имеются специальные ограничения прав и свобод российских граждан.

Возможность установления реторсий может регламентироваться специальными нормативными актами. Так, Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» от 31 июля 1998 г.1) в пункте 2 статьи 6 устанавливает, что в отношении иностранных судов государств, в которых имеются специальные ограничения захода в их морские порты в отношении аналогичных судов Российской Федерации, Правительством

Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения. Или в части 7 статьи 55 Закона Российской Федерации «О средствах массовой информации» от 27 декабря 1991 г. указывается, что Правительством Российской Федерации могут быть установлены ответные ограничения в отношении корреспондентов средств массовой информации тех государств, в которых имеются специальные ограничения для осуществления профессиональной деятельности журналистов средств массовой информации, зарегистрированных в Российской Федерации.