Кормораздатчик мобильный электрифицированный: схема и процесс работы устройства...
Индивидуальные очистные сооружения: К классу индивидуальных очистных сооружений относят сооружения, пропускная способность которых...
Топ:
Комплексной системы оценки состояния охраны труда на производственном объекте (КСОТ-П): Цели и задачи Комплексной системы оценки состояния охраны труда и определению факторов рисков по охране труда...
Устройство и оснащение процедурного кабинета: Решающая роль в обеспечении правильного лечения пациентов отводится процедурной медсестре...
Основы обеспечения единства измерений: Обеспечение единства измерений - деятельность метрологических служб, направленная на достижение...
Интересное:
Распространение рака на другие отдаленные от желудка органы: Характерных симптомов рака желудка не существует. Выраженные симптомы появляются, когда опухоль...
Мероприятия для защиты от морозного пучения грунтов: Инженерная защита от морозного (криогенного) пучения грунтов необходима для легких малоэтажных зданий и других сооружений...
Финансовый рынок и его значение в управлении денежными потоками на современном этапе: любому предприятию для расширения производства и увеличения прибыли нужны...
Дисциплины:
2017-10-17 | 808 |
5.00
из
|
Заказать работу |
|
|
Местному чиновничеству Российской империи уделено немало внимания в трудах отечественных и зарубежных учены. Однако все еще остается недостаточно изученным такой аспект темы, как расхождение официального, определенного законом и служебными инструкциями статуса, прав и обязанностей, размеров жалованья, места в служебной иерархии русского провинциального чиновничества и его реального положения, круга деятельности и финансовой обеспеченности.
Сопоставление нормативной базы, определявшей должное состояние, и реальной картины, зафиксированной в мемуарах и эпистолярном наследии современников, а также в некоторых источниках официального происхождения, позволяет выявить как те основные параметры, по которым существовали наиболее заметные расхождения, так и действительное положение вещей. Особый интерес представляют ранее почти не использовавшиеся исследователями истории чиновничества виды источников – регулярные донесения губернских агентов корпуса жандармов. Всего нами было изучено 230 донесений жандармских штаб-офицеров из 12 губерний за 1845–1865 гг.
Сопоставление различных источников позволило сделать вывод о несовпадении закона и административной практики. Речь идет не о выдающихся, выходящих из ряда вон злоупотреблениях, а об обычных, вошедших в практику и негласно признанных общественным мнением, а порой и властями, отступлениях от закона.
Законодательство николаевской эпохи регламентировало все сферы жизни провинциальной бюрократии, начиная от формы мундира и границ рабочего времени и кончая местом в строго размеченной иерархической лестнице. Однако на деле закон и действительность не совпадали буквально во всех аспектах жизни и деятельности чиновничества.
|
По закону статус чиновника определялся его местом в формальной иерархии, в основе которой лежали критерии формально-юридического характера, четко фиксировавшиеся и признанные официально. Важнейшими из них были, как известно, чины и должности определенных классов. Иная иерархия выстраивается при подходе к этому вопросу с точки зрения не официальных критериев, а реального участия в административной деятельности. Место чиновника в этой, негласной и неформальной иерархии определялось прежде всего его личными качествами, близостью к высшему начальнику. Существовал ряд должностей, которые, официально считаясь невысокими, на деле предоставляли занимавшим их людям весьма широкие возможности влиять на принятие управленческих решений. Это прежде всего должности секретарей и правителей канцелярий, а также чиновников особых поручений3. Влияние канцелярий вытекало из самого существа системы управления николаевской эпохи, предусматривавшей “со стороны нижестоящих учреждений лишь беспрекословное повиновение и строгую исполнительскую дисциплину».
Известный историк права Н.И.Лазаревский убедительно объяснял возможности чиновников канцелярий: “Судьба многих дел, в особенности тех, которыми начальство не слишком интересуется, в значительной степени зависит от того, как доложить.... Подчиненные могут систематически задерживать одни дела, ускорять другие, затушевывать одни, раздувать другие». О подоплеке реальной власти и влияния столоначальников и правителей канцелярий свидетельствовал и многоопытный канцелярист В.И.Глориантов. По его воспоминаниям, управляющие, председатели и советники губернских учреждений “нисколько не занимались... своими служебными обязанностями и всегда беспрекословно подписывали все, что приходило к ним из канцелярий, где вся мудрость и творилась в то время. Важным свидетельством подлинного значения той или иной должности были размеры выплат, получаемые занимавшим ее чиновником от откупщика. “Откупщик вернее, чем табель о рангах или штатные положения, определял удельный вес каждой должности, – отмечал сенатор М.В.Веселовский. – Тот, кому откупщик платил много, высоко стоял в служебной иерархии; кому он платил мало, стоял низко; кому вовсе не платил, представлялся не более как мелкою сошкою.
|
Важно отметить, что в связи с проведением серьезных преобразований эпохи Великих реформ кое-что менялось и в этой сфере. Тот же Н.И.Лазаревский утверждал, что после судебной реформы 1864 г. роль канцелярских чиновников в судебных учреждениях снизилась: “Подготовка дел к докладу и самый доклад дел, ранее лежавшие на канцелярских чиновниках, были возложены” на более высокопоставленных и образованных чиновников, и в результате именно они оказались главной рабочей силой, “совершенно оттеснив (на чисто механические обязанности”) канцелярских чиновников”8.
Престижность службы зависела также от ведомства и от местонахождения учреждения. Бесспорной удачей считалось попасть в столичные министерства, даже на формально менее высокую должность9. Среди губерний также одни считались более важными, другие – менее.
Закон определял сферу деятельности каждого должностного лица, его полномочия, круг его прав и обязанностей. На деле же известно, например, что основной законодательный акт, определявший права и обязанности губернаторов (“Общий наказ гражданским губернаторам” 1837 г.) в полном объеме никогда и никем не выполнялся. В жизни деятельность губернаторов и их отношения с другими чиновниками определялись существовавшим в сфере управления обычным (неписаным) правом10.
Формально каждое учреждение и каждый служивший в нем чиновник имели строго очерченный круг компетенции, прав и обязанностей. На деле практическая деятельность большинства провинциальных учреждений «сводилась лишь к четкому реагированию на каждую бумагу “сверху” соответствующей, по всем правилам составленной бумагой. Поэтому в губернских учреждениях особенно ценилось умение чиновника писать, а точнее, “отписываться”»11.
Закон фиксировал и границы рабочего дня чиновников. На деле они могли заметно варьироваться в зависимости от характера и требовательности начальника и других факторов. “Мы собирались на службу в 9–10 утра, – вспоминал служивший в конце 1840-х гг. в канцелярии нижегородского губернатора М.В.Веселовский, – наиболее прилежные сидели до 3–4 часов, я же уходил во 2-м... Кроме утренних занятий, многие ходили в канцелярию еще вечером, часа на два, или на три, а переписчики брали работу и на дом”12. Через несколько лет, служа в комиссии народного продовольствия, Веселовский вспоминал как о чем-то редкостном и непривычном, как чиновники “приходили в контору с раннего утра и сидели там до обеда, затем являлись после обеда и оставались до поздней ночи. Все комнаты были заняты чиновниками, слышались усиленное скрипенье перьев и щелканье счетов”13. В 60-е годы писцы Курской казенной палаты находились на службе с 9 утра до 2 дня и с 7 до 11–12 вечера14.
|
Закон определял размеры жалованья, полагавшиеся чиновнику в зависимости от его чина и занимаемой им должности. На деле же существовали – и это было всем известно – дополнительные выплаты чиновникам из средств откупа, сборы с населения для увеличения нищенских окладов рядовых канцелярских служителей и чиновников среднего звена, получавших несколько большее, но все же не обеспечивавшее средств к жизни жалованье. Взяточничество было столь распространенным и общепринятым, что необходимо его учитывать при установлении материального положения чиновничества, независимо от того, были ли взятки “способом увеличения своего состояния” или “средством к существованию, своеобразными милостынями и подачками местного населения”15.
Источником дополнительных доходов в ряде случаев была устойчивая и отлаженная система взимания взяток с подчиненных и просителей. “Вся полицейская служба, – вспоминал Веселовский, – была организована таким образом, что низший делал приношения высшему, а тот – поставленному над ним”16. Источником наживы были также “всякого рода общественные работы, заготовления и подряды”17. Большая или меньшая доходность определенной должности была, разумеется, хорошо известна самим чиновникам. В одном из уездных судов столоначальники гражданского и уголовного столов даже прибегали к своеобразному способу выравнивания доходов: они еженедельно менялись местами, т.к. только в гражданском столе просители уплачивали при совершении нотариальных актов по несколько рублей18. Среди наиболее доходных были, в частности, должности, связанные с соляными операциями19. Одна из мемуаристок обобщала: “Доходы считались принадлежностью той или другой должности, которая сообразно этому и оценивалась не по окладу жалованья, а по количеству доходов, какие на том или другом месте можно было извлечь”20.
|
Размеры подобных доходов были весьма различны и заметно отличались от должностных окладов. При очень незначительных размерах жалованья начальника рекрутского стола занимавший эту должность в Нижегородской губернии чиновник, по свидетельству осведомленного мемуариста, определил размеры побора по рекрутским делам в 200 руб. с просителя. Получавшиеся таким образом средства позволяли ему вести поистине роскошную жизнь21. При этом начальнику разбогатевшего взяточника полагалось лишь по 5 руб. с того же просителя (именно это обстоятельство и привело в конце концов к крушению столь выгодного дела). В ряде случаев размеры выплат были установлены сложившейся практикой. Так, уездный стряпчий на рубеже 1850–60-х годов обычно получал 10 руб. за выезд для ввода во владение землей22. Тогда же уездный судья получал от откупа ежемесячно 35 руб. и 2–3 ведра лучшей водки в год, уездный стряпчий – 25 руб., столоначальник уездного суда – 5 руб. в месяц и 1 ведро водки и т.д.23.
Вообще получение денег с откупов в общественном мнении даже не считалось обычным взяточничеством, чему способствовала и всеобщая распространенность этого явления. В приватной беседе симбирский губернатор И.С.Жиркевич и товарищ министра внутренних дел гр. Строганов сошлись во мнении, что все чины полиции, “от мала до велика” находятся на жалованье у откупа, и что “в одном месте начальство и чиновники не берут с откупа... – там, где его нет”24. М.В.Веселовский также утверждал, что в 30–40-е годы “губернская администрация была на жалованье у откупщика”25. Подобных свидетельств источники сохранили множество. Важно отметить еще одно обстоятельство: “Это негласное содержание выдавалось от откупа без всякого вымогательства, оно... было... искони унормировано”26, т.е. вошло в обычную практику, стало общепризнанной, хотя и незаконной, нормой административного быта.
Для губернской администрации самым распространенным видом злоупотреблений было предоставление выгодных мест за взятки и последующее получение регулярной дани с подчиненных. Нередко о существовании этой системы было известно и губернаторам, и органам центральной власти, но для ее ликвидации или хотя бы уменьшения коррумпированности была необходима серьезная административная реформа.
|
Общество склонно было оправдывать чиновников, если их взяточничество не выходило из признанных рамок. “Человек, не берущий взяток, был чем-то вроде белой вороны... Взятки брались почти открыто, и это считалось явлением вполне нормальным, никого не возмущавшим. Взятки просто считались благодарностью за труд, недостаточно оплачиваемый государством. Берущих без вымогательства даже не считали за взяточников, а за таковых признавали только вымогателей”27.
Признавая распространенность взяточничества, мемуаристы отмечали те случаи, когда оно выходило из неких признанных рамок, нарушало признававшиеся общественным мнением пределы. Л.А.Хитрово вспоминал: с детства он слышал разговоры о том, что Н.П.Бибиков “совершенно распустил губернию, что при нем чиновники обнаглели до последних пределов,... что, за немногими исключениями, все, стоявшие у какого бы то ни было кормила правления в губернии, кормились совершенно беззастенчиво”28. Наряду с банальным вымогательством и вошедшими в обычай поборами, чиновники порой проявляли недюжинную изобретательность в получении незаконных доходов: в Курской губернии, например, почтмейстер заставлял станционных смотрителей расписываться в получении полагавшейся им казенной амуниции, но не выдавал ее29.
Еще П. А. Зайончковский обратил внимание на то, что жандармские донесения рисовали картину всеобщей коррумпированности чиновничества30. Нам представляется, что в донесениях примерно до середины 1850-х гг. жандармы ограничивались описанием конкретных злоупотреблений и замечаниями о взяточничестве и произволе отдельных чиновников. Высказывания обобщающего и более критического характера появляются со второй половины 50-х годов. Донося о всеобщем взяточничестве чиновничества, жандармы теперь подчеркивают недопустимость этого явления – в данном случае можно говорить скорее не об изменении в общественном сознании, а о более жесткой (если не на деле, то на словах) позиции власти. Жандармы в своих донесениях подчеркивали, что новые времена не допускают такого процветания взяточничества, как прежде. Так, в январе 1859 г. подполковник корпуса жандармов Лосев указывал, что в прежние времена взяточничество в Витебской губернии “развилось до крайности, чиновников избирали на места не по достоинствам, а за приношение,... сколько-нибудь честные люди преследовались, поощрялись только те, которые были изобретательны в извлечении интересов”31. Но все это, по мнению жандармов, осталось в прошлом. Через несколько лет жандармский полковник Лобановский также утверждал, что “взяточничество на исходе уже в России, оно и не в духе времени и давно заклеймено общественным мнением, но, к сожалению, в Костромской губернии зло это не вполне искоренилось”32. Хотя “зло это” совсем не искоренилось и не только в Костромской губернии, но отношение к нему общества действительно стало несколько иным.
Известный сдвиг в общественном мнении накануне и в годы Великих реформ отразили и воспоминания современников. Так, Л.А.Хитрово писал: назначение губернатором в Курск В.И.Дена “с самыми широкими полномочиями” объяснялось желанием власти “подтянуть” губернию и «водворить в ней строгую законность ”сообразно с требованиями времени”»33. Об этой перемене в отношении общества к взяточничеству косвенно свидетельствуют и другие мемуаристы, которые в пореформенные годы, вспоминая о чиновничьих нравах дореформенного периода, подчеркивали размах и всеобщий характер коррупции и снисходительное отношение к этим явлениям общества, противопоставляя дух того времени более поздней эпохе.
И в жандармских донесениях, и в воспоминаниях современников зафиксировано появление в составе чиновничества новой категории – молодых, образованных людей, как правило, выпускников Училища правоведения и университетов. Для них были характерны довольно либеральные взгляды и новая, по сравнению с традиционным чиновничеством, система норм и ценностей. Непременными свойствами чиновников, склонных к “прогрессистскому направлению”, считались бескорыстие и безукоризненность в служебном отношении. Особенно хорошей репутацией пользовались члены губернских по крестьянским делам присутствий и судебные следователи, т.е. служащие новых, возникших в результате реформ учреждений34. Значительная часть их была чужда взяточничеству и прочим типичным для старого чиновничества злоупотреблениям.
Таким образом, можно констатировать, что образ жизни и служебной деятельности провинциального чиновничества в России середины XIX века определялся не только писаными законами, но и нормами неписаного, но всем хорошо известного права, которое можно было бы именовать “обычным административным правом”. В отличие от закона, оно допускало дополнительные выплаты чиновникам из средств откупа и за счет сборов с населения, осуждая лишь явное вымогательство и несоразмерные чину и должности запросы. В действительности положение чиновника в обществе и даже на службе определялись не столько местом в официальной иерархии, сколько реальными возможностями влиять на решение важных дел – в частности, серьезную роль в управлении губернией мог играть правитель канцелярии губернатора. В годы реформ происходят некоторые изменения в отношении общества к таким распространенным в чиновничьей среде явлениям, как взяточничество. Появляется и новая группа в составе бюрократии – молодые образованные люди, проникнутые типичными для новой эпохи либеральными идеями.
|
|
Археология об основании Рима: Новые раскопки проясняют и такой острый дискуссионный вопрос, как дата самого возникновения Рима...
Типы сооружений для обработки осадков: Септиками называются сооружения, в которых одновременно происходят осветление сточной жидкости...
Семя – орган полового размножения и расселения растений: наружи у семян имеется плотный покров – кожура...
Особенности сооружения опор в сложных условиях: Сооружение ВЛ в районах с суровыми климатическими и тяжелыми геологическими условиями...
© cyberpedia.su 2017-2024 - Не является автором материалов. Исключительное право сохранено за автором текста.
Если вы не хотите, чтобы данный материал был у нас на сайте, перейдите по ссылке: Нарушение авторских прав. Мы поможем в написании вашей работы!