Основные этапы развития отечественного законодательства о превышении должностных полномочий

Превышение должностных полномочий в отечественном уголовном праве всегда считалось одним из самых опасных должностных преступлений, требующих немедленной и суровой реакции. Анализ отечественных правовых памятников свидетельствует о том, что уголовное законодательство об ответственности за превышение должностных полномочий сформировалось далеко не сразу и уходит своими генетическими корнями к концу XV — началу XVI веков. Общие составы должностных преступлений в допетровском законодательстве не выделялись, а специальные посвящались, главным образом, охране правосудия. Так, в Судебнике 1550 г. наказанию подлежало вынесение неправосудного решения, причем не только неосторожное, как в ст. 19 Судебника 1497 г., но и умышленное.

Наказание за неосторожное должностное преступление было предусмотрено в ст. 2 Судебника 1550 г.: «А которой боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк просудитца, а обвинит кого не по суду без хитрости, или список подпишет и правую грамоту даст, а обыщетца то в правду, и боярину, и околничему, и дворецкому, и казначею, и дьяку в том [пени] нет; а исцом суд з головы, а взятое отдати назад». Напротив, в ст. 3—5 Судебника речь шла уже о корыстном преступлении — взяточничестве. Так, в ст. 3 устанавливалось: «А которой боярин, или дворецкой, или казначей, или дьяк в суде посул возмет и обвинит не по суду, а обыщетца то в правду и на том боярине, или на дворецком, или на казначеи, или на дьяке взята исцев иск, а пошлины на царя и великого князя, и езд, и правда, и пересуд, и хоженое, и правой десяток, и пожелезное взяти втрое, а в пене что государь укажет». Интерес для нас здесь представляет система должностных лиц — субъектов соответствующих преступлений. Все они — государевы служилые люди, причем имеющие непосредственное отношение к процессу судопроизводства: боярин, окольничий, дворецкий, казначей, дьяк; в ст. 5 называется также подьячий. Как видно, перечень субъектов построен без единого основания — в основном присутствуют должности (дьяк, дворецкий и др.), однако боярин — представитель дворянства, попавший в перечень по праву рождения.

Впервые нормы, непосредственно устанавливающие запрет на превышение должностных полномочий, были закреплены только в Соборном уложении 1649 г., которое предусматривало общий состав должностного преступления. По конструкции состав материальный, что вытекает из положения об убытках и продажах, возникших у челобитчиков. Последствия конкретизированы с учетом требований времени и законодательной техники. В то же время альтернативным признаком данного состава выступает насилие, которое в УК РФ имеет статус квалифицирующего признака.

Нельзя согласиться с мнением, что указанный состав представляет собой скорее разновидность злоупотребления полномочиями, чем их превышения. В самом деле, опасность злоупотребления вытекает не только из объективно противоправного поведения должностного лица, но и из обязательного субъективного признака — корыстной или иной личной заинтересованности.

В Уложении Алексея Михайловича нет общего термина, характеризующего субъекта должностных преступлений. В то же время законодатель стремится преодолеть вынужденную неполноту перечня должностных лиц, для чего использует термин «всякие приказные люди», то есть служащие центральных органов управления — приказов. Бесспорно, это более прогрессивное решение по сравнению с предшествующим законодательством.

В дальнейшем, по мере совершенствования законодательства, изменялись и нормы о должностных преступлениях, в том числе о превышении должностных полномочий.

Так, в петровском законодательстве превышению и злоупотреблению властью была посвящена глава 50 Генерального регламента коллегий (в редакции января 1724 г.). При этом специально не уточнялась субъективная сторона — «оплошкою» или «вымыслом» (т.е. умышленно). В то же время, несмотря на достаточно строгие наказания (вплоть до срочной ссылки на галеры с конфискацией имения или лишением чина и тяжким штрафом), система преступлений была недостаточно выдержанной.

Как видим, здесь соединены самые разные составы — от бездействия власти и подлога до разглашения государственной тайны. Элементы превышения власти можно найти лишь в различных вариантах бездействия.

Петр Великий стремился максимально дифференцированно подходить к преступникам, что выразилось в большом количестве основных и дополнительных видов наказаний. Тем не менее, эти наказания слишком различаются по силе (начиная от смертной казни и заканчивая временной ссылкой на галеру).

В последующем, до тридцатых — семидесятых годов XIX столетия, законодатель шел по пути казуистического определения случаев превышения власти, совершенных различными категориями должностных лиц. Так, превышением власти для министра считались случаи, «когда министр, превысив пределы своей власти, постановит что-либо в отмену существующих законов, уставов или учреждений или же собственным своим действием и миновав порядок, для сего установленный, предпишет к исполнению такую меру, которая требует нового закона или постановления» (§ 279 Общего учреждения министерств 1811 г.). В Своде законов Российской империи 1832 г. впервые данное определение было признано общим, распространяющимся на всех должностных лиц (ст. 278)([2]).

Фактически приведенное выше определение из Свода законов Российской империи перешло и в Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г., в ст. 367 которого устанавливалось: «Чиновник или иное должностное лицо признается превысившим власть ему вверенную, когда, выступив из пределов и круга действий, которые предписаны ему по его званию, должности, месту или особенному поручению, учинит что-либо в отмену или же вопреки существующих узаконений, учреждений, уставов или данных ему наставлений, или же вопреки установленному порядку предпишет или примет такую меру, которая не иначе может быть принята, как на основании нового закона, или, присвоив себе право, ему не принадлежащее, самовольно решит какое-либо дело, или же дозволит себе какое-либо действие или распоряжение, на которое нужно было разрешение высшего начальства, не испросив оного надлежащим образом». Как отмечали авторы Уложения, новизна определения превышения состоит в том, что оно было «дополнено означением и тех случаев, когда чиновник учинит что-либо в отмену не только существующих узаконений, но и данных ему наставлений, не испросив на то, надлежащим образом, разрешения высшего начальства».

*По объективной стороне превышение власти отличалось от бездействия власти (ст. 368 Уложения) и было связано с явным выходом чиновника за пределы своих полномочий. Должностное лицо, превышающее свои полномочия, совершало действия либо вне пределов своих функций, либо без обязательного разрешения начальства, либо таких, которые вообще не могли быть ему позволены (например, применение насильственных действий). Такие действия носили активный характер и по форме выражались в издании незаконных актов или в иной деятельности.

*Субъект преступления — должностное лицо — определялся следующим образом: это служащие, то есть «лица, ставшие, вследствие порученного им участия в государственном управлении, в особые юридические отношения как к государственной власти, делегировавшей им власть, так и к гражданам, подчиненным управлению»([3]) Уложение 1845 г. содержало обширный перечень субъектов превышения должностных полномочий: судьи, прокуроры, секретари, следователи, межевые чиновники, чиновники полиции, чиновники крепостных дел, нотариусы и целый ряд других лиц. Более того, в решении по делу Вериго Сенат установил, что «признание осужденного ответственным за преступления по должности в особом порядке судопроизводства зависит не от того, находится ли он на государственной или на общественной службе и какую занимал должность, а от того, составляло ли совершаемое деяние нарушение обязанностей, по службе на него возложенных, или преступление, караемое в общем порядке; при разрешении этого вопроса безразлично, состоял ли обвиняемый на службе от правительства или по найму и какими пользовался правами». Это решение можно считать предшественником современного понимания должностного лица, действующего по специальному полномочию. Однако, в отличие от нашего времени, объем прав обвиняемого не должен был ставиться во главу угла при квалификации его действий. Еще одной специфической чертой можно считать решение вопроса о характере службы виновного: субъект должностного преступления мог состоять не только на государственной, но и на общественной службе (например, магазинные инспекторы, маклеры, аукционисты, предводители дворянства).

Квалифицированный состав предусматривал наказание за умышленные действия виновного с применением насилия над личностью, угрозы или с корыстным побуждением. В части третьей устанавливалась ответственность за совершение действий по корыстному побуждению, от которого последовал важный вред для порядка управления, казенного, общественного или частного интереса, либо опасность такого вреда. В отличие от Уложения 1845 г., Уложение 1903 г. не содержало указания на преступление в виде покушения на превышение власти. Наказанием за простое превышение был арест, за квалифицированное — заключение в тюрьму или исправительный дом.

По объективной стороне в исследуемый период превышением власти считались такие случаи, «когда должностное лицо, выступив из пределов и круга действий, должности его предписанных, учинит что-либо в отмену существующих узаконений или примет такую меру, которая могла бы быть принята не иначе, как в силу нового закона, или самовольно решит какое-либо дело, или сделает какое-либо распоряжение, которого оно без разрешения начальства сделать было бы не вправе». Нередко превышение власти носило коррупционный характер. В решении по делу Аристова Сенат постановил: «Для признания кого-либо виновным в превышении власти, необходимо, чтобы, будучи должностным лицом или находясь по роду своей деятельности в положении такового, оно или расширило, вопреки закону, права свои, этим законом ему предоставленные, или же присвоило себе права, никаким законом или распоряжением ему не предоставленные».

В УК РСФСР 1922 г. законодатель уже четко разграничивал такие смежные преступления, как злоупотребление властью (ст. 105 УК 1922 г.) и превышение власти (ст. 106). Также очевидным достоинством кодекса являлось законодательное определение должностного лица (примечание к ст. 105). Превышение власти по УК 1922 г. считалось формальным составом, единственным условием криминализации действий должностного лица считалось то, что они явно выходят за пределы предоставленных ему законом прав и полномочий.

Тем не менее, несмотря на то, что злоупотребление и превышение разграничивались законодателем, это различие фактически не нашло своего отражения в санкции. Санкция ч. 1 ст. 106 УК 1922 г. была ссылочной к санкциям первых двух частей статьи о злоупотреблении властью, а особо квалифицированный состав ст. УК 1922 г. считал злоупотребление и превышение власти, так же как и бездействие власти и халатность, альтернативно обязательными деяниями. Это означает, что четкой границы в степени общественной опасности этих преступлений законодатель еще не видел. Думается, это положение вряд ли можно отнести к достоинствам отечественного уголовного законодательства. О значении, придаваемом законодателем данному преступлению, можно судить исходя из того, что превышение власти «при особо отягчающих обстоятельствах», каралось смертной казнью.

В УК 1926 г. специфика превышения власти (ст. 110) состояла в том, что кроме явного характера превышения, как и при описании злоупотребления властью, законодатель назвал альтернативно обязательными и другие обстоятельства: «такие действия должностного лица, которые оно могло совершить единственно благодаря своему служебному положению и которые, не вызываясь соображениями служебной необходимости, имели своим последствием явное нарушение правильной работы учреждения или предприятия или причинили ему имущественный ущерб, или повлекли за собой нарушения общественного порядка или охраняемых законами прав и интересов отдельных граждан, если эти действия совершались должностным лицом систематически или из соображений корыстных, или иной личной заинтересованности, или хотя бы и не повлекли, но заведомо для должностного лица могли повлечь за собой тяжелые последствия».

Перечень отягчающих обстоятельств превышения власти по УК 1926 г. не отличался от ч. 2 ст. 106 УК 1922 г. Особо квалифицированным видом превышения власти считалось такое, в результате которого «последовало расстройство центральных или местных хозяйственных аппаратов производства, распределения или снабжения, или расстройство транспорта, заключение явно невыгодных для государства договоров или сделок, или всякий иной подрыв и расточение государственного достояния в ущерб интересам трудящихся» (ст. УК 1922 г., ст. 112 УК 1926 г.). При «особо отягчающих обстоятельствах» данное преступление наказывалось смертной казнью. В ч. 2 ст. 112 УК 1926 г. назывались конкретные обстоятельства такого рода — «корыстная заинтересованность, подлоги, хищение имущества, взяточничество и т. п.»

Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 28 мая 1928 г. из ст. 112 УК РСФСР 1926 г. исключено указание на дисциплинарное взыскание за злоупотребление, превышение, бездействие власти, должностную халатность, служебный подлог, разглашение не подлежащих оглашению сведений и бесхозяйственность. Ранее такие деяния, совершенные без отягчающих обстоятельств, не считались преступными. Закон от 28 мая 1928 г. признал все эти деяния легкими преступлениями, однако содержал такую оговорку: если служебное упущение или проступок по степени серьезности не требует применения мер наказания, то возможно считать его не преступлением, а проступком, влекущим ответственность в порядке подчиненности (ч. 2 ст. 112 УК РСФСР)([4]).

Неоднозначная ситуация складывалась с понятием и содержанием объекта превышения власти. Если до революции общим объектом преступлений по службе признавался служебный долг либо «начало закономерности в отправлении службы», то в советской уголовно-правовой науке не было единой точки зрения. В первый период ряд ученых стояли на старых позициях. Например, А. Жижиленко называл объектом должностных преступлений служебный долг должностного лица, заключающийся в обязанности закономерно отправлять службу([5]). Однако А. Н. Трайнин считал объектом должностных преступлений государственную дисциплину социалистического государства([6]). Б. С. Утевский полагал, что объектом выступает «управление государством и социалистическим хозяйством»([7]). Оригинальную трактовку объекта предложил А. Эстрин: «Объектом должностного преступления, с точки зрения советского права, является не только то, что именовалось «служебной дисциплиной», не только бесперебойность работы того или другого государственного аппарата, но и степень его соответствия общим задачам Советской власти. А с этой точки зрения объектами должностных преступлений являются также интересы и права отдельных трудящихся и граждан вообще, поскольку, серьезно задевая этот объект, должностное лица тем самым задевает уже и ранее указанный основной объект.

В научной литературе того времени объективная сторона превышения власти или служебных полномочий была предметом ряда исследований. Признавалось, что превышение полномочий вообще возможно, лишь если соответствующее должностное лицо хоть в какой-то степени ими обладает. Поэтому совершение действий, относящихся к компетенции постороннего учреждения, не может считаться должностным преступлением. Как отмечал Г. Р. Смолицкий, «в данном случае должностное лицо выступает как любое частное лицо и может, в зависимости от обстоятельств дела, отвечать за присвоение власти, мошенничество и т.д., но не за превышение власти или служебных полномочий»([8]). В качестве примера он приводил следующее дело. Инспектор Райфо К., получив ордер на квартиру В., в отсутствие последнего повесил на дверях этой квартиры свой замок и занял квартиру. Однако Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда СССР указала, что действия К. не находились ни в какой связи с выполняемыми им служебными обязанностями, поэтому они были квалифицированы как самоуправство

По субъективной стороне превышение власти признавалось совершенным лишь с прямым умыслом. Это прямо вытекало из термина «действия, явно выходящие за пределы прав и полномочий, предоставленных законом». Юридическим основанием властных полномочий признавался не только закон, но и приказы, циркуляры, инструкции и положения, изданные уполномоченными органами. Альтернативно обязательным признаком состава превышения (наряду с систематичностью или возможными тяжкими последствиями) был мотив — корыстное побуждение или иная личная заинтересованность. Например, Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда СССР не признала превышением власти действия директора совхоза С, произведшего обыск у некоторых рабочих совхоза, заподозренных им в краже имущества совхоза, поскольку данного мотива у директора не было. Любопытно, что коллегия отвергла и наличие тяжких последствий: «Никаких тяжких последствий в результате действий С. не наступило и заведомо для него наступить не могло»([9]). Фактически имеющееся нарушение прав рабочих совхоза не было принято во внимание. Как известно, в настоящее время судебная практика придерживается противоположного подхода.

В этом определении нет указания на вполне возможную ситуацию, когда лицо выполняло свои функции по специальному полномочию; перечень задач сформулирован недостаточно конкретно; сомнительно и расширение круга организаций, в которых может работать должностное лицо. УК 1926 г. лишь редакционно изменил данное определение, не коснувшись его существенных признаков (примечание к ст. 109).

В ходе длительных дискуссий рождалось новое понимание превышения власти и самой системы должностных преступлений, воспринятое законодателем и нашедшее свое отражение в УК РСФСР 1960 г. Диспозиция ч. 1 ст. 171 УК 1960 г. «Превышение власти или служебных полномочий» излагалась в следующей редакции: «Превышение власти или служебных полномочий, то есть умышленное совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы прав и полномочий, предоставленных ему законом, если оно причинило существенный вред государственным или общественным интересам либо охраняемым законом правам и интересам граждан». В число квалифицирующих обстоятельств вошли: применение оружия, совершение насильственных или мучительных и оскорбляющих личное достоинство потерпевшего действий. В дальнейшем данная норма была изменена лишь однажды и несущественно — Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 3 декабря 1982 г. альтернативное наказание в виде исправительных работ в ч. 1 ст. 171 УК РСФСР было уменьшено с двух лет до одного года.

В примечании к ст. 170 УК 1960 г. содержалось определение должностных лиц: это «лица, постоянно или временно осуществляющие функции представителей власти, а также занимающие постоянно или временно в государственных или общественных учреждениях, организациях или на предприятиях должности, связанные с выполнением организационно-распорядительных или административно-хозяйственных обязанностей, или выполняющие такие обязанности в указанных учреждениях, организациях и на предприятиях по специальному полномочию».

Сравнивая ст. 171 УК 1960 г. и ст. 109 УК 1926 г., нельзя не отметить большую четкость, юридическую точность и продуманность формулировок более нового закона. Законодатель стремился максимально конкретно описать деяние. Об этом свидетельствует и то, что в главных своих чертах основной состав и система квалифицирующих признаков перешли и в УК 1996 г.

30 марта 1990 г. Пленум Верховного Суда СССР принял постановление «О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге»([10]) и параллельно опубликовал обзор судебной практики по делам об этих преступлениях([11]). Данное постановление действует до настоящего времени с учетом изменений, внесенных в него Пленумом Верховного Суда РФ в 2000 г([12]). и признающих не действующими в России ряд пунктов, касающихся субъекта должностных преступлений. Постановление от 30 марта 1990 г. стало заметной вехой в уголовно-правовой науке. Характеристика существенного вреда до сих пор с успехом используется в правоприменительной деятельности. Толкование проблемы субъекта должностных преступлений в основном перешло и в новейшее постановление Пленума Верховного Суда РФ о взяточничестве и коммерческом подкупе.

В ходе дискуссии о путях дальнейшего реформирования уголовного законодательства, пожалуй, главной стала проблема субъекта должностных преступлений. Ряд ученых относили к субъекту лиц, выполняющих организационно-распорядительные и административно-хозяйственные функции в негосударственных организациях.

В УК РФ 1996 г. была включена глава 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях». Однако состав превышения должностных полномочий в первой редакции УК 1996 г. остался практически таким же, что свидетельствует в пользу законодательной формулировки ст. 171 УК 1960 г. По-новому оказалась изложенной лишь санкция и система квалифицирующих признаков.

Подводя итог, можно констатировать, что развитие отечественного уголовного законодательства об ответственности за превышение должностных полномочий имело эволюционный характер. После того, как данная норма впервые появилась в Соборном уложении 1649 г., она неизменно оставалась в поле зрения законодателя. Наказание за это опасное преступление было достаточно суровым, достигнув максимума в УК 1922 г. и в первой редакции УК 1926 г. — в виде смертной казни за квалифицированные случаи превышения власти.

С течением времени постепенно корректировалось наименование анализируемого преступления:

— по Уложениям 1845 и 1903 гг., УК 1922 и 1926 гг. — «Превышение власти»;

— по УК 1960 г. — «Превышение власти или должностных полномочий»;

— по УК 1996 г. — «Превышение должностных полномочий».

Практика показала, что чересчур абстрактные описания, не содержащие четких критериев (например, система отягчающих обстоятельств по ч. 2 ст. 106 УК 1922 г., ч. 2 ст. 110 УК 1926 г.), допускают слишком широкие границы для судейского усмотрения и фактически противоречат принципу законности. Поэтому в ходе дальнейшего реформирования отечественного уголовного законодательства было принято вполне обоснованное решение отказаться от такого рода формулировок.