Органы исполнительной власти в субъектах Федерации

Органы исполнительной власти субъектов Федерации разнообразны. Они бывают неодинаковы даже в субъектах, относящихся к одной и той же разновидности, например, в республиках или краях. Вместе с тем, с точки зрения главных признаков все же можно выделить четыре системы организации исполнительной власти: 1) систему, когда во главе органов исполнительной власти (правительства, министерств, ведомств субъектов Федерации стоит Президент республики. В таких субъектах (а к ним относятся только некоторые республики) президент одновременно глава государства (республики), высшее должностное лицо и глава исполнительной власти; 2) систему, когда во главе органов исполнительной власти стоит правительство или его глава (Республика Карелия); 3) систему, которую возглавляет глава администрации субъекта (губернатор и др.), ему подчинены руководители департаментов, не образующие коллегии Правительства (Владимирская область, Красноярский край и др.); 4) систему, которую возглавляет глава администрации субъекта, ему подчинен коллегиальный орган — правительство субъекта РФ.

В тех республиках, где президент совмещает качества главы государства, высшего должностного лица и главы исполнительной власти акцент сделан на его полномочиях как главы государства. О них сказано выше. Его полномочия в качестве органа исполнительной власти в данном случае невелики (например, президент представляет парламенту проект бюджета республики), они в основном принадлежат правительству. В данном случае правительство (кабинет, совет министров) определяется конституциями как исполнительный и распорядительный орган (кроме Калмыкии, где нет коллегиального правительства), члены правительства назначаются и освобождаются от должности президентом по представлению премьер-министра, премьер-министр назначается им с согласия парламента. Полномочия такого правительства аналогичны полномочиям Правительства РФ с поправкой на то, что речь идет о правительстве субъекта Федерации, предметы ведения которого ограничены.

Вторая система, когда во главе органов исполнительной власти стоит не президент, а правительство и его глава, представлена Карелией. В Карелии, согласно Конституции Республики, Председатель Правительства избирается населением (как президент в других республиках). После этого он представляет на утверждение парламента Республики (Законодательного собрания) структуру исполнительной власти и после ее утверждения назначает большинство министров и глав других ведомств. Исключения составляют заместитель Председателя Правительства и министры финансов, безопасности и внутренних дел. Заместитель Председателя Правительства назначается большинством голосов общего состава Законодательного собрания. Названные три министра назначаются Председателем Правительства с согласия Палаты Республики (одной из палат двухпалатного местного парламента).

Правительство республики независимо от того, строится система ее органов по типу президентской, с некоторыми элементами парламентарной или в определенной мере по типу полупрезидентской республики, всегда решает общие вопросы развития страны, поскольку они, согласно Конституции, не входят в компетенцию парламента или президента. Оно осуществляет регулирование экономических процессов, обеспечивая условия для создания социально ориентированной рыночной экономики, проводит единую политику цен, обеспечивая гарантии законодательно установленного минимального уровня оплаты труды и социального обеспечения. Оно управляет собственностью субъекта Федерации и обеспечивает условия для равноправия всех форм собственности.

Правительство заботится о развитии культуры, совершенствовании и многообразии форм образования, охране здоровья населения, соблюдении законности, охране общественного порядка, защите прав и законных интересов граждан, принимает меры по обеспечению выполнения их обязанностей перед обществом и государством. В тех республиках, где есть президент, оно ответственно перед ним и парламентом, в других республиках — перед парламентом, хотя и в ограниченном объеме (отдельных министров парламент, например, уволить в отставку может не всегда).

Третья система организации исполнительной власти присуща большинству субъектов Федерации, но не существует в республиках (известным исключением является Калмыкия, где есть президент, но нет правительства). Согласно уставам краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов органом исполнительной власти в них является администрация или глава администрации. Последний не имеет характеристик главы государства. Наименование администрации, ее главы (губернатор, мэр и др.) устанавливаются законодательным органом самого субъекта Федерации с учетом местных условий и традиций. Основы правового положения администрации субъекта Федерации определяются федеральным законом 1999 г. об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а более детально уставами субъектов. Глава администрации избирается гражданами на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права обычно на четыре года (есть и другие сроки). Он не может быть одновременно депутатом местного представительного органа, Государственной Думы (но до Закона 2000 г. входил по должности в Совет Федерации), заниматься иной оплачиваемой работой, кроме научной, педагогической, творческой. Глава администрации является высшим должностным лицом в названных субъектах Федерации, он назначает исполнительные органы субъекта Федерации (начальников департаментов, отделов администрации) и руководит исполнительными органами.

Глава администрации обладает правом законодательной инициативы в представительном органе субъекта Федерации, причем его законопроекты рассматриваются в первую очередь. Он подписывает и обнародует законы, принятые местным законодательным органом, и имеет право отлагательного вето. Вето преодолевается 2/3 голосов общего числа законодательного (представительного) органа. Он вправе опротестовать решение представительного органа в уставном суде (там, где такие суды созданы), а также в суде общей юрисдикции. Законодательный орган вправе обратиться к главе администрации с предложением отменить или изменить акты исполнительной власти в случае противоречия их законам субъекта Федерации, но сам законодательный орган отменять акты главы администрации или вносить в них поправки не вправе. Он (или определенное число депутатов) может обратиться по этому вопросу в уставной или обычный суд, разрешить спор путем согласительных процедур. Законодательный орган имеет право заслушать главу администрации по вопросам исполнения законов данного субъекта Федерации, бюджета, целевых программ, планов социально-экономического развития, но это лишь информация. Принимать обязывающие решения в отношении главы администрации законодательный орган не вправе. Глава администрации — часть единой вертикали исполнительных органов в РФ. По предметам ведения Федерации и по предметам совместного ведения глава администрации субъекта РФ подчиняется Президенту РФ, Правительству РФ. В пределах предметов ведения субъекта и своей компетенции он действует самостоятельно, если это не противоречит Конституции РФ, уставу субъекта Федерации. Он вправе вносить в Правительство РФ проекты постановлений, которые подлежат обязательному рассмотрению. Глава администрации обязан сотрудничать с федеральными министерствами и ведомствами, территориальными федеральными органами, взаимодействовать с органами местного самоуправления и помогать их развитию. Споры и конфликты с федеральными органами местного самоуправления разрешаются путем согласительных процедур, на заседаниях паритетных комиссий или в судебном порядке.

Глава администрации обладает следующими основными полномочиями. Он представляет субъект Федерации в отношениях с федеральными органами, с другими субъектами Федерации, с органами местного самоуправления. В соответствии с федеральным законодательством он может вступать также в экономические, культурные и другие (не политические) отношения с органами и должностными лицами зарубежных государств (своего уровня) и подписывать необходимые документы. Такие отношения установлены многими субъектами Федерации с местными органами власти соседних государств (Китаем, Японией, Литвой и др.). Глава администрации разрабатывает бюджет субъекта Федерации, представляет его на утверждение в законодательное собрание, обеспечивает его исполнение, назначает на должность и освобождает от должности глав административно-территориальных единиц (там, где они не стали муниципальными образованиями), назначает государственных служащих субъекта Федерации, назначает представителей субъекта Федерации при Президенте РФ и Правительстве РФ, а иногда назначает их и в другие субъекты РФ (по взаимному согласию). Глава администрации вправе обращаться непосредственно к Президенту РФ, членам Правительства РФ, руководителям других федеральных органов исполнительной власти. Ответ должен быть дан в течение месяца со дня получения обращения, что, судя по сообщениям средств массовой информации, часто не выполняется. Глава администрации должен быть обеспечен необходимыми документами и информацией со стороны федеральных органов. Глава администрации формирует совещательный орган из глав департаментов. Этот орган, однако, не является правительством и не принимает каких-то обязывающих решений. На его заседании обычно председательствует сам глава администрации и решения принимает также он. В некоторых субъектах Федерации наряду с отраслевыми органами исполнительной власти создаются также территориальные органы исполнительной власти субъекта — представительства отделов и департаментов в городах и районах.

Четвертая система организации исполнительной власти отличается от предыдущей только тем, что наряду с главой администрации и разрозненными службами, департаментами, подчиненными непосредственно главе администрации, существует коллегиальный орган — правительство (например, в Калужской области, в Москве). Однако главой правительства является глава администрации и по существу правительство играет роль совещательного органа при главе администрации, но все-таки такой орган создается. У него есть своя компетенция, закрепленная в уставе.

Особая система организации исполнительной власти существует в субъекте Федерации — Чеченской Республике. Ее возглавляет глава временной администрации, не избранный гражданами, а назначенный, Президентом РФ. Следует отметить, что, назначив главу администрации Чечни, Президент направил свой указ на утверждение в парламент РФ, где он был поддержан. Кроме того, Президент назначил в эту республику уполномоченного по правам человека. Министр по делам Чечни (назначен в 2000 г.) не управляет ею, а в основном ведает социально-экономическими вопросами, координирует их решение.

В соответствии с законом 2000 г. Президент РФ вправе отстранить от должности главу администрации субъекта РФ по представлению Генерального прокурора РФ, если против главы администрации возбуждается дело в суде.

Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал правомерность формулировок уставов субъектов Федерации о подотчетности и подконтрольности администрации области, края (во главе с губернатором) областной думе (законодательному органу). Этот вопрос довольно сложен, если рассматривать положение губернатора по аналогии с Президентом РФ. Решения Суда были неоднозначны (и «за», и «против»), но в целом их смысл таков, что по определенным вопросам подотчетность существует. На практике, однако, во многих субъектах Федерации немногочисленные законодательные собрания находятся в зависимости от главы администрации субъекта РФ.

Конституционный Суд РФ неоднократно рассматривал правомерность формулировок уставов субъектов Федерации о подотчетности и подконтрольности администрации области, края (во главе с губернатором) областной думе (законодательному органу). Этот вопрос довольно сложен, если рассматривать положение губернатора по аналогии с Президентом РФ. Решения Суда были неоднозначны (и «за», и «против»), но в целом их смысл таков, что по определенным вопросам подотчетность существует. На практике, однако, во многих субъектах Федерации немногочисленные законодательные собрания находятся в зависимости от главы администрации субъекта РФ.