Развитие бюджетной сферы: возможности и пределы структурного бюджетного маневра

Во всех предлагаемых вариантах долгосрочного прогноза используется бюджетное правило при определении предельного объема расходов федерального бюджета. Однако степень жесткости бюджетного правила отличается по вариантам.

Основные параметры бюджетной системы (в % к ВВП)

Предельный объем расходов федерального бюджета по консервативному варианту рассчитан, используя текущее бюджетное правило без изменений, которое было введено при расчете федерального бюджета на 2013 год и на плановый период 2014 и 2015 годов. Во втором (умеренно-оптимистичном) и третьем (форсированном) вариантах в целях обеспечения сбалансированности бюджетов бюджетной системы Российской Федерации учитываются модифицированное (смягченное) бюджетное правило, обеспечивающее более высокий, чем в консервативном варианте уровень расходов федерального бюджета.

Во втором и третьем вариантах используется смягченный вариант бюджетного правила, связанного с использованием источников финансирования дефицита федерального бюджета при формировании предельного объема расходов федерального бюджета в размере 1,5% ВВП во втором варианте (вместо 1% по действующему правилу) и 1,5-2% ВВП в третьем варианте. Кроме того, во втором и третьем вариантах предполагается фиксация нормативной величины Резервного фонда на уровне 5% к ВВП, тогда как в первом варианте учитывается действующее ограничение в 7% ВВП.

Согласно заложенным гипотезам доходы бюджетной системы на период 2013-2030 гг. по всем вариантам долгосрочного прогноза снизятся с 36,9% ВВП в 2012 году до 31,6-35,7% ВВП в 2030 году. Это сокращение будет связано со снижением нефтегазовых доходов, которые сократятся с 10,3% ВВП в 2012 году до 3,4-6,3% ВВП в 2030 году в зависимости от варианта прогноза. Основной причиной падения прогнозируемых объемов поступления нефтегазовых доходов бюджетной системы в структуре ВВП является опережающий рост прогноза объемов ВВП относительно роста основных макроэкономических показателей, влияющих на прогноз объемов поступления нефтегазовых доходов: объемов добычи и экспорта основных энергоресурсов, курса доллара и цены на нефть.

Основной причиной столь существенного расхождения в прогнозе объемов поступления нефтегазовых доходов бюджетной системы в структуре ВВП по варианту 3 относительно двух других вариантов макроэкономического прогноза является значительная разница в прогнозах курса рубля к доллару США и объемов ВВП между вариантами долгосрочного прогноза. По варианту 3 прогнозируется более крепкий курс рубля к доллару США, чем по инновационному и консервативному сценариям, что полностью нивелируется положительным эффектом от роста налогооблагаемых объемов экспорта и добычи нефти и газа.

С учетом прогнозируемой макроэкономической динамики и бюджетного правила, расходы бюджетной системы на период 2013-2030 гг. по всем вариантам долгосрочного прогноза снизятся с 37% ВВП в 2012 году до 34,1-35,6% ВВП 2030 году.

Во всех вариантах прогноза заложен структурный маневр в пользу увеличения расходов на человеческий капитал (образование, здравоохранение, культура), с учетом прогнозируемой стоимости выполнения Указов Президента. В то же время в вариантах 2 и 3 по разделам образование и здравоохранение учтена дополнительная потребность в расходах на оплату труда и расходы инвестиционного характера в рамках реализации соответствующих государственных программ.

Основные параметры расходов бюджетной системы (в % к ВВП)

* Показатель включает расходы по разделам «Образование», «Здравоохранение» и «Культура, кинематография».

Расходы на развитие экономики и инфраструктуры в варианте 1 стабильны на протяжении всего периода прогноза и составляют 4,4%. В вариантах 2 и 3 показатель увеличивается к 2020 году и затем понижается до 5,3-5,4% ВВП к 2030 году, по мере решения капиталоемких задач развития инфраструктуры. Предполагается так же, что после пика, достигнутого в 2018 году, относительный уровень расходов на оборону и безопасность начнет снижаться, освобождая пространство для структурного маневра в пользу расходов на человеческий капитал и инфраструктуру.

Расходы на национальную оборону, национальную безопасность и правоохранительную деятельность определялись исходя из необходимости переноса части расходов на Государственную программу вооружений с 2015-2016 гг. на 2017-2025 гг. для обеспечения сбалансированности федерального бюджета в среднесрочной перспективе. Вместе с тем по варианту 1 предполагается индексация денежного довольствия военнослужащих на показатель инфляции, в варианте 2 - на средний показатель между инфляцией и темпом роста заработной платы, а в варианте 3 – на темп роста заработной платы в экономике.

В данных условиях бюджетная система по вариантам 1 и 2 с 2018 года становится профицитной, достигает соответственно уровня в 0,3% и 0,1% ВВП к 2030 году. В третьем варианте из-за высоких расходов, прежде всего на пенсионную систему, формируется дефицит в 2,5-3% ВВП на протяжении всего рассматриваемого периода, что подчеркивает финансовые риски форсированного варианта развития.