Глава 23. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды

 

Охрана окружающей среды на территории муниципального образования – это комплекс мер, осуществляемых органами местного самоуправления и предназначенных для ограничения или смягчения отрицательного влияния человеческой деятельности на природу. В соответствии со ст.1 Федерального закона от 10 января 2002 г. №7-ФЗ «Об охране окружающей среды», охрана окружающей среды – это деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий.^[332]

Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды закреплены в экологическом и муниципальном праве и законодательстве. Экологическое право включает природоресурсное право, которое призвано обеспечивать охрану и рациональное использование земли, ее недр, вод, лесов, животного мира и атмосферного воздуха.

Таким образом, экологические полномочия органов местного самоуправления могут быть разделены на две группы. Природоохранные полномочия органов местного самоуправления представляют собой определяемую федеральными законами, законами субъектов РФ, уставом муниципального образования совокупность прав и обязанностей этих органов по осуществлению деятельности, направленной на сохранение и восстановление окружающей среды, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на эту среду и ликвидацию последствий такого рода деятельности^[333]. Природресурсные полномочия – это установленные федеральными законами, законами субъектов РФ, муниципальными нормативными актами права и обязанности органов местного самоуправления по рациональному использованию и охране природных ресурсов, находящихся на территории муниципального образования. И природоохранные и природоресурсные полномочия должны осуществляться органами местного самоуправления с учетом экологических интересов населения, а точнее в целях защиты таких интересов при ведении на территории муниципального образования любой деятельности, которая влияет на состояние окружающей среды. Именно поэтому обязательной основой деятельности органов местного самоуправления являются принципы охраны окружающей среды, которые указаны в статье 3 Федерального закона от 10 января 2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»^[334].

Осуществление экологических полномочий органов местного самоуправления – это их право и обязанность решать вопросы местного значения в природоохранной и природоресурсной сфере, а также осуществлять передаваемые им в установленном законом порядке отдельные государственные полномочия. Реализация таких полномочий направлена на сохранение и восстановление окружающей природной среды, благоприятной для проживания населения, на предотвращение и уменьшение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечение компенсации причиняемого экологического вреда.^[335]

Экологические полномочия органов местного самоуправления устанавливаются экологическим законодательством – путем прямого закрепления, а также муниципальным законодательством – посредством их включения в перечень вопросов местного значения.^[336]

В статье 7 ФЗ «Об охране окружающей среды» определен перечень полномочий органов местного самоуправления в сфере отношений, связанных с охраной окружающей среды. В частности, к вопросам местного значения городских, сельских поселений указанный закон относит организацию сбора и вывоза бытовых отходов и мусора; муниципальных районов – организацию мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды, а также организацию утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; к вопросам местного значения городских округов – организацию мероприятий по охране окружающей среды в границах городского округа, организацию сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов.^[337]

ФЗ «Об охране окружающей среды» закрепляет также обязанности органов местного самоуправления по охране окружающей среды. Так, в соответствии со статьей 13 «Система государственных мер по обеспечению прав на благоприятную окружающую среду» органы местного самоуправления обязаны оказывать содействие гражданам, общественным объединениям и некоммерческим организациям в реализации их прав в области охраны окружающей среды. Органы местного самоуправления обязаны соблюдать требования к охране озонового слоя атмосферы (п. 3 ст. 54), а также принимать необходимые меры по предупреждению и устранению негативного воздействия шума, вибрации, электрических, электромагнитных, магнитных полей и иного негативного физического воздействия на окружающую среду в городских и сельских поселениях, зонах отдыха, местах обитания диких зверей и птиц, в том числе их размножения, на естественные экологические системы и природные ландшафты (ч. 1 ст. 55).^[338]

На основании ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» органы местного самоуправления в городских и иных поселениях организуют работы по регулированию выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух в периоды неблагоприятных метеорологических условий (статья 19), организуют государственный мониторинг атмосферного воздуха и в пределах своей компетенции обеспечивают его осуществление на соответствующих территориях муниципальных образований (статья 23).^[339] Также органы местного самоуправления наделены некоторыми полномочиями в области экологической экспертизы в соответствии со статьей 9 ФЗ «Об экологической экспертизе».^[340]

Согласно ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» органы местного самоуправления вправе создавать особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования. В случае если создаваемая особо охраняемая природная территория будет занимать более чем пять процентов от общей площади земельных участков, находящихся в собственности муниципального образования, решение о создании особо охраняемой природной территории орган местного самоуправления согласовывает с органом государственной власти соответствующего субъекта РФ.^[341] На особо охраняемых природных территориях местного значения уполномоченными органами местного самоуправления осуществляется муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

В природоресурсном законодательстве содержатся правовые нормы, определяющие полномочия органов местного самоуправления в сфере рационального природопользования и охраны природных ресурсов. Так, Водный кодекс РФ устанавливает, что в собственности муниципального образования могут находиться пруды, обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности муниципальному образованию (статья 8 ВК РФ). К полномочиям органов местного самоуправления в отношении водных объектов, находящихся в собственности муниципальных образований, относятся владение, пользование, распоряжение такими водными объектами, а также осуществление мер по предотвращению негативного воздействия вод и ликвидации его последствий и осуществление мер по охране таких водных объектов, установление ставок платы за пользование такими водными объектами, порядка расчета и взимания этой платы (ч. 1 ст. 27 ВК РФ).^[342]

К полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов, городских округов в области водных отношений, кроме полномочий собственника, относится установление правил использования водных объектов общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований, для личных и бытовых нужд. К полномочиям органов местного самоуправления городских, сельских поселений, городских округов, кроме полномочий собственника, относится предоставление гражданам информации об ограничениях водопользования на водных объектах общего пользования, расположенных на территориях муниципальных образований (ч.2 и 3 ст. 27 ВК РФ)^[343].

Лесной кодекс РФ определяет полномочия органов местного самоуправления в отношении лесных участков, находящихся в муниципальной собственности, в том числе:

1) владение, пользование, распоряжение такими лесными участками;

2) установление ставок платы за единицу объема лесных ресурсов и ставок платы за единицу площади такого лесного участка в целях его аренды;

3) установление ставок платы за единицу объема древесины;

4) разработка и утверждение лесохозяйственных регламентов, а также проведение муниципальной экспертизы проектов освоения лесов;

5) осуществление муниципального лесного контроля в отношении таких лесных участков;

6) организация осуществления мер пожарной безопасности в лесах;

7) учет древесины, заготовленной гражданами для собственных нужд в лесах, расположенных на лесных участках, находящихся в муниципальной собственности;

8) представление информации в единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней.^[344]

Кроме того, органы местного самоуправления осуществляют разработку и утверждение лесохозяйственных регламентов лесничеств, лесопарков, расположенных на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса (статья 84 ЛК РФ)^[345].

В соответствии с природоресурсным и экологическим законодательством органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями, в том числе в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов (статья 84 ЛК РФ), в области охраны и использования объектов животного мира (статья 8 ФЗ «О животном мире»), в области охраны атмосферного воздуха (статья 7 ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы местного значения в области экологических отношений дифференцирует в зависимости от типа муниципального образования.

В частности, к вопросам местного значения муниципального района закон относит:

- организация мероприятий межпоселенческого характера по охране окружающей среды;

- организация утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов;

- защита населения и территории муниципального района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера;

- создание, развитие и обеспечение охраны лечебно-оздоровительных местностей и курортов местного значения на территории муниципального района, а также осуществление муниципального контроля в области использования и охраны особо охраняемых природных территорий местного значения;

- осуществление в пределах, установленных водным законодательством РФ, полномочий собственника водных объектов, установление правил использования водных объектов общего пользования для личных и бытовых нужд, включая обеспечение свободного доступа граждан к водным объектам общего пользования и их береговым полосам;

- осуществление муниципального лесного контроля.

Конкретные полномочия в области экологических отношений указанный закон закрепляет также за городскими поселениями и городскими округами.

Субъекты Российской Федерации вправе устанавливать экологические полномочия органов местного самоуправления в собственных нормативных правовых актах. Например, согласно Закону от 9 ноября 2004 г. № 69-ЗАО «Об особо охраняемых природных территориях Ямало-Ненецкого автономного округа» к полномочиям органов местного самоуправления в сфере организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий, в частности, относятся:

1) осуществление управления и контроля в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий местного значения в соответствии с федеральным законодательством и законодательством автономного округа;

2) по согласованию с Администрацией автономного округа образование особо охраняемых природных территорий местного значения, установление и изменение их границ, охранных зон, режима охраны, положений об особо охраняемых природных территориях местного значения;

3) по согласованию с Администрацией автономного округа образование иных категорий особо охраняемых природных территорий местного значения (территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и другие);

4) организация сбора кадастровой информации по особо охраняемым природным территориям местного значения в соответствии с федеральным законодательством;

5) реализация в границах особо охраняемых природных территорий местного значения природоохранных мероприятий.^[346]

Основными экологическими проблемами в ряде субъектов РФ являются загрязнение атмосферного воздуха, загрязнение водных объектов, загрязнение окружающей среды отходами производства и потребления. По результатам анализа обеспеченности запасами питьевой воды в муниципальных районах Тюменской области Сладковский муниципальный район, например, отнесен к объектам, необеспеченным запасами пресной воды из защищенных от загрязнения и засорения подземных водных источников.^[347]

Для эффективного решения экологических проблем муниципальные образования закрепляют в собственных нормативных правовых актах экологические полномочия органов местного самоуправления и выделяют средства муниципальных бюджетов на их реализацию. Так, согласно Уставу муниципального образования г. Губкинский Администрация города осуществляет планирование и реализацию мероприятий по охране окружающей среды в границах города, организует проведение общественных обсуждений, опросов, референдумов о намечаемой хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит экологической экспертизе.^[348]

Администрация г. Салехарда в области использования земли, других природных ресурсов и охраны окружающей среды в соответствии с Уставом муниципального образования г. Салехард, осуществляет планирование и реализацию мероприятий по охране окружающей среды в границах муниципального образования; информирует население об экологической обстановке на территории муниципального образования, принимает в случае стихийных бедствий и аварий меры по обеспечению экологической безопасности населения; информирует соответствующие органы о действиях предприятий, учреждений, организаций, представляющих угрозу окружающей среде, нарушающих законодательство о природопользовании, осуществляет иные полномочия в соответствии с федеральным и региональным законодательством.^[349]

Особое внимание в своей деятельности муниципальные образования уделяют организации сбора, вывоза, утилизации и переработки мусора, бытовых и промышленных отходов. Например, Администрацией Тобольского муниципального района было издано Постановление от 30 июля 2013 г. № 31 «Об утверждении порядка сбора и размещения отходов производства, потребления на территории поселений Тобольского района», в котором в соответствии с федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об отходах производства и потребления», «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», устанавливаются права и обязанности организаций, осуществляющих деятельность в области обращения с отходами потребления, определяется порядок организации деятельности по сбору и вывозу отходов производства и потребления на территории сельских поселений в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье населения и окружающую природную среду.^[350]

В 2007 году в г. Тюмени была разработана и утверждена концепция (модель) по регулированию деятельности в сфере сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов. Для реализации принятой модели по обращению с отходами на территории г. Тюмени был разработан и утвержден постановлением Администрации города Тюмени от 18.10.2007 года № 24-пк «Порядок сбора, вывоза, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в городе Тюмени»^[351] и решением Тюменской городской Думы от 26.06.2008 года № 81 «Правила благоустройства города Тюмени».^[352] В вышеуказанных документах определены права и обязанности каждого участника процесса обращения с отходами на территории города.

Нормативные акты субъектов РФ, муниципальных образований дополняют и конкретизируют федеральное природоресусрное и природоохранное законодательство. Вопросы охраны окружающей среды в муниципальных образованиях также решаются путем действия целевых программ. Основными целями программ являются улучшение экологической обстановки на территории муниципального образования, на территориях с наибольшими нарушениями экологических и санитарных нормативов охраны и качества окружающей природной среды. Задачами программ могут стать охрана водных объектов от загрязнения за счет очистки и обеззараживания отводимых производственно-бытовых сточных вод, сокращение выбросов вредных химических веществ за счет проведения модернизации объектов теплоснабжения и т.д. Реализация программ позволяет повысить экологическую и санитарно-эпидемиологическую безопасность при организованном размещении отходов производства и потребления. Например, Администрацией г. Сургута утверждена муниципальная программа «Охрана окружающей среды города Сургут на 2014 - 2020 годы», котораяразработана с учетом природно-климатических особенностей города, в соответствии с российским и окружным природоохранным законодательством и является организационной основой муниципальной политики в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов. Основными направлениями реализации программы в 2014 - 2020 годах являются снижение негативного воздействия отходов производства и потребления на окружающую природную среду, обеспечение экологической безопасности населения, экологическое просвещение и пропаганда, благоустройство рекреационных зон, использование, охрана, защита, воспроизводство городских лесов, обеспечение реализации вопросов местного значения в области создания экологически безопасных условий для проживания человека, обеспечения рационального использования природных ресурсов.^[353]

Для реализации экологических полномочий муниципальные образования создают специализированные органы в структуре органов местного самоуправления. Например, в структуре Администрации г. Нижневартовск создано Управление по природопользованию и экологии, основными задачами которого являются:

- обеспечение рационального использования, сохранения и восстановления природных ресурсов;

- обеспечение снижения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду;

- осуществление муниципального контроля;

- предоставление муниципальных услуг;

- экологическое просвещение населения города.^[354]

В муниципальном образовании городской округ город Урай образован Координационный совет в области охраны окружающей среды.^[355]

Вопросы для самоконтроля

1. Поясните значение экологической функции местного самоуправления. На каких приницпах должна быть основана деятельность органов местного самоуправления в сфере охраны окружающей среды и природопользования?

2. Какие две группы экологических полномочий органов местного самоуправления можно выдлить в системе российского законодательства?

3. Какими нормативными правовыми актами могут закрепляться экологические полномочия органов местного самоуправления?

4. Каковы основные полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды?

5. Перечислите полномочия органов местного самоуправления в области использования и охраны лесов?

6. Какие водные объекты могут находиться в муниципальной собственностих?

7. Приведите примеры муниципальных программ в сфере охраны окружающей среды?