Глава9. Формы непосредственной демократии и участия населения в осуществлении местного самоуправления

Местный референдум

В соответствии с Конституцией РФ (ч. 3 ст. 3) референдум, как и свободные выборы, является высшим непосредственным выражением власти многонационального народа Российской Федерации. Местный референдум признается одной из форм местного самоуправления (ст. 130 Конституции РФ). Понятие местного референдума определяется в ст. 2 Федерального закона от 12 июня 2002 г. «Обосновныхгарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Местный референдум — голосование граждан, постоянно или преимущественно проживающих в границах муниципальных образований, по важным вопросам местного значения, которое проводится в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, а также уставами муниципальных образований.

В соответствии со ст. 22 Федерального закона № 131-ФЗ: решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования. Правом выдвижения инициативы назначения местного референдума обладают следующие субъекты:

1) граждане РФ, имеющие право на участие в местном референдуме;

2) избирательные объединения, иные общественные объединения, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы не позднее чем за один год до дня образования инициативной группы по проведению референдума;

3) совместно — представительный орган муниципального образования и глава местной администрации.

Более подробно законом регулируются и процедурные вопросы назначения местного референдума. Так, граждане в целях назначения местного референдума образуют инициативную группу численностью не менее 10 человек и обязаны собрать в поддержку своей инициативы подписи в количестве до 5% числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования. Конкретное количество подписей устанавливается законом субъекта РФ. Тем самым создается необходимый юридический барьер для необоснованных, не пользующихся поддержкой населения инициатив.

Инициатива проведения референдума, выдвинутая совместно представительным органом муниципального образования и главой местной администрации, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации. Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления документов, на основании которых назначается местный референдум.

Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав (ст. 12—15, 36) устанавливает основные правила для регионального законодателя, позволяющие обеспечить соблюдение конституционных прав жителей муниципальных образований. В частности инициативная группа обращается в избирательную комиссию муниципального образования с ходатайством о регистрации группы. В таком ходатайстве, подписываемом всеми членами группы, должны содержаться вопросы, предлагаемые для вынесения на референдум. К ходатайству прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения референдума. Избирательная комиссия муниципального образования в течение 15 дней со дня поступления ходатайства обязана рассмотреть его и принять решение о направлении представленных документов в представительный орган муниципального образования либо об отказе в регистрации инициативной группы. Основанием для отказа является несоответствие ходатайства и иных документов требованиям законодательства и устава муниципального образования.

Если местный референдум не назначен представительным органом муниципального образования в установленные сроки, референдум назначается судом на основании обращения граждан, избирательных объединений, главы муниципального образования, органов государственной власти субъекта РФ или прокурора. В случае если местный референдум назначен судом, референдум организуется избирательной комиссией муниципального образования, а обеспечение проведения местного референдума осуществляется исполнительным органом государственной власти субъекта РФ или иным органом, указанным судом.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане РФ, место жительства которых расположено в границах муниципального образования. Российские граждане участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

На основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и российские граждане.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

Принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенным уставом муниципального образования. Если для реализации решения, принятого на референдуме, потребуется принятие муниципального правового акта, органы местного самоуправления, обязаны в течение 15 дней со дня вступления в силу решения, принятого на референдуме, определить срок (не более 3 месяцев) подготовки и принятия такого муниципального правового акта.

На местный референдум могут быть вынесены вопросы местного значения, находящиеся в ведении соответствующего муниципального образования. На местный референдум не могут быть вынесены вопросы:

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов либо об отсрочке указанных выборов;

о персональном составе органов местного самоуправления;

об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Это связано с тем, что референдум не может подменять другие важнейшие формы прямой демократии — выборы, отзыв депутатов и должностных лиц. Кроме того, далеко не все вопросы могут решаться путем непосредственного волеизъявления граждан в силу их сложности или оперативности, необходимости учета как частных, так и общих интересов. Так, процедура принятия бюджета является очень сложной, предусматривающей участие максимального количества заинтересованных субъектов в его обсуждении ввиду важности данного документа для функционирования любого публично-территориального образования, она предусматривает обязательное проведение публичных слушаний (одной из форм непосредственной демократии) с участием жителей муниципального образования. Также ясно, что принятие чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения, во-первых, должно приниматься безотлогательно, а процедура принятия решения на референдуме занимает не менее двух месяцев, во-вторых, такие решения должны приниматься профессионально.

Вопросы, выносимые на местный референдум, должны быть сформулированы таким образом, чтобы исключалась возможность их множественного толкования и чтобы на них можно было дать лишь однозначный ответ.

Акт о проведении местного референдума, а также принятое на нем решение могут быть обжалованы в судебном порядке гражданами, органами местного самоуправления, прокурором, уполномоченными федеральным законом органами государственной власти.

Правовое регулирование процедуры проведения местного референдума осуществляется главным образом на региональном уровне. Так, согласно ст. 8 Закона Тюменской области от 3 июня 2004 г. «О местном референдуме в Тюменской области» (в ред. от 04 мая 2016 г.)^[160], группа граждан, имеющих право на участие в референдуме, вправе образовать инициативную группу по проведению местного референдума в количестве не менее 10 человек. Такое же количество участников предусмотрено Законом Свердловской области (в ред. от 07 июня 2016 г.)^[161] и Законом Московской области от 19 ноября 2003 г. «О местном референдуме в Московской области» (в ред. от от 05 мая 2015 г.)^[162].

Устав муниципального образования и оформленные в виде правовых актов решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), являются актами высшей юридической силы в системе муниципальных правовых актов, имеют прямое действие и применяются на всей территории муниципального образования. Иные муниципальные правовые акты не должны противоречить уставу муниципального образования и правовым актам, принятым на местном референдуме (сходе граждан). Несмотря на урегулированную процедуру принятия, закон не устанавливает порядка принятия решения об изменении, дополнении или отмене такого акта. Законодатель лишь устанавливает норму, в соответствии с которой, законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования может быть установлен срок (не более 2 лет после официального опубликования результатов референдума), в течение которого местный референдум по аналогичному вопросу не проводятся.

Местные референдумы по сравнению с референдумами на федеральном и региональном уровне проводятся значительно чаще. Согласно данным сайта Центральной избирательной комиссии Российской Федерации в 2013-2015 годах было проведено 442 местных референдума, подавляющее большинство по вопросу самообложения граждан, а также по вопросам преобразования муниципального образования^[163].

 

Муниципальные выборы

Муниципальные выборы — форма непосредственного осуществления муниципальной власти, которая выражается в периодическом наделении гражданами, проживающими на территории муниципального образования, отдельных своих представителей полномочиями по решению от имени населения вопросов местного значения на основе всеобщего, равного, прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Волеизъявление населения на выборах является неотъемлемым условием легитимности существующей власти, ее постоянной ротации и преемственности в деятельности выборных институтов, сам институт выборов выступает основополагающим элементом формирования и дальнейшего функционирования местного самоуправления^[164].

Основные гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральным законом, на основе которого субъекты РФ принимают собственные законодательные акты о муниципальных выборах. Это могут быть как специальные нормативные правовые акты о муниципальных выборах (Ямало-Ненецкий автономный округ) или о выборах депутатов представительного органа муниципального образования (Ханты-Мансийский), так и кодифицированные законы (кодексы), в которых содержатся правовые нормы, регулирующие порядок подготовки и проведения различных видов выборов (Тюменская, Свердловская, Воронежская области).

На региональном и муниципальном уровне определяется структура органов местного самоуправления, устанавливается перечень выборных органов, должностных лиц и сроки их полномочий.

Днем голосования на выборах в органы местного самоуправления является второе воскресенье сентября года, в котором истекают сроки их полномочий. А в случаях выборов ввиду досрочного прекращения полномочий, выборов в органы местного самоуправления вновь образованного муниципального образования, выборы проводятся не позднее чем через шесть месяцев со дня прекращения полномочий или со дня создания нового муниципального образования. Причем день голосования может быть назначен только на воскресенье (за исключением нерабочих праздничных и предпраздничных дней, следующего за нерабочим праздничным днем, и на воскресенье, которое объявлено в установленном порядке рабочим днем).

В соответствии с установленными законом субъекта РФ видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении муниципальных выборов в данном муниципальном образовании.

Под избирательной системой законодатель подразумевает условия признания кандидатов избранными, а списков кандидатов допущенными к распределению мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списков кандидатов. Статьей 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» ограничено установение пропорциональной системы: 1) она не может быть установлена в небольших поселениях (с численностью населения менее 3000 человек), в которых установленная уставом численность депутатов меньше 15; 2) если часть депутатов избирается по пропорциональной системе – эта часть не может быть меньше 10 человек. Данное ограничение обусловлено самой логикой пропорциональной системы при которой существуют определенные погрешности округления при распределении мандатов, которые при распределении большого количества мандатов являются не существенными, при распределении малого количества мандатов допущенный к распределению мандатов список, набравший чуть более 5% голосов, получает 1 мандат, тогда как список, набравший в три раза больше процентов голсов избирателей, также может получить один мандат. Таким образом, воля избирателей в значительной степени может быть искажена.

Многоуровневое правовое регулирование порядка подготовки и проведения выборов, значительное различие муниципальных образований (по численности населения, видам муниципальных образований), обусловливают и отдельные существенные различия правил их проведения в различных субъектах РФ и муниципальных образованиях. Например, срок полномочий представительных органов местного самоуправления колеблется от четырех (Камышловского и Малышевского городских округов Свердловской области) до пяти (г. Тюмень и Тюменский район) лет.

В большинстве муниципальных образований применяется мажоритарная система отностительного большинства (достаточно «победить» любого соперника или набрать больше половины голосов если зарегистрирован 1 кандидат). В городском поселении «Воскресенск» Московской области, Пригородного муниципального района Свердловской области выборы проводятся по мажоритарной системе абсолютного большинства (в первом туре нужно набрать более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании). В некоторых муниципальных образованиях (городском округе Королев, Можайском муниципальном районе Московской области) применяется пропорциональная ситема (депутатские мандаты распределяются между спискам кандидатов пропорционально голосам избирателей).

Муниципальные выборы — это особый юридический процесс, включающий ряд стадий, в том числе:

1) назначение выборов;

2) образование избирательных округов;

3) образование избирательных участков;

4) образование избирательных комиссий;

5) составление списков избирателей;

6) выдвижение кандидатов (списка кандидатов);

7) сбор подписей в поддержку кандидатов (в большинстве субъектов РФ кандидат может не собирать подписи, а внести избирательный залог);

8) регистрация кандидатов;

9) предвыборная агитация;

10) голосование;

11) подсчет голосов и определение итогов голосования и результатов выборов;

12) опубликование результатов выборов.

Федеральный закон № 131-ФЗ (ч. 2 ст. 23) установил, что муниципальные выборы назначаются представительным органом местного самоуправления. Если представительный орган не назначит выборы в установленные сроки или представительный орган отсутствует, выборы в органы местного самоуправления назначаются избирательнй комиссией муниципального образования или территориальной избирательной комиссией. Если избирательная комиссия не назначит выборы по заявлениям избирателей, избирательных объединений, органов государственной власти, органов местного самоуправления, прокурора суд общей юрисдикции может определить срок, не позднее которого представительный орган, а в случае его отсутствия - соответствующая избирательная комиссия должны назначить выборы. При этом суд также вправе возложить на избирательную комиссию субъекта Российской Федерации обязанность сформировать в десятидневный срок со дня вступления в силу решения суда временную избирательную комиссию.

Выдвижение кандидатов осуществляется путем самовыдвижения либо избирательными объединениями, причем на муниципальных выборах избирательными объединениями признаются не только политические партии, но и общественные организации, общественные движения, устав которых предусматривает участие в выборах. Не может быть выдвинут кандидатом гражданин Российской Федерации, не обладающий пассивным избирательным правом на соответствующих выборах.

В целях регистрации в поддержку выдвижения кандидатов собираются подписи избирателей (0,5 процента от числа избирателей соответствующего избирательного округа, но не менее 10 подписей). От сбора подписей освобождаются кандидаты в депутаты, выдвинутые партиями:

- списки которых на последних выборах депутатов Государственной Думы были допущены к распределению депутатских мандатов или получили не менее голосов избирателей 3% по едидиному избирательному округу;

- списки которых на последних выборах депутатов законодательного органа субъекта РФ были допущены к распределению депутатских мандатов или получил не менее 3 % голосов избирателей по единому избирательному округу.

- по результатам последних выборов в данный представительный орган был избран хотя бы один депутат, выдвинутый данной политической партией (в том числе в составе списка кандидатов).

Основную работу по подготовке и проведению муниципальных выборов проводят действующие на постоянной основе избирательные комиссии муниципальных образований, которые нередко одновременно выполняют и функции территориальных комиссий. Им подчинены окружные и участковые избирательные комиссии.

На выборах депутатов представительных органов местного самоуправления необязательно устанавливать минимальный «порог» явки избирателей. Закон допускает признание этих выборов состоявшимися при любом количестве проголосовавших граждан.

 

§ 3. Голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования

Референдум и свободные выборы — это высшие конституционные формы непосредственного народовластия. Однако в системе местного самоуправления как нигде наиболее широкое распространение получили и иные формы прямой демократии. Они обеспечивают самую тесную взаимосвязь населения с органами муниципальной власти. И.Е. Фарбер называл акции непосредственного волеизъявления граждан (публичные обсуждения проектов нормативных правовых актов, общие собрания и т.д.) «коллективными формами» осуществления «главного политического права народа — на суверенитет и народовластие»^[165].

Помимо местного референдума и муниципальных выборов Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления предусмотрены и другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления, применяемые в порядке, установленном федеральным законом и законом субъекта Российской Федерации для проведения местного референдума. К таким формам относятся: 1) голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления; 2) голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования. При том, что голосование по отзыву, изменению границ и преобразованию муниципального образования проводится в порядке, установленном для референдума, ст. 24 Федерального закона № 131-ФЗ регламентирует особенности проведения такого голосования.

Так, устанавливается, что муниципальное образование в своем уставе определяет основания и процедуру для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, с учетом следующих ограничений:

- основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие);

- вышеуказанные действия должны быть подтверждены в судебном порядке;

- голосование по отзыву проводится исключительно по инициативе населения муниципального образования;

- процедура отзыва должна обеспечивать возможность лицу дать избирателям объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для его отзыва;

- лицо считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе);

- данная процедура не распространяется на депутатов, избранных в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями.

Также при установлении процедуры отзыва необходимо учитывать, правовые позиции Конституционного Суда РФ^[166], который указал, что облегченная процедура отзыва может приводить к злоупотреблению его использованием, и поэтому недопустима; в уставе муниципального образования должна устанавливаться достаточно высокая норма сбора подписей в поддержку начала процедуры отзыва — не менее числа подписей, требуемых при выдвижении на выборах; за отзыв должно проголосовать не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано.

Суть отзыва как формы непосредственной демократии заключается в том, что по результатам выборов граждане передают своим представителям не саму муниципальную власть, а лишь право на ее осуществление, а это предполагает добросовестное использование властных полномочий, которые не должны употребляться во вред избирателям. При этом сам народный представитель не должен нести ответственность за выраженное мнение при голосовании, за свои высказывания и вообще за любое действие (бездействие), которое не может быть объективно признано нарушающим правовые нормы.

Таким образом, основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Нельзя отозвать депутата, главу муниципального образования по такому основанию, как утрата доверия избирателей, поскольку подтвердить или опровергнуть «утрату доверия» конкретными фактами невозможно.

Процедура отзыва должна применяться, прежде всего, как исключительная мера публично-правовой ответственности, она не должна висеть постоянным «дамокловым» мечом над выборными представителями населения. Как подчеркивает В.И. Фадеев, «в случае неудовлетворительного решения вопросов местной жизни претензии населения муниципального образования должны быть обращены» не только к органам и должностным лицам местного самоуправления, «а также к себе, ибо население самостоятельно формирует муниципальные органы»^[167].

Соласно ч. 2 ст. 131 Конституциии Российской Федерации изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

В Федеральном законе № 131-ФЗ голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования названо в качестве одной из форм непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления. Оно проводится в целях получения согласия населения при изменении границ, преобразовании муниципального образования.

В большинстве случаев при изменении границ муниципальных образований мнение населения выражают представительные органы данных муниципальных образований. Однако в ряде случаев (как на всей территории муниципального образования, так и на части его территории) проводится голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования:

- для выявления согласия населения поселения или населенного пункта на отнесение их территории к территории другого муниципального района;

- для выявления согласия населения населенного пункта на отнесение его территории к территории другого поселения;

- для выявления согласия населения каждого из образуемых в результате разделения поселений;

- для выявления согласия населения городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение;

- для выявления согласия населения городского поселения в связи с наделением его статусом сельского поселения, либо наделение сельского поселения статусом городского поселения.

В первых трех случаях согласие граждан на изменение границ муниципального образования, его преобразование может быть получено также на сходах граждан.

Голосование по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования назначается представительным органом муниципального образования, проводится по правилам местного референдума и считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или части муниципального образования, обладающих избирательным правом. Согласие населения считается полученным, если за указанные изменение, преобразование проголосовало более половины участников голосования. Государственным органам, органам местного самоуправления, лицам, замещающим государственные или муниципальные должности, разрешается проведение агитации за либо против вопроса, вынесенного на голосование.

Итоги голосования как по отзыву, так и по вопросам изменения границ, преобразования муниципального образования и принятые решения подлежат официальному опубликованию (обнародованию).