Реформа местного самоуправления конца XX в.

Наиболее детально периодизация реформ местного самоуправления на этапе восстановления российского местного самоуправления разработана К.Ф. Шереметом^[103].

Первый этап (1990—1991 гг.). Этот период охарактеризован И.В. Выдриным и А.Н. Кокотовым как качественная перестройка местной власти^[104], которая началась с принятием Закона СССР от 9 апреля 1990 г. «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР». Это был первый закон в истории советского государства, которым в систему государственного управления вводилось понятие местного самоуправления. Он определил основные направления развития местных органов власти, принципы их формирования и деятельности.

В систему местных органов власти и управления все еще включались краевые, областные и другие органы в силу положений законодательства союзных республик. Тем не менее вышеназванный Закон, не характеризуя местные органы как органы негосударственные, все же не определял их прямо и как государственные^[105]. По мнению С.А. Авакьяна, скорее всего он отражал теорию, согласно которой Советы воплощали два начала: органов государственной власти и местного (народного) самоуправления^[106]. Закон ввел понятие «коммунальная собственность», на базе которой закладывалась идея финансовой самостоятельности местных органов власти. Существенным достижением Закона стало то, что «юридически были закрыты лазейки для ведомственного вмешательства в деятельность органов местного самоуправления»^[107]. Следует также упомянуть закрепленные в нем гарантии местного самоуправления, включая право на судебную защиту, а также ответственность органов местного самоуправления за законность принимаемых ими решений.

Безусловно, Закон 1990 г. сыграл определенную положительную роль в становлении местного самоуправления, так как «зажег зеленый свет реформам местной власти в России»^[108]. Однако по ряду причин (в частности, распад СССР) его положения так и не были реализованы.

Второй этап (1991—1993 гг.). С принятием Закона РСФСР от 6 июля 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР» наступил новый этап в развитии местного самоуправления.

Закон имел большое значение, так как он изменил само понятие местного самоуправления. Оно рассматривалось как система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения исходя из интересов населения, его исторических, национально-этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР. В соответствии с Законом (ст. 10) органами местного самоуправления признавались представительные и исполнительные органы, создаваемые только в низовых административно-территориальных единицах (районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах). Краевые и областные органы власти перестали характеризоваться как местные и были противопоставлены органам местного самоуправления как органы государственной власти. «Хотя на этом этапе, — отмечают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, — негосударственная природа органов местного самоуправления все еще прямо не декларировалась»^[109].

Кроме того, устанавливался порядок формирования органов местной власти и управления при активном участии населения, на законодательном уровне делалась попытка провести принцип разделения властей, создать предпосылки основ территориального общественного самоуправления. В то же время сохранялась прежняя организационная структура Советов, не вписывавшихся в организацию местного самоуправления, отсутствовали четкие параметры разделения компетенции, механизм распределения собственности, не были четко определены пути формирования финансовых основ деятельности. По мнению Ю.А. Дмитриева и В.В. Пылина, главный недостаток заключался в том, что Советы народных депутатов, будучи реорганизованными в муниципальные Советы и оставаясь основным звеном власти на местах, не были должным образом обеспечены ни в материальном, ни в организационном, ни в правовом отношении^[110].

Третий этап (осень 1993 г.). На данном этапе реформа осуществлялась в сложных условиях противостояния законодательной и исполнительной властей. Указом Президента РФ от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления» были ликвидированы районные, поселковые и сельские Советы, а их функции передавались соответствующим местным администрациям. Таким образом, «Ленинский лозунг «Советы — работающие корпорации» (т.е. Советы — органы, сочетающие в себе нормотворчество и исполнение законов) был восстановлен вновь, но в перевернутом виде»^[111].

Следующим Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» было утверждено Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы. Положение устанавливало выборность органов местного самоуправления всех уровней, вводило институт главы местного самоуправления. В городских и сельских поселениях с числом жителей менее 5 тыс. допускалось осуществление местного самоуправления непосредственно населением на собраниях и сходах. Устанавливалась исключительная компетенция представительных органов местного самоуправления, органам местного самоуправления предоставлялось право самим определять свою структуру. Подчеркивалось, что органы государственной власти РФ и субъектов Федерации не вправе ограничивать права местного самоуправления, установленные Конституцией РФ и федеральными законами.

В Указе устанавливался срок проведения выборов в новые представительные органы местного самоуправления — с декабря 1993 г. по июнь 1994 г. Для проведения местных выборов Президент РФ Указом от 29 октября 1993 г. утвердил Основные положения о выборах в органы местного самоуправления.

Еще один нормативный акт Президента РФ — Указ от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» — изменял концепцию организации местной власти. Этим Указом решался вопрос о муниципальной собственности и о судебной защите прав муниципальных образований. В частности, было установлено, что органы местного самоуправления самостоятельно утверждают перечень объектов муниципальной собственности в соответствии с приложением 3 к постановлению Верховного Совета от 27 декабря 1991 г. «О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность».

Завершением третьего этапа реформы местного самоуправления в Российской Федерации стали разработка и принятие в декабре 1993 г. Конституции РФ, которая определила место и роль местного самоуправления в системе органов публичной власти.

Четвертый этап (1993—2003 гг.). Новая Конституция закрепила местное самоуправление в качестве основы конституционного строя РФ, что само по себе имеет важнейшее значение для дальнейшего его развития. Впервые на конституционном уровне предусматривалась самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий и организационная обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти.

Таким образом, Конституция РФ полностью отвергла принцип «демократического центризма», согласно которому местные Советы были «агентами» централизованного государства на местах (ст. 12)^[112].

С 1994 г. началась реализация конституционных положений о местном самоуправлении. Было подготовлено около 10 проектов Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», но наиболее значимыми оказались три: правительственный (президентский), парламентский и земский. В ходе обсуждения представленных законопроектов Государственной Думой за основу был принят парламентский законопроект. 28 августа 1995 г. Федеральный закон «Об общих принципах организацииместного самоуправления в Российской Федерации» был подписан Президентом РФ.

Указанный Закон сыграл важную роль в становлении местного самоуправления в Российской Федерации. Он определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия и установил общие принципы организации местного самоуправления. В качестве таковых Законом были установлены правовые, экономические, финансовые основы местного самоуправления, а также государственные гарантии.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. коренным образом отличался от предшествующих ему нормативных правовых актов, регулирующих организацию и деятельность органов власти на местах. Так, он устанавливал не систему органов местного самоуправления, а систему общих принципов организации местного самоуправления. Кроме того, в данном Законе отсутствовала унификация моделей организации местного самоуправления, право определения структуры органов местного самоуправления было передано населению и представительным органам местного самоуправления. Закон предусматривал значительные изменения финансово-экономических основ деятельности органов местного самоуправления, в том числе введение института минимальных государственных социальных стандартов.

Вместе с тем практика применения Закона об общих принципах организации местного самоуправления 1995 г. выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления (например, нечеткость в определении компетенции муниципальных образований; неопределенность территориальной организации местного самоуправления; возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам; несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям и др.). Это вызвало необходимость дальнейшего совершенствования правового регулирования местного самоуправления.

Для проведения работы по дальнейшему реформированию местного самоуправления и решению выявленных проблем в 2002 г. была создана Комиссия по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления. Комиссией был разработан проект федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

6 октября 2003 г. была принята новая редакция Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».