Земская и городская реформы 1890 и 1892 гг.

В годы царствования Александра III на первый план выдвинулись идеи централизации и укрепления принципа самодержавия. «Русское самодержавие, — писал М.Н. Катков, — не может и не должно терпеть никакой неподчиненной ему или не от него исходящей власти в стране, никакого государства в государстве... Самое главное — устроить на твердых началах и поставить в правильное отношение к центральному правительству земство и местное управление»^[84].

Земское законодательство начало подвергаться активной критике со стороны противников реформ Александра II: «Вся система местного управления не имеет единства основания и разделяет силы... вместо того, чтобы их соединять... создавая «независимые общественные учреждения», она не создает самоуправления и не обеспечивает начала законности в отправлениях администрации»^[85]. Это привело к тому, что 12 июня 1890 г. было опубликовано новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях^[86], а 11 июня 1892 г. — новое Городовое положение^[87].

Положения 1890 г. и 1892 г., по сути, узаконили контрреформу земского и городского самоуправления. Внесенные ими изменения осуществлялись по двум направлениям:

сокращение и без того немногочисленного контингента избирателей;

ужесточение административного контроля над органами земского и городского самоуправления.

Положение 1890 г. превратило земство из всесословного учреждения в сословное. Сократилось число гласных, изменился порядок их выборов. По новому Положению избиратели делились на три группы: в первую входили дворяне потомственные и личные; во вторую — прочие лица, имеющие правоучаствовать в земских выборах, ипредставители благотворительных, учебных и научных учреждений, торговых и промышленных обществ; в третью — крестьяне (ст. 28, 51).

Выборы уездных гласных проводились на двух избирательных съездах. Правом участвовать в избирательных съездах обладали лица мужского пола, состоящие в русском подданстве, достигшие 25 лет, в течение года владевшие в пределах уезда землей в количестве не менее ¹/₁₀ ценза либо другой недвижимостью, оцененной не менее 1,5 тыс. руб. (ст. 24).

Сельские избирательные съезды упразднялись. Для представительства крестьян в уездных собраниях был установлен особый порядок выборов. Сельские сходы посылали своих представителей на волостной сход, где избирались кандидаты, из числа которых губернатор назначал гласных в установленном количестве (ст. 51).

Губернские гласные, как и прежде, избирались на уездных земских собраниях. С 1890 г. в губернское собрание обязательно включались все уездные предводители дворянства и председатели уездных земских управ (ст. 56).

Реформа 1890 г. дала дворянам абсолютное преобладание. Так, состав губернских гласных в 1897 г. по сословиям складывался следующим образом: дворяне и чиновники — 89,5%, разночинцы — 8,7%, крестьяне — 1,8%.

Создание преимуществ для дворянского сословия — отмирающей управленческой элиты, по мнению В.В. Куликова, послужило одной из причин того, что контрреформа, как часто именуют Положение 1890 г., не достигла желаемой цели укрепления монархического режима именно по причине самозамыкания дворянской корпорации на своих собственных интересах, выраженных либеральным языком^[88].

Увеличив число гласных дворян, новое Положение в то же время уменьшило общее число гласных более чем на 30%. Сокращение гласных было произведено следующим образом: число гласных от каждого уезда уменьшалось на одного, причем каждый уезд должен был иметь не менее двух губернских гласных^[89].

Важнейшие постановления земских собраний по-прежнему подлежали утверждению со стороны губернатора или министра внутренних дел (ст. 82, 83). Постановление, с которым губернатор не был согласен, передавалось на рассмотрение губернского по земским делам присутствия. В состав губернского по земским делам присутствия входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий Казенной палатой, прокурор окружного суда, председатель губернской земской управы и один губернский гласный. Если присутствие соглашалось с губернатором, то постановление не вступало в силу. При наличии разногласий спорный вопрос разрешал министр внутренних дел (ст. 84). Статья 87 Положения также предоставила губернатору право приостанавливать действие постановлений земских собраний не только в случаях формального нарушения закона, но и тогда, когда он усмотрит, что данное постановление «несоответствует общим государственным пользам и нуждам либо явно нарушает интересы местного населения» (принцип целесообразности). По мнению Н.А. Емельянова, сама по себе эта норма была неплохой, так как ограждала не только интересы государства в целом, но и местного населения от непродуманных решений земских органов. Однако этим правом впоследствии стали часто злоупотреблять^[90].

Положением 1890 г. был изменен принцип формирования земских управ. Был введен порядок, при котором не только председатели управ, но и все их члены утверждались в должности министром внутренних дел или губернатором. В частности, председатели губернских управ утверждались в должности министром внутренних дел, а председатели уездных управ и члены как губернских, так и уездных управ — губернатором. Председатели и члены управ числились состоящими на государственной службе (ст. 124), впредседатели управ не могли быть избираемы лица, не имевшие праванагосударственную службу. Последнее обстоятельство особенно отозвалосьна окраинах, где председателями управ, как правило, были крестьяне и купцы.

Участь земских учреждений в 1892 г. постигла и городское самоуправление. Новое Городовое положение значительно урезало избирательное право для горожан (ст. 24), что привело к уменьшению числа избирателей в шесть — восемь раз. Так, в Петербурге, где было более 21 тыс. избирателей, после принятия Положения 1892 г. осталось менее 8 тыс.; в Москве, соответственно, было более 21 тыс., осталось более 7 тыс.; в Киеве — 4157, осталось 2710; в Харькове — 6890, осталось 2291^[91].

Кроме того, было сокращено и число гласных (примерно в два раза).

Изменения произошли и во внутреннем устройстве органов городского самоуправления. В частности, городская управа была поставлена в более независимое положение от городской Думы, права городского головы как председателя Думы были значительно расширены за счет прав гласных. Согласно Положению 1892 г. городские головы и члены управ считались состоявшими на государственной службе, и губернатор получал право делать им предписания и указания, а губернское по городским деламприсутствие могло устранять их от должности, дума же этого права была лишена.

Новым Положением устанавливались две формы общественного управления: в полном объеме и упрощенном. При определении той или иной формы рекомендовалось исходить из таких социально-экономических характеристик, как численность населения, состояние городских средств, преимущественный характер занятий горожан, уровень развития торговли и промышленности. На губернские города упрощенная форма управления не распространялась.

В соответствии со ст. 22 Положения в городских поселениях, где вводилось упрощенное управление, взамен Думы учреждалось собрание городских уполномоченных в количестве от 12 до 15 человек. Уполномоченных избирал сход местных домохозяев из числа лиц, владевших недвижимым имуществом, оцениваемым не менее чем в 100 руб. Собрание уполномоченных избирало городского старосту с одним или двумя помощниками (по усмотрению губернатора).

«Можно сказать, — отмечал по этому поводу К.А. Пажитков, — что после реформы 1982 года у нас вообще не осталось самоуправления в общепринятом смысле слова»^[92]. Реформа 1890—1892 гг. отбросила устройство местной власти в России далеко назад. Если Городовое положение 1870 г. во многом устанавливало порядок, который существовал в странах Западной Европы, то акты 1890—1892 гг. предусматривали ограничение избирательного права и вмешательство со стороны государства.