Состояние государственного управления при преемниках Петра I

Эпоха, наступившая после смерти преобразователя России в январе 1725 г. и до воцарения его дочери Елизаветы в 1741 г., представляет собой своеобразный «смутный период» российской истории, время дворцовых переворотов, нахождения на троне и вокруг него людей с лучайных и даже враждебных России.

В этот период в государственном управлении борьба реформаторского и консервативного начал велась с явным преимуществом последнего. Основные причины такого положения в первую очередь следующие:

• учрежденный Петром I новый порядок престолонаследия (Указ 5 февраля 1722 г.) ломал старомосковскую традицию, вверяя судьбу трона самому царствующему монарху. При этом Петр I не назвал имя наследника;

• сама петровская система высшего государственного управления, органически связанная с личностью Петра I, не имела достаточных качеств для обеспечения стабильности власти. Могущественные государственные деятели не ставили, в отличие от Петра I, государственные интересы выше личных. Система не имела противовесов и демпферов личной и корпоративной борьбе за властные полномочия;

• меры Петра I по созданию нового шляхетства (дворянства) привели к усилению экономического, военно-организационного могущества этого сословия, реализующего свои интересы в покушении на власть и ее захвате;

• масштаб и дороговизна петровской администрации побудили преемников Петра упростить созданную Петром I сложную систему управления, непосильную для казны;

• одно из любимых детищ Петра I – гвардия – при его наследниках сыграла исключительную роль в решении судеб верховного государственного управления. Она участвовала в качестве решающей силы в большинстве из шести возведений обладателей российского престола на трон на протяжении 37 лет.

Новая ситуация в высшем управлении оформилась при Екатерине I в создании 8 февраля 1726 г. Верховного тайного совета (А.Д. Меншиков, П.А. Толстой, Г.И. Головкин, Ф.М. Апраксин, А.И. Остерман, Д.Н. Голицын) «как для внешних, так и для внутренних государственных важных дел». Он сосредоточивал все функции высшего государственного управления:

• – вопросы внутренней и внешней политики,

• – назначение высших чиновников,

• – финансовое управление,

• – подчинял важнейшие коллегии, Сенат, Синод.

Полномочия Верховного тайного совета, простиравшиеся

до присвоения полномочий решения вопроса о преемнике престола (после смерти Екатерины I), предъявления ультимативных условий (кондиций) при возведении на престол Анны Иоанновны, ясно определяют характер этой аристократически-сановной олигархии. Вместо твердых учреждений, о которых так заботился Петр I, государство управлялось «силою персон».

Верховный тайный совет заложил традицию создания подобных органов высшего управления в XVIII в.

Анна Иоанновна, отвергнув притязания верховников по ограничению самодержавия и опираясь на мнение большинства дворян, упразднила 4 марта 1730 г. этот амбициозный олигархический орган, но создала некий подобный, более управляемый орган «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел» – Кабинет министров из трех лиц. Первоначально это учреждение имело меньшие полномочия, чем Верховный тайный совет, однако в 1735 г. оно получило законодательные права:

• три подписи кабинет-министров заменяли подпись императрицы,

• были восстановлены прерогативы по руководству коллегиями и местными учреждениями в обход Сената.

При Елизавете Петровне Кабинет министров в 1741 г. сменился восстановленным Кабинетом Её Величества, подобным петровскому Кабинету. Функции высшего государственного органа в более полном объеме, нежели Кабинет, выполняла учрежденная в 1756 г. Конференция при высочайшем дворе.

Петр III высшим органом государственного управления учредил Императорский совет, состоящий из восьми членов.

Попытки сановной аристократии навязать Екатерине II проект наделения высшего государственного органа законодательными функциями были отвергнуты. Созданный ею в 1768 г. Совет при высочайшем дворе представлял собой совещание начальников высших и центральных учреждений и генералов «для соображения всех дел, относящихся к ведению» русско-турецкой войны, а затем имел характер совещательного органа при императрице.

Судьба всех этих учреждений высшего государственного управления (в особенности Верховного тайного совета) была связана с различием интересов элиты и основной массы дворянства.

В целом потомственное дворянство на протяжении 30 лет (1730–1762 гг.) существенно укрепило свои сословные и имущественные права:

• расширились судебно-полицейские полномочия помещиков над крепостными,

• получено право безземельной продажи крепостных,

• упрощен порядок сыска беглых,

• расширена возможность дешевого государственного кредита.

Опора абсолютной монархии – дворянство – получило горячо желаемую свободу от обязательной службы, которой оно платило за собственное возвышение при Петре I. Екатерина II подтвердила и развила дальше эти желанные для российского дворянства установления.

В государственном управлении в послепетровскую эпоху происходят процессы демонтажа далеко не во всем законченной системы.

Сенат утрачивает свою роль и функции, подчиняясь вновь учреждаемым органам высшего управления, становясь в лучшем случае судебной и апелляционной инстанцией. Даже название Правительствующий заменено на Высокий. Такая ревизия Сената разрушала основной замысел петровской государственной системы, показывая, с одной стороны, ее уязвимость, с другой, – недостаточность и несоответствие подобного построения государственного управления интересам правящих элит.

Состояние верховной власти и качественные изменения высшего управления непосредственно влияли на коллегиальную систему:

• усилилось единоначалие, сокращалось число советников и асессоров;

• ослабление, затем исключение контролирующей роли Сената сопровождалось усилением злоупотреблений и чиновничьего произвола;

• колебалась численность коллегий, что, по мнению некоторых авторов, свидетельствовало о нестабильности управления;

• продолжала усиливаться особая роль центральных учреждений – органов политического сыска и репрессий (Тайная розыскных дел канцелярия (1731–1762 гг.)). Дела по государственным преступлениям, возбуждаемым главным образом по системе доносов («слово и дело»), после ликвидации Тайной канцелярии (1726 г.) и Преображенского приказа (1729 г.) были переданы в Сенат и Верховный тайный совет.

Но при всем этом абсолютизм в системе государственного управления в России в I половине XVIII в. не был поколеблен.