Основы конституционного строя Кабардино-Балкарской Республики

1 сентября 1997 года, в День Республики, Парламент Кабардино-Балкарской Республики после всенародного обсуждения принял Конституцию Кабардино-Балкарской Республики. Новая Конституция заменила собой Конституцию КБАССР, принятую еще в 1978 году, которая, несмотря на многочисленные изменения и дополнения, все же безнадежно устарела. Следует отметить, что принятию Конституции Кабардино-Балкарской Республики предшествовала долгая и кропотливая работа по доработке ее проекта. По инициативе руководства республики она прошла экспертизу в Совете Безопасности Российской Федерации и в отечественной научной среде, результаты которой были учтены при доработке законопроекта[80]. Этот факт во многом обусловил то обстоятельство, что по сравнению с конституциями других республик Конституция Кабардино-Балкарской Республики содержала меньше противоречий Конституции Российской Федерации[81]. Констатировалось даже полное соответствие ее Конституции Российской Федерации[82].

Новый основной закон Кабардино-Балкарской Республики был принят в соответствии с Конституцией Российской Федерации, в ней получили закрепление основополагающие принципы и положения демократического правового государства. Так, в
главе I «Основы конституционного строя» Кабардино-Балкарская Республика провозглашена демократическим правовым государством в составе Российской Федерации. Следует отметить, что в научной литературе как правовой недостаток называется тот факт, что в статье 1 не учтен статус Кабардино-Балкарская Республика как субъекта Российской Федерации. Такая формулировка статьи 1 без соответствующей оговорки воспринимается «по меньшей мере некорректной»[83]. Представляется, что для столь категоричной правовой оценки нет достаточных оснований. В статье 1 статус Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации учтен: прямо указывается, что Кабардино-Балкарская Республика является государством в составе Российской Федерации, то есть, соответственно, субъектом Российской Федерации. С другой стороны, на наш взгляд, установление статуса Кабардино-Балкарской Республики как субъекта Российской Федерации может вызвать спор о неправомерности установления такого статуса в учредительном акте субъекта Российской Федерации, поскольку субъектный состав Российской Федерации может устанавливаться только ее Конституцией.

В первоначальной редакции, существовавшей до первого пересмотра Конституции в 2001 году, соответствующая норма, зафиксированная в части 1 статьи 1, определяла, что «Кабардино-Балкарская Республика есть суверенное демократическое правовое государство в составе Российской Федерации», то есть имелось указание на суверенный статус республики. Положения о суверенитете Кабардино-Балкарии содержались также в других статьях Конституции. Часть 1 статьи 4 носителем суверенитета республики признавала ее многонациональный народ. Часть 1 статьи 5 распространяла суверенитет Кабардино-Балкарии на всю ее территорию. Согласно части 4 той же статьи защита государственного суверенитета Кабардино-Балкарской Республики наряду с защитой ее территориальной целостности признавалась важнейшей функцией государства. Часть 2 статьи 78 Конституции Кабардино-Балкарской Республики возлагала на Президента республики обязанность принимать меры по охране суверенитета Кабардино-Балкарской Республики.

Вышеуказанные правовые нормы о государственном суверенитете Кабардино-Балкарской Республики были основаны на положениях Федеративного договора от 31 марта 1992 года, а именно Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, а также на положениях Договора Российской Федерации и Кабардино-Балкарской Республики «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Кабардино-Балкарской Республики» от 1 июля 1994 года[84].

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации, являющийся неотъемлемой частью Федеративного договора, указывал на суверенный статус республик в составе Российской Федерации, как видно, уже в самом названии. В тексте же Договора (за исключением преамбулы) упоминания о государственном суверенитете республик практически не встречается[85]. Вместо термина «суверенные республики в составе Российской Федерации» используется термин «республики (государства) в составе Российской Федерации». Именно эта формулировка позднее использована в Конституции Российской Федерации, конкретно в ее статье 5, определяющей статус республик в составе Российской Федерации.

Таким образом, анализ содержания Федеративного договора в части признания государственного суверенитета республик в составе Российской Федерации легко обнаруживает некие политическую и юридическую составляющие в определении правового статуса республик в составе Российской Федерации. Политическая составляющая, как представляется, отражала, с одной стороны, отсутствие в данном вопросе четкой однозначности (либо наличие некой неоднозначности) и, с другой стороны, поиски политического компромисса. Юридическая составляющая заключалась в использовании терминов «суверенные республики в составе Российской Федерации» и «республики (государства) в составе Российской Федерации», «республики в составе Российской Федерации» как фактически равнозначных, синонимичных. Это означает, что в содержание термина «республики в составе Российской Федерации» по существу закладывался признак государственного суверенитета этих республик. Исходя из данного факта, использование в части 2 статьи 5 Конституции РФ термина «республика (государство)», взятого из Федеративного договора, и указание здесь же республик отдельно от остальных субъектов Российской Федерации могло трактоваться в тех же республиках как сохранение за ними статуса, закрепленного Федеративным договором, тем более что сама Конституция Российской Федерации не отменила действие Федеративного договора.

Как известно, позднее положения о государственном суверенитете республик в составе Российской Федерации стали предметом рассмотрения Конституционного Суда РФ и в итоге были признаны им не соответствующими Конституции РФ. Подробный анализ этого решения и подходов к пониманию суверенитета республик приведен ниже, при анализе первого пересмотра Конституции Кабардино-Балкарской Республики.

В первой главе Конституции Кабардино-Балкарской Республики зафиксированы также республиканская форма правления, разделение государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви, светский характер государства, высшая юридическая сила Конституции Кабардино-Балкарской Республики по сравнению с другими нормативными правовыми актами республики, приоритет федерального законодательства над республиканским и т.д. Провозглашен также приоритет общепризнанных норм международного права, однако оговаривается, что международно-правовые нормы, нормы международных договоров Кабардино-Балкарской Республики действуют только в том случае, если они содержатся в актах, ратифицированных Российской Федерацией, и не противоречат Конституции России и Конституции Кабардино-Балкарской Республики.

Большую дискуссию вызвал вопрос о собственности. В результате Конституция Кабардино-Балкарской Республики повторила соответствующую норму Конституции России, в соответствии с которой равным образом признаются и защищаются различные формы собственности. Согласно части 2 статьи 8 основного закона республики, Кабардино-Балкарская Республика гарантирует признание и защиту равным образом государственной, муниципальной, частной и иных форм собственности без всяких ограничений, в том числе частной собственности на землю, несмотря на исключительное малоземелье республики.

Практически единодушно было одобрено включение в Конституцию Кабардино-Балкарской Республики принципиального положения, содержащегося в статье 3, о том, что Кабардино-Балкарская Республика основана на единстве равноправных народов, проживающих здесь, и неделима, а действия, нарушающие мирную совместную жизнь ее народов, являются антиконституционными. Эта норма была заложена с целью положить конец различного рода устремлениям главным образом национальных движений, направленным на фактическое разделение республики. Подавляющее большинство населения прекрасно осознавало, чем чреват любой шаг, дестабилизирующий общественно-политическую обстановку в ней. Примеры соседних республик Северного Кавказа наглядно демонстрировали пагубные последствия такой дестабилизации.

Установленный Конституцией Кабардино-Балкарской Республики запрет на разделение республики впоследствии получил свою федеральную законодательную основу. Федеральный конституционный закон Российской Федерации от 17 декабря 2001 года № 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005 г.) «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» не допускает образования нового субъекта Российской Федерации путем разделения субъектов Российской Федерации либо выделения из состава субъекта Российской Федерации[86]. Учитывая конституционную природу федерального конституционного закона, можно констатировать и фактически конституционную основу соответствующего запрета, установленного в республиканском основном законе.

Не менее важна для обеспечения единства республики, мира и спокойствия в ней также норма, заложенная в части 1 статьи 4 Конституции, согласно которой единственным источником власти в Кабардино-Балкарской Республике является ее многонациональный народ[87]. Позднее, в связи с выраженной Конституционным Судом Российской Федерации позицией о принадлежности власти в любом регионе России исключительно многонациональному народу Российской Федерации, эта норма была соответствующим образом скорректирована, сохранив главный заложенный в ней смысл – о принадлежности власти исключительно многонациональному народу.

При рассмотрении проекта в первом чтении и всенародном его обсуждении вносились предложения заменить словосочетание «ее многонациональный народ» на «кабардинский, балкарский, русский и другие проживающие в ней народы», но депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики, принимавшие Конституцию, поступили более взвешенно, отдав предпочтение первой формулировке. Иные варианты в основном законе республики, где проживают представители более ста народов и народностей, могли вызывать ненужные споры и разногласия, дестабилизирующие обстановку в республике.

В статье 6 было закреплено гражданство республики. Следует отметить, что против института гражданства республики высказывались некоторые эксперты. В частности, полностью исключить статью 6 из проекта Конституции Кабардино-Балкарской Республики предложили эксперты Совета Безопасности России во главе с первым заместителем Секретаря Совета Безопасности Российской Федерации М.А. Митюковым[88]. Однако депутаты Парламента Кабардино-Балкарской Республики решили: поскольку они провозгласили Кабардино-Балкарскую Республику государством, то она должна иметь такой необходимый атрибут любого государства, как гражданство. Эта норма оказалась впоследствии едва ли не самой «многострадальной», претерпела несколько изменений, пока в итоге не была совсем исключена именно по правовым мотивам – в связи с выводом Конституционного Суда Российской Федерации, затронувший институт гражданства республик в составе Российской Федерации. В упоминавшемся выше Определении от 6 декабря 2001 года № 250-О по запросу Государственного Собрания – Курултая Республики Башкортостан о толковании отдельных положений Конституции Российской Федерации[89] Конституционный Суд Российской Федерации констатировал, что «Конституция Российской Федерации ни в статье 6, устанавливающей принцип единого гражданства Российской Федерации, ни в статьях о статусе субъектов Российской Федерации, о предметах совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, не предусматривает гражданство республик либо других субъектов Российской Федерации и их правомочия в этой области. Более того, ее статья 71 (пункт «в») относит гражданство в Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации, что во взаимосвязи со статьей 76 (часть 1) означает регламентирование института гражданства только федеральным законом, имеющим прямое действие на всей территории Российской Федерации.

Поэтому тот очевидный факт, на который ссылается заявитель, – что население (народ) Российской Федерации «распределено» по территориям ее субъектов, в том числе республик – не дает оснований говорить о наличии конституционных оснований для установления республикой (государством) как субъектом Российской Федерации своего гражданства»[90]. Позднее, как отмечено выше, положения статьи 6 Конституции Кабардино-Балкарской Республики неоднократно подвергались принципиальному обсуждению.

Согласно статье 11 Конституции Кабардино-Балкарской Республики в первоначальной редакции государственную власть в республике осуществляют Президент Кабардино-Балкарской Республики, Парламент Кабардино-Балкарской Республики (Совет Республики и Совет Представителей), Правительство Кабардино-Балкарской Республики, суды Кабардино-Балкарской Республики. В настоящее время законодательный орган государственной власти республики является однопалатным. Система органов государственной власти Кабардино-Балкарской Республики устанавливается Конституцией республики в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации (часть 2 статьи 11 Конституции Кабардино-Балкарской Республики).

Ещё в период разработки текста основного закона республики серьезную озабоченность вызывала деятельность некоторых религиозных и иных общественных объединений, наносящая ущерб психическому здоровью людей, подрывающая нравственные устои населения. Поэтому Конституция Кабардино-Балкарской Республики выделила отдельной статьей 15 запрет на создание и деятельность таких религиозных и иных общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Кабардино-Балкарской Республики и (или) Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной или религиозной розни. По сути воспроизведя аналогичное положение Конституции Российской Федерации (часть 5 статьи 13), республиканская Конституция внесла существенное уточнение, не меняющее содержания нормы, а именно выделила среди всех общественных объединений религиозные. Появление такого уточнения было вызвано тем, что в середине девяностых годов в республике, как и во всем Северо-Кавказском регионе, возникла и довольно остро заявила о себе проблема именно религиозного экстремизма. Соответствующие радикальные идеи, основанные на определенных течениях и учениях в исламе и допускающие, а в чем-то и пропагандирующие насилие в целях своего утверждения, создали серьезную опасность для региона в целом.
В отдельных местностях (например, в горных районах Чечни и Дагестана) они стали активно распространяться. К сожалению, трагические события последующих лет, в том числе 13 октября 2005 года[91] в городе Нальчике наглядно показали, что озабоченность авторов Конституции Кабардино-Балкарской Республики и парламентариев республики проблемой религиозного экстремизма была небеспочвенной.

Идеи и течения, оправдывающие проявления религиозного экстремизма, помимо своей реальной общественной опасности несли еще одну серьезную угрозу. Они вступили в конфликт с исторически укоренившимся в республике и ментально близким местному населению исламом умеренного толка, который в силу своей конформности оказался тесно переплетенным с нормами местных обычаев и правил. Именно поэтому в первоначальной редакции Конституции Кабардино-Балкарской Республики была зафиксирована норма, находящаяся во взаимосвязи с проанализированным положением ее статьи 15. В части 2 статьи 32 Конституции Кабардино-Балкарской Республики было закреплено положение о том, что государство поддерживает традиционные для народов Кабардино-Балкарской Республики религиозные конфессии и движения[92]. При всей правовой небезупречности данной нормы нельзя не отметить, что она не только выразила совпадающую позицию преобладающей части общества, Президента, Парламента и Правительства республики, но и в определенной степени сыграла свою позитивную роль, выступая в качестве конституционной нормы – стабилизатора межконфессиональных отношений, направленного в то же время на предупреждение пускавшего свои корни религиозного экстремизма. Кроме того, данная норма наряду с некоторыми другими новеллами Конституции республики впоследствии нашла свое отражение в федеральном законодательстве. Федеральный закон Российской Федерации от 26 сентября 1997 года № 125-ФЗ (ред. от 23.07.2008 г.) «О свободе совести и о религиозных объединениях» в преамбуле подчеркивает «особую роль православия в истории России, в становлении и развитии ее духовности и культуры», выделяет также особо как наиболее распространенные и традиционные среди прочих религий христианство, ислам, буддизм, иудаизм[93].

И еще одна связанная с вышеизложенными конституционными нормами особенность республиканской Конституции, которая, безусловно, заслуживает своего внимания. Ее статья 15 дополнила указанные запреты, предусмотренные в части 5 статьи 13 Конституции Российской Федерации, не менее значимыми запретами на действия, сопровождающиеся нанесением ущерба психическому, нравственному состоянию человека. Это дополнение лишний раз подчеркнуло акцентированность Конституции Кабардино-Балкарской Республики на правах и свободах человека и гражданина. В этом, кстати, заключается ее отличие от учредительных актов многих других субъектов Российской Федерации.

Конституция Кабардино-Балкарской Республики закрепила свое верховенство на территории республики (ст. 16 Конституции КБР), однако не безусловное, что противоречило бы основному закону страны, а только по тем вопросам, которые отнесены к ее ведению. Примечательно, что ранее многие субъекты Российской Федерации (прежде всего республики) провозгласили верховенство своих учредительных актов и по иным вопросам. Так согласно ранее действовавшей редакции статьи 56 Конституции Республики Адыгея республика была вправе приостановить на своей территории действие законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации до решения Конституционного Суда Российской Федерации, если они были изданы вне пределов ведения Российской Федерации или ее совместного ведения с Республикой Адыгея и противоречили Конституции Республики Адыгея и Конституции Российской Федерации, нарушали Федеративный договор[94]. В соответствии с действовавшей статьей 14 Конституции Республики Башкортостан Конституция Республики Башкортостан и республиканские законы имели верховенство на всей ее территории. Статья 7 Конституции Республики Ингушетия устанавливала, что Конституция Республики Ингушетия имеет высшую юридическую силу, а ее нормы – прямое действие на всей территории Республики Ингушетия; законы и иные нормативно-правовые акты органов государственной власти и управления Российской Федерации правомерны на территории Республики Ингушетия, если они не противоречат суверенным правам Республики Ингушетия. Пункт 15 статьи 73 Конституции Республики Коми закреплял положение, согласно которому Государственный Совет Республики Коми приостанавливает действие на территории Республики Коми законов и (или) иных нормативных правовых актов Российской Федерации ущемляющих интересы Республики Коми, с одновременным обращением в Конституционный Суд Российской Федерации[95]. В соответствии с действовавшей статьей 59 Конституции Республики Татарстан законы Республики Татарстан обладали верховенством на всей ее территории, если они не противоречили международным обязательствам Республики Татарстан[96]. Эти и прочие аналогичные нормы действовали, пока свое заключение об их противоречии Конституции Российской Федерации не дал Конституционный Суд Российской Федерации в Определении от 27 июня 2000 года № 92-О[97]. В то же время, как заметил высший орган судебного конституционного контроля страны, признанием указанных положений утрачивающими силу и не подлежащими применению не затрагивается принадлежность республике всей полноты государственной власти, которой она – в силу статей 5 (часть 3), 73 и 76 (часть 4) Конституции Российской Федерации – обладает вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации; равным образом не затрагивается и высшая юридическая сила конституции республики по вопросам, которые в силу статьи 73 Конституции Российской Федерации относятся к ведению субъектов Российской Федерации.