Нормативная основа гражданства в РФ

Вопросы гражданства относятся преимущественно к области внутригосударственного права. Поэтому гражданство является, прежде всего, институтом внутреннего права каждого государства. Вместе с тем это и институт международного права, поскольку вопросы гражданства регламентируются государствами на основе не только внутреннего, но и международного права.

Однако гражданство как правовое явление едино: нет внутригосударственного понятия гражданства в отличие от международно-правового.

Современное российское законодательство о гражданстве решает ряд актуальных правовых проблем, возникших в связи с преобразованием политических, экономических, социальных и иных форм организации государственной и общественной жизни, а также преодолением во многом искусственной самоизоляции страны и развитием отношений с другими странами и народами.

Нормативной основой гражданства в Российской Федерации является совокупность правовых актов, в числе которых имеются и международно-правовые соглашения по вопросам гражданства:

1. Всеобщая декларация прав человека (принята на третьей сессии Генеральной Ассамблеи ООН Резолюцией 217 А (III) от 10 декабря 1948 г.), согласно которой каждый человек имеет право на гражданство. Никто не может быть произвольно лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство.

2. Конвенция о сокращении без гражданства, принятая 30 августа 1961 г. конференцией полномочных представителей, созванной в соответствии с резолюцией 896 (IX) Генеральной Ассамблеи ООН от 4 декабря 1954 г., установила, что договаривающееся государство предоставляет свое гражданство лицу, рожденному на его территории, которое иначе не имело бы гражданства.

3. Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый Генеральной Ассамблеей ООН 16 декабря 1966 г., где устанавливается, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свобода выбора местожительства. Каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную. Никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну. Эти права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, необходимых для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, или других прав и свобод и совместимы с признаваемыми в Пакте другими правами.

4. Исключительно важную роль в регулировании вопросов гражданства играет Европейская конвенция о гражданстве. 6 ноября 1997 г. в Страсбурге Министерством иностранных дел России от имени Российской Федерации была подписана Европейская конвенция о гражданстве.

Конвенция - единственный многосторонний документ, регулирующий практически все важнейшие аспекты гражданства: принципы, вопросы приобретения, сохранения, утраты и восстановления; процедурные права, множественное гражданство, гражданство в условиях правопреемства государств, воинская обязанность в случаях множественного гражданства, сотрудничество государств в области гражданства.

Она разработана с учетом современных тенденций в развитии национального законодательства стран - членов Совета Европы и предлагает оптимальные решения многих проблем в области гражданства, возникающих у государств в результате политических изменений в Европе на рубеже 80 - 90-х гг.

Конвенция не наносит ущерба положениям национального законодательства и международных договоров, более благоприятным для обеспечения прав человека в данной сфере. Конвенция является серьезным инструментом воздействия на те государства, чье законодательство в вопросах гражданства носит, прямо или косвенно, дискриминационный характер по отношению к некоренному населению.

Отношения гражданства для развития государства имеют существенное значение. Развитие этого института является одним из условий развития государства, т.е. повышения уровня сплоченности нации, развития патриотизма, большего доверия народа к власти, более активной деятельности граждан по развитию своего государства - и государства по защите своих граждан.

4. Соглашение между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Киргизской Республикой и Российской Федерацией об упрощенном порядке приобретения гражданства от 26 февраля 1999 г.

Российской Федерацией заключен также и ряд других международных соглашений, в которых рассматриваются вопросы гражданства.

В сфере внутригосударственного законодательства нормативной основой гражданства в Российской Федерации являются положения Конституции Российской Федерации, нормы Закона РФ «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., подзаконных акты о гражданстве России.

Первый Закон РФ "О гражданстве Российской Федерации" (1991 г.) разрабатывался в переходный период становления новой российской государственности, и в нем не были учтены особенности последующего развития России, характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами.

Сравнительный анализ этого Закона с зарубежным законодательством в области гражданства выявил его уникальный либерализм. Особенно это касалось условий приема в российское гражданство, оснований отказа в его приобретении и трактовки множественного (двойного) гражданства, а, следовательно, и сбалансированности интересов государства и личности.

Значительная часть лиц, приобретших российское гражданство в новых независимых государствах, продолжает там проживать и, имея вопреки национальному законодательству наряду с гражданством государства проживания российское гражданство, поставила себя под угрозу санкций со стороны местных властей. Данное обстоятельство являлось одновременно источником потенциальных осложнений для межгосударственных отношений.

Таким образом, в Российской Федерации в области гражданства сложилось совершенно ненормальное положение, при котором практика деятельности как федеральных, так и региональных органов находилась в явном противоречии с Конституцией РФ.

В значительной мере это объяснялось тем, что сам действующий Закон о гражданстве 1991 г. устарел, и многие его положения не соответствовали ни Конституции, ни реалиям российского общества.

Например, признание законом существования в России гражданства Российской Федерации и гражданства республик в ее составе (ч. 2 ст. 2) не только не согласовывалось с положениями Конституции РФ о суверенитете Российской Федерации и верховенстве федеральных законов (ч. 1 и 2 ст. 4), о равноправии субъектов Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), о едином и равном гражданстве независимо от оснований его приобретения (ч. 1 ст. 6), об отнесении вопросов гражданства к ведению Российской Федерации (п. "в" ст. 71) и о праве Президента РФ решать вопросы гражданства (п. "а" ст. 89), но и приводило к разному толкованию вопроса о праве республик на установление своего гражданства, препятствовало утверждению единого и равного гражданства на всей территории страны.

Кроме того, принятие Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» было обусловлено несоответствием Закона Российской Федерации «О гражданстве Российской Федерации» 1991 г. и Европейской конвенции о гражданстве, необходимостью дальнейшего укрепления российской государственности с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития России, сбалансированного сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами.

Решение о разработке новой редакции Закона "О гражданстве Российской Федерации" было принято Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации во главе с председателем Комиссии, членом-корреспондентом Российской академии наук О.Е. Кутафиным и при участии европейских экспертов в 1997 г. и 31 мая 2002 года Государственной Думой был принят новый Закон "О гражданстве Российской Федерации".

19 апреля 2002 г. Государственная Дума приняла Федеральный закон "О гражданстве Российской Федерации", законопроект которого был внесен Президентом РФ. 15 мая 2002 г. он был одобрен Советом Федерации, а 31 мая 2002 г. подписан Президентом РФ и 1 июля 2002 г. вступил в силу.

По структуре и содержанию Закон приведен в соответствие с современными российскими и международными технико-юридическими требованиями.

В Законе о гражданстве содержатся принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.

Новый закон исходит из того, что гражданство Российской Федерации является единым и равным, независимо от оснований его приобретения. Этот принцип базируется на мировой практике федерализма, которая основана на отказе от возможности существования суверенного государства в составе другого суверенного государства.

Отказ от конституционного закрепления суверенитета республик в составе Российской Федерации является одной из наиболее важных гарантий государственной целостности России, поскольку он одновременно означает и отказ от закрепления в федеральной Конституции и права выхода любых субъектов Федерации из ее состава.

Документом, удостоверяющим гражданство Российской Федерации, является паспорт гражданина Российской Федерации или иной основной документ, содержащие указание на гражданство лица.