Масштабы общественного сектора

Ресурсы, с помощью которых государство участвует в общест­венной жизни, — это, с одной стороны, все то, владельцем чего оно является, а с другой — доходы и расходы бюджета. В первом случае речь идет о запасе ресурсов, во втором — об их потоке. Такого рода двойная характеристика экономического потенциала присуща, вообще говоря, любому субъекту хозяйства, причем доля частного лица или фирмы в совокупном запасе ресурсов нации, как правило, примерно равна доле их дохода в национальном доходе, по крайней мере в долгосрочном плане. Ведь поток ре­сурсов (доход) в определенном смысле порождается их запасом (физическим или человеческим капиталом) и в эффективно функ­ционирующей рыночной экономике распределяется в соответст­вии с факторными вкладами. Особенность государства состоит, однако, в том, что, пользуясь законным правом принуждения, оно систематически осуществляет перераспределение, поэтому доля общественного сектора в национальном доходе, как правило, суще­ственно отличается от его доли в совокупном капитале.

В странах с развитой рыночной экономикой обычно сущест­вует консенсус в отношении того, что перераспределению подле­жат скорее доходы, чем факторы производства, которые должны находиться в основном в распоряжении частного сектора. Соот­ветственно удельный вес общественного сектора в доходах и рас­ходах общества в большинстве случаев превосходит его удельный вес как в совокупном капитале, так и в производстве реализуе­мых на рынке товаров и услуг.

Необходимо, впрочем, отметить два обстоятельства. С одной стороны, государство часто контролирует огромные ресурсы, ко­торые не получают надлежащей экономической оценки в качест­ве потенциальных или реальных факторов производства. Это, например, земли, не находящиеся в сельскохозяйственном обо­роте, охраняемые природные и культурные ценности нации и др. С другой стороны, расходы государства в конечном счете харак­теризуют услуги, предоставляемые им на нерыночной основе, однако этот момент, как и предыдущий, подчас остается в тени. Таким образом, и запас, и поток ресурсов общественного сектора частично изъяты из рыночного оборота, что сказывается на эко­номических измерениях и может создавать неадекватное пред­ставление о «паразитизме» государства.

В качестве непосредственного поставщика товаров и услуг общественный сектор, как правило, занимает прочное положение прежде всего в таких отраслях, как образование, здравоохра­нение, культура, транспорт и связь, энергетика, коммунальное хозяйство и некоторых других. Предприятия и организации, при­надлежащие государству, играют ведущую роль в предоставлении почтовых услуг, в сфере железнодорожных и авиаперевозок (ис­ключениями являются США и в меньшей степени Япония), а в ряде стран, например в Великобритании, Германии, Италии, Нидерландах, Франции, - и в электроэнергетике. В некоторых странах общественный сектор относительно широко представлен даже в обрабатывающей промышленности. Это касается, в част­ности, сталелитейной промышленности Австрии, Италии, Фран­ции, Швеции, британской, голландской и французской автомо­бильной индустрии, судостроения Великобритании, Италии, Ис­пании, Швеции.

Однако, как следует из предыдущего изложения, непосредст­венная поставка товаров и услуг на рынок является хотя и важ­ной, но все же не основной формой участия общественного сек­тора в экономической жизни. Роль и масштабы этого сектора наиболее концентрированно выражаются не его долей в совокуп­ном капитале или товарной массе, производимой для реализа­ции, а скорее, удельным весом государственных доходов и расходов в национальном доходе, валовом национальном или валовом внутрен­нем продукте.

с 1970 по 1989 г. Следует отметить, что надежная обобщающая информация о масштабах общественного сектора представлена преимущественно в статистике наиболее развитых стран. Насколь­ко можно судить, удельный вес этого сектора в экономике разви­вающихся стран, как правило, значительно ниже, чем в Западной Европе, США и Японии.

Для последней группы стран характерно, что в общественный сектор вовлекается от 30 до 60% ресурсов экономики, причем дифференциация определяется национальными традициями, структурными и другими факторами. В 70-х годах в этих странах в целом преобладала тенденция повышения доли данного секто­ра в ВВП, позднее эта доля стабилизировалась, а в последние годы в некоторых странах, например в Швеции, она стала не­сколько сокращаться. Однако независимо от этих колебаний фак­тические данные показывают, что в высокоразвитой рыночной экономике общественный сектор вполне сопоставим по своим масштабам с частным, тогда как при более низком уровне разви­тия один из секторов занимает явно доминирующие позиции.

По мере становления промышленного капитализма доля го­сударства в национальном доходе в целом уменьшалась, но позд­нее с усложнением структуры хозяйства и быстрым увеличением расходов на образование, здравоохранение, науку, социальное обеспечение и оборону эта доля, как правило, вновь увеличива­лась. Так, в Великобритании она в течение XIX века сократилась примерно с одной четверти до одной десятой национального до­хода, но на протяжении XX века выросла вчетверо.

Общественный сектор в условиях перехода к рынку

Общественный сектор в том виде, как он определен выше, - это составная часть рыночной экономики. В рамках командной системы государство выступало по отношению к хозяйству в роли интегрирующей силы, а не одного из секторов. Это предполагало совершенно особые условия, цели и методы экономической дея­тельности государства.

Командной системе не удалось на деле полностью подчинить экономику единому плану. В порах этой системы находили себе место элементы предпринимательской активности, как нелегаль­ные, так и частично легализованные в ходе реформ 60—80-х го­дов в связи с развитием хозрасчета. Однако эволюция менее все­го касалась способов участия государства в экономической жиз­ни, поскольку именно государство составляло ядро системы. Поэ­тому формирование общественного сектора в формах, адекват­ных природе смешанной экономики, имеет мало общего с кон­сервацией структур и подходов, обеспечивавших функциониро­вание планового хозяйства. В переходный период общественный сектор формируется, по сути, заново, что, разумеется, не исклю­чает опоры на накопленный прежде ресурсный потенциал, начи­ная от имеющихся в распоряжении фондов и до управленческих знаний и навыков.

Ключевой предпосылкой становления общественного сектора вы­ступает широко понимаемая приватизиция. Имеется в виду не толь­ко юридическое закрепление частной собственности, но и начав­шаяся несколько раньше переориентация предприятий (во многом независимо от формы собственности) с выполнения плановых заданий на рыночную конъюнктуру и собственные экономичес­кие интересы. В итоге государство становится контрагентом под­линно самостоятельных предприятий, а также негосударствен­ных некоммерческих структур. Оно более не пытается непосред­ственно выражать всю совокупность экономических интересов, наличествующих в обществе. А те приоритеты, которые государ­ство стремится отстаивать, находят выражение прежде всего в политике налогов и государственных расходов, которые превра­щаются в основные инструменты его воздействия на хозяйствен­ные процессы. Не устраняясь от решения социально-экономических задач, государство кардинально меняет границы своей ответственности и способы действий.

Для начального этапа перехода к рынку характерны спад про­изводства, необходимость макроэкономической стабилизации и вместе с тем потребность в активной социальной и структурной политике. В совокупности это порождает крайнюю остроту бюд­жетных проблем и требует особенно тщательной проработки стра­тегии налогообложения и общественных расходов. Удельный вес общественного сектора в переходной экономике довольно зна­чителен, если иметь в виду долю доходов, мобилизуемых государ­ством, в совокупных результатах производства. При быстром уг­лублении экономического спада эта доля может быть относительно высокой, если социальные, политические и культурные факторы не позволяют сокращать сферу государственной ответственности тем же темпом, каким уменьшается объем производства.

Есть основания считать, что в переходный период удельный вес общественного сектора должен постепенно уменьшаться, но прежде всего не за счет простого сокращения его масштабов, а за счет опережающего развития частного сектора, повышения его эффективности.

Важнейшей чертой прав собственности является их исключи­тельный характер. Так, права владения, использования, управле­ния, равно как права на доход и капитальную стоимость, не про­сто определяют некоторые возможности собственника, но и ис­ключают несобственников из числа получателей выгод от облада­ния объектом. Право собственности всегда выделяет его носите­ля и содержит некоторый запрет, ограничение для тех, кто собст­венником не является.

В этой связи теория избегает отождествления общественной и государственной собственности. Общественная собственность предполагает свободный доступ к объекту, т. е. фактическое от­сутствие зафиксированных исключительных правомочий. Госу­дарственная собственность означает исключительное право госу­дарства на те или иные объекты. В самом деле, необходимо раз­личать отношения собственности, с одной стороны, на пустую­щие неразведанные земли, на которые свободно мигрируют по­селенцы, распределяя между собой осваиваемые участки, а с другой — на земли, которые государство отвело под националь­ные парки и военные полигоны, жестко регламентируя доступ и использование. В первом случае имеет место общественная собственность в строгом смысле этого слова, во втором — собствен­ность государства. Поскольку носителями любых правомочий в конечном счете являются конкретные люди, государственная соб­ственность предполагает, что соответствующие права непосред­ственно принадлежат отнюдь не всем гражданам, а лишь закон­ным представителям государственных органов, т. е. должност­ным лицам.

Собственники предприятия соглашаются на ограничение своих прав только потому, что государство финансирует производство, и бюджетные средства, которыми оплачивается продукция, по­зволяют акционерам на деле реализовать право на доход. Имен­но оно представляет для большинства акционеров наибольшую ценность. Таким образом, государственные расходы, с помощью которых предприятие как бы вовлекается в общественный сек­тор, создают предпосылки и для условной (основанной на кон­тракте) передачи государству некоторых правомочий.

Вместе с тем, облагая предприятия и частных лиц налогами, государство ограничивает их права на доход и на передачу иму­щества, точнее, частично перераспределяет эти права собствен­ности в свою пользу. Налог -- это вторжение государственных правомочий (исключительного права государства) в сферу част­ной собственности, в результате которого, например, у предпри­ятия фактически появляется своего рода скрытый акционер в лице государственных органов, законным образом претендующий на твердо установленную долю прибыли.

Бюджетная политика государства неизбежно затрагивает гра­ницы фактических правомочий частных собственников, хотя фор­мально не меняет их юридического статуса. Между тем с точки зрения экономической теории интерес представляет не столько вопрос о том, кто считается собственником, сколько реальные возможности использовать установленные законом права для осу­ществления экономически значимых действий. С этих позиций доходы и расходы государства в целом более представительны, чем перечень принадлежащих ему предприятий и организаций.