Обобщенная информация о результатах

Обобщенная информация о результатах

Осуществления Счетной палатой Российской Федерации

Аудита в сфере закупок в 2016 году

 

Информация подготовлена в соответствии со статьей 98 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ) по результатам экспертно-аналитического мероприятия «Мониторинг развития системы государственных и корпоративных закупок в Российской Федерации», проведенного в соответствии с Планом работы Счетной палаты Российской Федерации (далее – Счетная палата).

В рамках указанного экспертно-аналитического мероприятия проводился мониторинг развития контрактной системы в сфере закупок, мониторинг закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, а также формировалась обобщенная информация о результатах аудита в сфере закупок по итогам контрольных мероприятий, проводимых направлениями деятельности Счетной палаты.

Объектами экспертно-аналитического мероприятия выступали Министерство экономического развития Российской Федерации, Министерство финансов Российской Федерации, Федеральная антимонопольная служба, Федеральное казначейство, объекты контрольных мероприятий, включенные в План работы Счетной палаты на 2016 год.

По результатам экспертно-аналитического мероприятия установлено следующее.

Проблематика правоприменительной практики в сфере закупок.

В рамках статьи 98 Федерального закона № 44-ФЗ Счетная палата осуществляет оценку развития контрактной системы в сфере закупок, определяет зоны риска ее функционирования, а также подготавливает предложения по совершенствованию контрактной системы в сфере закупок.

По результатам мониторинга применения Федерального закона
№ 44-ФЗ, к основным проблемам и недостаткам (рискам) при осуществлении государственных и муниципальных закупок, часть из которых отмечалась Счетной палатой по итогам 2015 года, можно отнести следующие.

Мониторинг закупок товаров, работ, услуг, осуществляемых отдельными видами юридических лиц и формирование обобщенной информации о результатах проверок объектов аудита (контроля) в части соблюдения законодательства о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц по результатам контрольных мероприятий, проводимых направлениями деятельности Счетной палаты.

Структура и объем закупок отдельных видов юридических лиц ^[18] .

В 2016 году в Российской Федерации в рамках Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» (далее – Федеральный закон № 223-ФЗ) объявлено более 1,5 миллиона закупок.

Общая сумма начальных (максимальных) цен договоров, цен договоров, заключаемых с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), для объявленных в 2016 году закупок, извещения по которым содержат информацию о цене в валюте Российской Федерации, составляет 25,7 трлн. рублей, что на 11,6 % больше объема закупок за 2015 год (23,1 трлн. рублей) (Рисунок 4).

Рис.4. Общий объем закупок, осуществленных в рамках Федерального закона № 223-ФЗ.

По итогам 2016 года заказчиками объявлено более 2 600 закупок товаров, работ, услуг стоимостью свыше 1 млрд. рублей на общую сумму более 15,8 трлн. рублей, что составляет более 61 % общего объема закупок 2016 года. По сравнению с 2015 годом объем закупок стоимостью более 1 млрд. рублей увеличился на 5 %.

Структура закупок по способам их осуществления характеризуется преобладанием закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), а также закупок, осуществленных прочими способами^[19]. Так, доля закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) в 2016 году составила 35,7 % от общей суммы объявленных закупок (в 2015 году - 40,5 %), доля прочих способов в общем объеме закупок составила 59,2 % (в 2015 году – 55,4 %) (Таблица 15).

Таблица 15

Структура применяемых способов закупок в рамках Федерального закона № 223-ФЗ

 

Способ закупки	2015 год	2016 год
Суммарная начальная (максимальная) цена договоров, млрд. рублей	Доля в общем объеме, %	Суммарная начальная (максимальная) цена контрактов, млрд. рублей	Доля в общем объеме, %
Открытый конкурс	533,3	2,3	531,7	2,1
Открытый аукцион	18,7	0,1	17,4	0,1
Аукцион в электронной форме	172,0	0,7	507,0
Запрос котировок	231,4		223,2	0,9
Закупка у ед. поставщика	9323,8	40,5	9200,8	35,7
Прочие способы	12766,3	55,4	15242,9	59,2
ВСЕГО	23045,5	100,0	25722,9	100,0

 

Необходимо отметить, что доля закупок, осуществляемых в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, победитель по которым определялся в результате проведения аукциона, конкурса и запроса котировок, продолжает оставаться на низком уровне (в 2015 году – 4,1 %, в 2016 году – 5,1 %).

В 2016 году среднее количество заявок, подаваемых участниками конкурентных способов закупок на 1 лот, составило 1,66 заявок (в 2015 году – 1,76) (Таблица 16).

Таблица 16

Сведения о количестве заявок на 1 лот, подаваемых участниками закупок в рамках Федерального закона № 223-ФЗ

 

Способ закупки	2015 год	2016 год	Изменение
Открытый конкурс	1,58	1,52	снижение
Аукцион в электронной форме	1,6	1,76	рост
Запрос котировок	1,79	1,77	снижение
Открытый аукцион	1,45	1,47	рост
Прочие способы	1,77	1,64	снижение

 

Наиболее конкурентным способом осуществления закупок в 2016 году в рамках Федерального закона № 223-ФЗ, как и в 2015 году, был запрос котировок (подавалось 1,77 и 1,79 заявки на 1 лот соответственно). При общем росте количества заявок, подаваемых участниками закупок в 2016 году по сравнению с 2015 годом, произошло снижение среднего количества заявок на 1 лот по открытому конкурсу.

Несмотря на рост в 2016 году общего объема закупок, общее снижение начальных (максимальных) цен договоров (общая экономия) по итогам осуществления закупочных мероприятий, в 2016 году уменьшилось в абсолютном выражении и составило 398 177 млн. рублей (в 2015 году – 403 504 млн. рублей) (Рисунок 5).

Рис.5. Экономия средств по итогам осуществления закупочных мероприятий в рамках Федерального № 223-ФЗ.

 

Относительная экономия (отношение общего снижения начальных (максимальных) цен^[20] к общему объему начальных (максимальных) цен закупок) в 2016 году составила 1,55%, в 2015 году – 1,75%.

Согласно отчетности о договорах, размещенной в ЕИС заказчиками в соответствии с требованиями Федерального закона № 223-ФЗ^[21], по результатам осуществления в 2016 году закупок были заключены договоры на общую сумму 24,1 трлн. рублей, что на 13,7 % выше показателя 2015 года (21,2 трлн. рублей) (Рисунок 6).

Рис. 6. Общая стоимость договоров, заключенных в 2016 году в рамках Федерального закона № 223-ФЗ.

 

Согласно Реестру договоров, в котором не отражается информация по договорам, содержащим сведения, составляющие государственную тайну, общая стоимость договоров уменьшилась в 2016 году на 4,5% и составила 17,1 трлн. рублей (в 2015 году - 17,9 трлн. рублей).

В соответствии с пунктом 2 Положения об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, годовом объеме таких закупок и порядке расчета указанного объема, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 11 декабря 2014 г. № 1352 (далее – постановление № 1352), годовой размер закупок у СМП определен в размере не менее, чем 18 % совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок^[22].

При этом совокупный годовой стоимостной объем договоров, заключенных заказчиками с субъектами малого и среднего предпринимательства по результатам закупок, участниками которых являются только субъекты малого и среднего предпринимательства, должен составлять не менее чем 10 процентов совокупного годового стоимостного объема договоров, заключенных заказчиками по результатам закупок.

Объем объявленных закупок, в которых установлен признак участия в торгах только СМП или признак привлечения к исполнению договора субподрядчиков (соисполнителей) их числа СМП, в 2016 году составил 2 124,8 млрд. рублей, или 8,3 % от общего объема объявленных закупок. С учетом того, что постановление № 1352 вступило в действие в полном объеме только с 1 января 2016 года, провести сравнение с показателями за 2015 год не представляется возможным.

В отношении стоимости договоров, заключенных с СМП, необходимо отметить, что согласно сведениям Реестра договоров общая стоимость договоров с СМП составила в 2016 году 2 647,0 млрд. рублей (объем договоров, заключенных непосредственно с СМП - 1 840,1 млрд. рублей). В соответствии с данными отчетности, формируемой заказчиками по Федеральному закону № 223-ФЗ, общая стоимость договоров с СМП составила в 2016 году 2 440,6 млрд. рублей (Таблица 17).

Таблица 17

Сведения о заключенных договорах с СМП в 2016 году

Источник информации	общий объем договоров у СМП (млрд. руб.)	общий объем договоров (трлн. руб.)	в % к общему объему договоров
Реестр договоров	1 840,1	17,1	10,8
Отчетность по Федеральному закону № 223-ФЗ	2 440,6	25,7	9,5

 

Таким образом, по итогам 2016 года система закупок отдельных видов юридических лиц характеризуется незначительным уменьшением доли закупок у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя) (около 38%) при одновременном увеличении доли прочих закупок (около 59 %), а также сохранением незначительной доли открытых процедур конкурса и аукциона (2,1 %).

В результате основной объем закупок (95,0 %) в рамках Федерального закона № 223-ФЗ осуществляется прочими способами и у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя), что влечет низкий уровень конкуренции (среднее количество заявок на 1 лот – 1,66 заявки) и эффективности осуществления закупок (относительная экономия – 1,55 %).

Также обращает на себя внимание проблема достоверности информации, размещаемой корпоративными заказчиками в ЕИС (ошибки при размещении сведений в реестре договоров, заполнении ежемесячной отчетности о договорах, неполное ведение реестра договоров), что негативным образом влияет на качество мониторинга информации о функционировании системы корпоративных закупок. Однако за указанные виды нарушений административная ответственность не предусмотрена.

Проблематика применения Федерального закона № 223-ФЗ

Результаты мониторинга применения в 2016 году Федерального закона № 223-ФЗ свидетельствуют о сохранении отмеченных по итогам 2015 года проблем и недостатков при осуществлении закупок отдельными видами юридических лиц, к которым можно отнести следующие.

Отсутствие в Федеральном законе № 223-ФЗ норм, направленных на повышение эффективности расходования средств на закупки.

Определенное негативное влияние оказывает отсутствие в Федеральном законе № 223-ФЗ норм, устанавливающих необходимость обоснования начальных (максимальных) цен договоров, и запрет на конфликт интересов при осуществлении закупочной деятельности.

Проведенный выборочный анализ положений о закупке товаров, работ, услуг 10 указанных выше организаций показал, что утвержденными положениями о закупке определены только общие принципы осуществления ими закупок, причем содержание данных положений о закупке не в полной мере соответствует требованиям Федерального закона № 223-ФЗ (Таблица 22).

Таблица 22

Информация о соответствии положений о закупке требованиям законодательства о закупках товаров, работ и услуг отдельными видами юридических лиц

 

Наименование требований	Государственная компания «Автодор»	ПАО «Ростелеком»	АО «Объединенная зерновая компания»	ФГУП «МЗСС»	ПАО «Аэрофлот»	ПАО «Русгидро»	ПАО «Туполев»	АО «Гознак»	ФГУП «Спецстройинжиниринг при Спецстрое России»	ООО «Газпром комплектация»
Требования, установленные Федеральным законом № 223-ФЗ
Планирование закупок	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Обеспечение публичности и открытости закупок	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Перечень закупок	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Исчерпывающий перечень закупок у единственного поставщика	+	+	-	+	-	-	+	-	-	+
Требования к участникам закупки	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Порядок осуществления закупок	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Общие правила оценки заявок	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Порядок заключения договора	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Порядок исполнения договоров в части внесения изменений в условия договора	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Закупки у СМП	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Требования, которые носят рекомендательный характер*
Обеспечение заявки	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Обеспечение исполнения договора	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+
Порядок обоснования НМЦ	+	-	-	+	+	-	-	-	-	+
Установление порядка определения ответственности сторон договора	+	-	-	+	+	-	-	-	-	+
Установление запрета на координацию заказчиком деятельности участников закупки	+	+	+	-	+	+	-	+	-	+
Установление запрета на конфликт интересов закупочной комиссии и участников закупок	+	+	+	+	+	+	+	+	+	+

* В соответствии со Стандартом осуществления закупочной деятельности отдельных видов юридических лиц, утвержденным ФАС России (без реквизитов).

В анализируемых положениях о закупке были выявлены следующие основные недостатки:

отсутствие методики обоснования начальной (максимальной) цены договора в 6 из 10 положений о закупке (АО «Объединенная зерновая компания», ПАО «Русгидро», ПАО «Туполев», АО «Гознак», ФГУП «Спецстройинжиниринг при Спецстрое России», ПАО «Ростелеком»);

отсутствие в 3 из 10 положений о закупке норм, устанавливающих запрет на координацию заказчиком деятельности участников закупки (ФГУП «МЗСС», ПАО «Туполев», ФГУП «Спецстройинжиниринг при Спецстрое России»);

отсутствие порядка определения ответственности сторон в случае ненадлежащего исполнения обязательств, предусмотренных договором (кроме ООО «Газпром комплектация» (ПАО «Газпром»), Государственной компании «Автодор», ПАО «Аэрофлот» и ФГУП «МЗСС»).

При этом ряд положений о закупке товаров, работ, услуг носят рамочный, неконкретный характер. Так, некоторые положения о закупке (ООО «Газпром комплектация» (ПАО «Газпром»), ПАО «Русгидро», ФГУП «Спецстройинжиниринг» при Спецстрое России, ПАО «Туполев») содержат только ссылки на порядок оценки заявок участников закупки, который должен содержаться в документации о закупке.

Указанные недостатки позволяют при проведении закупочных процедур устанавливать субъективные, в том числе неизмеряемые критерии оценки заявок, что не соответствует общим принципам, сформулированным в Федеральном законе № 223-ФЗ.

Обобщенная информация о результатах