Обзор истории создания кадастровой службы в России

Учет принадлежности земельных участков и их качества стали вести, по всей видимости, когда на Руси начала укрепляться государственная власть. В недавно крещеной, но все еще языческой Киевской Руси строились церкви и монастыри. И описание именно церковных земель мы в основном находим в первых межевых книгах. В этих описаниях земель угадываются будущие кадастровые и межевые планы, а в некоторых статьях «Русской Правды» историки видят прообраз свода межевых законов.

Учет земельных угодий на Руси начали вести в IX веке, когда территория страны была в 10 раз меньше современной. Первые межевые книги содержали, в основном, описания монастырских и церковных земель. Скоро реестр собственников расширился. Государство хотело знать, кто владеет землей, чтобы собирать налоги. На содержание армии и ведение войн требовались значительные средства.

В дальнейшем развитие кадастра долгое время определялось во многом изменениями в системе налогообложения Российского государства. Князья хотели собирать налоги, а для этого надо было знать, кто владеет землей. На содержание армии и ведение войн требовались значительные средства, которые сотни лет назад, как и сейчас, можно было собрать только благодаря кадастровой службе.

К XVI веку Россия стала уже крупной державой и вела постоянные войны с соседями. Московская Русь возвращала, как тогда говорили, «утраченные земли», присоединяя Полоцк и Смоленск, штурмуя Астрахань и Казань. Россия дралась за Крым и Прибалтику с ордынскими ханами и шведскими феодалами.

Все завоевания были делом рук «служилых людей», которые жили и кормились за счет владения землей. Земля обретала все большую ценность и как товар. Знать и духовенство требовали укрепления своих прав. При Иване Грозном с этой целью начали вести «Писцовые книги».

«Писцовые книги» стали прообразом современного Единого государственного реестра прав. Сюда записывали имя владельца, и то, как он получил землю в собственность. «Писцовые книги» стали важнейшим доказательством прав и, во многом, прообразом современного единого государственного реестра прав.

Тогда же было создано особое учреждение – Поместный приказ (так в то время называлось министерство), которое занималось налогами, учетом земель и регистрацией собственности.Так кадастровая служба стала краеугольным камнем внутреннего устройства и внешней политики страны. В Московском государстве XVI-XVII веков налоговая система основывалась на доходности хозяйственной деятельности, а та, в свою очередь, в аграрной стране определялась, как правило, размером и качеством земельных угодий. В дозорных, писцовых и смотренных книгах того времени содержались описания земель, находящихся в собственности, давалась оценка плодородия почвы на тех или иных участках, отмечались размеры наделов и межевые знаки. На основании этих сведений определялся размер налога, взимаемого с владельцев участков. Но определение границ вотчин и поместий велось еще очень плохо. Площадь земли исчислялась приблизительно, межевым знаком запросто могло быть дерево или борозда, а в качестве доказательства права владения – слова «мой дед здесь пахал». Межевых тяжб было много, и в конце XVII века появился свод законов, определяющий порядок межевания земель.

В начале XVIII века посошная подать была отменена и имущественный налог сменился личным. Вновь земельный налог возник в 1878 году и стал называться государственным земельным налогом. Средняя налоговая ставка колебалась между 1/4 и 17 копейками с десятины в зависимости от месторасположения. Например, для Архангельской губернии была предусмотрена низшая ставка, для Курской – высшая.

В эпоху Петра I повысилась точность полевых измерений. При межевании впервые стали использовать специальные инструменты. Геодезическому делу начали обучать. Петр поставил цель: создать Генеральную карту Российской империи. По всей стране проводились съемки губерний, театров военных действий и морских побережий. Подробная карта, а также большой трехтомный атлас вышли уже после смерти Петра. Ведение земельного кадастра окончательно стало делом государственной важности. За убийство землемера грозила смертная казнь.

В 1765 году Екатериной II была создана Комиссия, а затем провозглашен манифест о генеральном размежевании земель на всей территории Российской империи, чтобы «утвердить спокойствие, права и надежность каждого владельца в его имении. Отныне земли приписывались не к именам владельцев, а к названиям селений и пустошей. Межевщики потратили 4 десятилетия, чтобы измерить земли Российской империи. Именно при Екатерине геодезия стала прикладной наукой. Императрица распорядилась учредить училище, где готовили бы специалистов по землеустройству. Его расположили в Кремле, поблизости от Межевой канцелярии и назвали в честь новорожденного внука императрицы Константина.

Павел I запомнился современникам и потомкам как поклонник военной муштры и дисциплины. При нем составление карт перешло в военное ведомство. А уже при Александре I был учрежден Корпус военных топографов.

Значительные успехи геодезия и картография продемонстрировали после создания Пулковской обсерватории в эпоху Николая I. XIX век – время важных открытий. Под руководством выдающегося астронома Василия Струве проведено градусное измерение дуги меридиана и получены ценные материалы для определения формы и размера Земли. В дореволюционной России все сведения о землях и их владельцах заносились в «Поземельную» и «Межевую» книги. Данные были довольно точными, что позволяло государство эффективно собирать налоги, а собственникам отстаивать права на землю в суде.

Обложение жилищ в виде сборов с очагов или «с дыма» существовало уже в глубокой древности, но это была скорее форма личного или семейного обложения. В 1863 году появился налог на недвижимую собственность («подомовой») в городах, посадах, местечках России. Объектом налогообложения являлись не только дома, но и все другие виды недвижимого имущества в городе – фабрики, бани, склады, сады, огороды и даже пустопорожние земли. Подомовой налог определялся на каждый год в общей сумме для каждой губернии, раскладка же губернской суммы между городами, а в городах между владельцами производилась земскими учреждениями на основании сведений о числе и ценности недвижимых имуществ и о приносимых ими выгодах, то есть – на основании кадастровых сведений.

Коренным образом характер межевых и кадастровых работ изменился после Октябрьской революции. Вся земля отныне принадлежала государству и перестала быть объектом налогообложения. Утратила необходимость регистрация прав. Впрочем, кадастр в СССР все же был. Хотя в него заносились данные не о владельцах, а о пользователях земли. Государство нуждалось в точных сведениях о земельном фонде. Предстояло оценить — какие земли передать крестьянам, а какие отдать совхозам и колхозам. Без знаний о территории страны было невозможно экономическое развитие.

Для проведения съемочных работ, составления и издания карт было образовано Высшее геодезическое управление. В годы СССР картографо-геодезическая служба проделала колоссальную работу. В мировую историю геодезии и картографии навсегда вошли имена советских ученых. Была создана высокоточная геодезическая сеть. Измерения проводили на суше, под водой, с воздуха, а потом и на околоземной орбите. Благодаря полетам кораблей «Союз» и станций «Салют» советская картография и геодезия получила неоценимые сведения.

В результате были изданы подробнейшие топографические карты.

Хотя за 70-летнюю историю СССР был накоплен большой научный опыт, после распада Союза систему регистрации прав пришлось восстанавливать с нуля. Недвижимости, которая до «перестройки» была «общей», предстояло обрести четкие границы и собственников. Земля вновь стала объектом налогообложения.

С 1991 года использование земли в России является платным. В 1992 году был создан Государственный комитет Российской Федерации по земельным ресурсам и землеустройству (Роскомзем). Переход к современным методам управления землепользованием и недвижимостью был невозможен без создания системы государственной защиты прав собственности и полной и достоверной информационной базы, отражающей состояние объектов недвижимости.

В XXI веке обязанности по ведению кадастра, регистрации прав, составлению карт и землеустройству делились между тремя ведомствами: Роснедвижимостью, Роскартографией и Росрегистрацией. В 2008 указом президента России их функции перешли Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии – Росреестру. В 2010 году все полномочия по ведению государственного кадастра недвижимости, государственного кадастрового учета недвижимого имущества и предоставлению сведений, внесенных в государственный кадастр недвижимости, были переданы в подведомственное Росреестру учреждение – Федеральную кадастровую палату (ФГБУ «ФКП Росреестра»).

Рисунок 1 – Создание единой системы регистрации прав и учета

 

Цель преобразований – создание единой системы регистрации прав и учета, обеспечивающей высокий уровень гарантий прав на недвижимое имущество и качество государственных услуг при минимальных издержках.

На сегодняшний день выполнение функций учреждения обеспечивают на всей территории Российской Федерации региональные кадастровые палаты, представленные 81 филиалом, и 2 филиала в Курске и Казани, которые являются площадками Ведомственного центра телефонного обслуживания.

 

2. Место системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости в экономике общества

 

Устойчивое функционирование систем регистрации прав и учета недвижимости, простые и прозрачные процедуры оформления прав во многом формируют инвестиционный климат всех развитых стран.

Помимо своей ключевой задачи – обеспечения гарантий прав собственности и иных вещных прав на недвижимое имущество, – современные системы регистрации прав и учета недвижимости являются основой эффективной реализации мероприятий в области использования и управления земельными ресурсами и иной недвижимостью, а также способствуют реализации крупных национальных и инвестиционных проектов.

Каждый гражданин хотя бы раз сталкивался с необходимостью посещения офисов органов или организаций, осуществляющих функции в регистрационно-учетной сфере. Реализация практически любого проекта государственного значения зависит от эффективности работы учетно-регистрационной системы: будь-то строительство олимпийских объектов, объектов на территориях особых экономических зон, реализация программ по доступному жилью, оформление прав граждан на бытовую недвижимость и т.д. Кроме того, система является важнейшей составляющей информационного взаимодействия как с участием федеральных органов исполнительной власти, так и с участием органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления (в том числе в связи с планированием развития территорий, реализацией управленческих задач).

Оборот недвижимости с каждым годом становится все более интенсивным. По данным Росреестра РФ в 2015 году было совершено 5 424 351 сделок с земельными участками, в том числе по Краснодарскому краю 251 296 сделок. За 9 месяцев 2016 года (с января по сентябрь) было подано 21 475 397 заявлений о государственной регистрации прав и кадастровом учете, зарегистрировано 4 512 817 вещных прав только на земельные участки.

По Краснодарскому краю в 2016 году было зарегистрировано 1 265 836 прав, ограничений (обременений), сделок с объектами недвижимости, в том числе 615 387 сделок с земельными участками (на 2 % больше показателей 2015 года).

По данным Росреестра на сентябрь 2016 года в РФ количество зарегистрированных прав собственности составляет:

- 43 811 831 – на земельные участки;

- 13 397 543 – на нежилые здания;

- 79 793 161 – на жилые помещения;

- 1 351 363 – на линейные сооружения;

- 1 173 – на предприятия;

- 324 – на единые недвижимые комплексы;

- 693 993 – на иные объекты недвижимости.

Участники экономической деятельности и субъекты государственного управления с каждым днем предъявляют все более высокие требования к качеству и доступности услуг в сфере оформления прав на недвижимость.

Рисунок 2 – Роль учета и регистрации недвижимости в экономике

 

Регистрация прав и кадастровый учет являются важнейшей социально-ориентированной функцией государства по оказанию государственных услуг гражданам и юридическим лицам, обеспечивающей защиту конституционных прав собственников и обладателей иных прав на объекты недвижимости, формирование цивилизованного рынка недвижимости и вовлечение недвижимости в рыночный оборот.

Параметры эффективности защиты прав собственности на недвижимое имущество и характеристики его оборота имеют репутационное значение и являются предметом международного мониторинга в целях оценки уровня социально-экономического развития России в различных международных рейтингах.

 

3. Основные положения Плана мероприятий («дорожной карты») «Повышение качества государственных услуг в сфере государственного кадастрового учета недвижимого имущества и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» на 2013-2018 гг.