Правовое регулирование проведения массовых мероприятий

1. Общественные места, где постоянно разрешается проведение публичных массовых мероприятий, т. е. определенные участки местности специально предназначенные для высказывания каких-то пожеланий, своего отношения к действительности, митингов, отдельных публичных выступлений в любой форме в рамках установленных границ данных мест и действующего законодательства (Гайд-парк в Лондоне и др.)

2. Общественные места, где, как правило, разрешается проведение массовых мероприятий публичного характера, но только по согласованию с органами власти и соответствии с процедурами, регламентирующими порядок их организации, проведения и ответственности участников (организаторов).

3. Общественные места, где, как правило, проведение массовых мероприятий запрещается законодательством многих государств (территория, прилегающая к правительственным, медицинским и дошкольным учреждениям, территория военных объектов и баз, наиболее важных объектов жизнеобеспечения населения: атомных электростанций, а также мосты, тоннели, аэропорты, вокзалы и т. д.).

Таким образом, массовые мероприятия имеют разные правовые режимы регулирования в зависимости от места и времени их проведения, а также цели, количества участников и характера проводимой акции. Во всех странах мира публичные акции находятся под постоянным контролем органов государственной власти и сил обеспечения правопорядка, т. к. любое нарушение закона или силовые меры по отношению к их участникам очень часто получают политическую окраску, попадают в центр внимания прессы и активно используются в формировании общественного мнения по вопросам политического характера

В Российской Федерации организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента подачи уведомления о проведении публичного мероприятия имеют право беспрепятственно проводить предварительную агитацию среди граждан, сообщая им информацию о месте (местах), времени, целях его проведения и иную информацию, связанную с подготовкой и проведением мероприятия, а также призывать граждан и их объединения принять участие в готовящемся публичном мероприятии.

Для проведения этой агитации могут использоваться средства массовой информации, устные призывы, распространение листовок, плакатов и объявлений, использоваться иные не запрещенные законодательством формы агитации. Недопустимо проведение предварительной агитации в формах, оскорбляющих и унижающих достоинство человека и гражданина. Предварительная агитация не может проводиться в форме публичного мероприятия, если порядок его организации и проведения не соответствует требованиям закона.

В случае отказа организатора публичного мероприятия от его проведения он обязан принять меры по прекращению предварительной агитации и информированию граждан и органа исполнительной власти субъекта РФ или органа местного самоуправления, которым подано уведомление о проведении данного публичного мероприятия, о принятом решении.

Российским законодательством запрещается проводить массовые мероприятия, когда конституционное право на участие в них используется для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, религиозной, классовой ненависти, пропаганды насилия и войны. Одним из оснований запрета проведения массовых мероприятия и на участие в нем граждан является наличие оружия. Понятие предметов и механизмов, являющихся оружием дается в ФЗ «Об оружии»[339].

Для более глубокого исследования понятия, сущности и содержания массовых мероприятий необходима их классификация, которая осуществляется на основе учета существенных признаков, свидетельствующих о сходстве и различии изучаемых явлений. Массовые и иные публичные мероприятия весьма разнообразны. Отнесение каждого из них к определенной группе помогает правильно понять его социальное назначение и место в классификационной системе, имеет практическое значение для дальнейшего совершенствования работы органов внутренних дел по обеспечению законности и правопорядка при их проведении.

Реализация конституционных прав и свобод граждан в условиях демократии в значительной мере связана с их активным участием в различных массовых мероприятиях, проводимых государственными органами, политическими партиями и движениями, а также различными профсоюзными, спортивными, культурными, религиозными и иными организациями.

Публичные мероприятия, как правило, доступны большому количеству граждан и проводятся на улицах, площадях, в общественных зданиях, концертных залах, на спортивно-зрелищных сооружениях, специальных трассах и в других общественных местах городов и населенных пунктов.

В зависимости от целей, характера, распространенности, организационной формы и направленности, а также сферы отношений, в которых они возникают, массовые мероприятия могут быть подразделены на следующие виды:

1) общественно-политические, к которым относятся митинги, шествия и демонстрации, массовые собрания граждан, выборы в органы законодательной власти и в органы местного самоуправления. Для этого вида мероприятий характерны высокий уровень организации, общность мотивов и стереотипов поведения, определенность состава их участников. В подобных мероприятиях участвуют представители различных государственных органов и общественных организаций, их совместная деятельность опосредствуется устойчивыми коллективными интересами и межличностными взаимосвязями. Они, как правило, соблюдают действующее законодательство и установленный порядок участия в публичных мероприятиях.

В Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» дается нормативное определение терминов и понятий, характеризующих основные виды массовых и иных публичных мероприятий:

«собрание» – совместное присутствие граждан в специально отведенном или приспособленном для этого месте для коллективного обсуждения каких-либо общественно значимых вопросов;

«митинг» – массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

«демонстрация» – организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

«шествие» – массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

«пикетирование» – форма публичного выражения мнений, осуществляемого без передвижения и использования звукоусиливающих технических средств путем размещения у пикетируемого объекта одного или более граждан, использующих плакаты, транспаранты и иные средства наглядной агитации;

2) спортивные мероприятия (олимпиады, спортивные игры, чемпионаты, спартакиады, матчи, марафоны, кроссы, эстафеты и др.). Для этого вида мероприятий характерно большое число участников и зрителей (болельщиков), представляющих один из видов экспрессивной группы (толпы). Группировки болельщиков (фанатов) объединяет пристрастное отношение к той или иной команде, клубу, какому-либо спортсмену;

3) культурно-зрелищные мероприятия, к которым относятся фестивали, народные гулянья, театрализованные представления, карнавалы, праздники песни, танцевальные вечера, дискотеки, концерты и др.;

4) религиозные – обряды, шествия, проповеди, крещения, культовые праздники: (православная либо еврейская пасха), мусульманская ураза, др.;

5) специальные мероприятия, к которым можно отнести, например, литерные мероприятия – специальные акции по обеспечению безопасности проезда и охраны должностных лиц, имеющих право на обязательную государственную охрану, многолюдные траурные процессии;

6) смешанные мероприятия. В программу их проведения, как правило, могут входить: митинги, выставки, ярмарки, театрализованные представления, концерты, дискотеки, спортивные соревнования, массовые религиозные обряды, которые организуются в целях удовлетворения многообразных познавательных, художественно-творческих, спортивно-оздоровительных, религиозных и иных интересов, запросов различных групп граждан.

Кроме этого, массовые мероприятия могут быть классифицированы и по другим основаниям, например, они подразделяются:

По способу возникновения – на плановые (организованные) и неорганизованные - спонтанные (внезапно возникшие).

По территории проведения – на районные, межрайонные, городские, региональные, федеральные, международные.

По периодичности проведения – на разовые, периодические и повседневные.

По характеру действий их участников – на динамичные, статичные или смешанные.

По месту проведения – проводимые в закрытых сооружениях или на открытых общественных (публичных) местах.

По возможности участия – на общедоступные (открытые для посещения) и закрытые (с ограниченным количеством участников).

Различные по своему виду, характеру и направленности массовые мероприятия требуют обеспечения безопасности людей, соблюдения их прав и законных интересов, поддержания надежного общественного порядка в местах их проведения и на прилегающей территории. Поэтому деятельность органов внутренних дел по обеспечению безопасности при проведении массовых мероприятий имеет определенные особенности, возникающие вследствие ряда факторов, влияющих на состояние общественного порядка и безопасности.

К основным факторам, оказывающим непосредственное влияние на деятельность органов внутренних дел и состояние общественного порядка и безопасности, относятся: 1) характер проводимого мероприятия; 2) значительная концентрация людей на ограниченной территории; 3) нарушение обычного режима жизни района, города, целого региона; 4) возникновение особой психологической атмосферы (обстановки) в местах проведения массовых мероприятий; 5) изменение режима работы органа внутренних дел, предприятий, учреждений, организаций и служб обеспечения данного мероприятия; 6) возрастание роли общественной опасности совершаемых правонарушений; 7) увеличение вероятности возникновения чрезвычайных ситуаций, представляющих угрозу личной безопасности граждан и общественной безопасности; 8) высокая динамика изменения оперативной обстановки; 9) возможность использования проводимых публичных акций для совершения террористических актов в местах массового пребывания граждан.

В последние годы отмечается интерес населения к религии. Это стало возможным благодаря демократическим преобразованиям в стране. Массовые религиозные мероприятия, к которым относятся всевозможные праздники различных церковных конфессий, обряды и богослужения, проводятся в соответствующих храмах в условиях большого скопления верующих и просто любопытных. В настоящее время, в связи с изменением государственной политики и демократизацией общества, отмечается увеличение численности зарегистрированных и неформальных общественных и религиозных объединений.

Высокую активность в публичных местах проявляют «фанаты» спортивных команд и клубов, представители общественных правозащитных и природоохранных организаций, политических партий и движений, растет количество верующих граждан. Вместе с тем, многие проводимые ими акции публичного характера, часто сопровождаются явлениями, оказывающими негативное воздействие на состояние общественного порядка, здоровье и безопасность граждан. Например, среди религиозных конфессий встречаются секты, деятельность которых носит антиобщественный характер и представляет опасность для окружающих. К таким религиозным сектам относятся известные «Белое братство», «Аум Сенрике» и др. Они активно работают среди молодежи, негативно действуют на психику людей, проповедуют сатанизм, а иногда и прямо совершают преступления и террористические акты. Это нередко влияет на состояние общественного порядка в местах проведения подобных мероприятий и осложняет оперативную обстановку, что в свою очередь требует от органов внутренних дел принятия специальных мер по надлежащей охране общественного порядка и безопасности, умения действовать в специфических условиях быстро и эффективно, нейтрализовать возникающие конфликты.

Одним из основных требований, предъявляемых к проведению массовых мероприятий, является обеспечение безопасности людей, соблюдение их прав и законных интересов, поддержание надежного общественного порядка в местах, где они проводятся. Главным субъектом, ответственным за организацию и поддержание общественного порядка при проведении массовых мероприятий и иных публичных акций, в соответствии с действующим законодательством являются органы внутренних дел.

Именно на них возложены задачи по разработке плана охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении конкретного массового мероприятия, подготовке и расстановке необходимых сил и средств, организации и координации взаимодействия со всеми государственными органами и общественными организациями, участвующими в охране общественного порядка и непосредственно в проведении публичной акции, контроль за обстановкой, осуществление административного надзора, предупреждение и пресечение преступлений и правонарушений со стороны участников и зрителей, а также привлечение виновных к ответственности.

§ 2. Организация деятельности органов внутренних дел
по обеспечению общественного порядка и безопасности
при проведении массовых мероприятий

Организация обеспечения общественного порядка и общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий в зависимости от их значения и масштаба обеспечивается силами и средствами органов внутренних дел в тесном взаимодействии с органами государственной власти, органами местного самоуправления, прокуратуры и безопасности. Для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности во время проведения массовых мероприятий может привлекаться личный состав служб и подразделений органов внутренних дел и внутренних войск МВД России. Согласно ст. 2, 18 Федерального закона «О внутренних войсках МВД Российской Федерации»[340] на соединения и воинские части оперативного назначения, специальные моторизированные соединения и воинские части внутренних войск возложена задача совместно с органами внутренних дел участвовать в обеспечении общественной безопасности при проведении массовых мероприятий.

При необходимости, для более эффективного управления силами и средствами, привлекаемыми на охрану общественного порядка и обеспечение общественной безопасности, создается оперативный штаб. Численность и состав оперативного штаба определяется характером и масштабом массовых мероприятий, а также складывающейся оперативной обстановкой.

Управление силами и средствами в период проведения массовых мероприятий осуществляется со специально организуемых пунктов, на которых оборудуются рабочие места для членов оперативного штаба, групп управления и организации связи. Пункты управления создаются, как правило, в районе проведения массового мероприятия и размещаются в местах, пригодных для оперативного руководства находящимися в подчинении силами и средствами. Пункты управления могут быть стационарными (в зданиях, сооружениях) или передвижными (в автобусах). Они оборудуются средствами связи, а при необходимости кино-, фото- и видеоаппаратурой.

При организации обеспечения общественного порядка и безопасности во время проведения массового мероприятия начальник органа внутренних дел (руководитель оперативного штаба) должен руководствоваться положениями Декларации прав и свобод человека и гражданина, Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», Законом РФ «О милиции» и другими законодательными актами, нормативными правовыми актами МВД России, субъектов РФ и органов местного самоуправления.

Организация деятельности органов внутренних дел при проведении массовых мероприятий включает в себя три взаимосвязанных между собой периода их функционирования: подготовительный, исполнительный и заключительный.

В подготовительный период, который начинается с момента получения задачи на обеспечение общественного порядка и безопасности, уточняются программа, место, время, вид и характер предстоящего массового мероприятия, возможное количество и состав участников, зрителей, а также наличие или отсутствие факторов, требующих не принимать уведомление о проведении массовой акции.

При проведении мероприятий на закрытых объектах и в сооружениях кроме этого, проводится совместно с организаторами и представителями заинтересованных ведомств и организаций комиссионное обследование технического и противопожарного состояния объектов и сооружений, используемых для проведения мероприятия, с целью определения их пригодности к организации надлежащей охраны общественного порядка и принятия мер к устранению недостатков, и дополнительному их оборудованию (с составлением акта, содержащего заключение о пригодности к эксплуатации объектов или сооружений).

С целью подготовки специального плана проводится рекогносцировка местности, в процессе которой изучаются особенности территории, маршрутов движения транспорта и пешеходов; определяется количество сил и средств, необходимых для охраны общественного порядка; виды нарядов; пути эвакуации участников по окончании мероприятия или рассредоточения их при осложнении обстановки; места стоянки транспорта; границы зон, секторов, участков; место размещения оперативного штаба, резерва; выясняется в каком состоянии находятся площади, улицы, места (участки), обесточена ли контактная сеть электротранспорта, завершены ли (приостановлены) строительные работы и т.п.

Наряду с этим, органами внутренних дел осуществляются дополнительные мероприятия по усиления борьбы с преступностью, пьянством, наркоманией и другими антиобщественными проявлениями:

1) организуется подготовка личного состава и технических средств к несению службы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности в местах их проведения и на прилегающей территории;

2) проводится инструктаж, на котором разъясняются обязанности и права соответствующих должностных лиц, особенности их реализации при проведении массовых мероприятий;

3) организуется взаимодействие служб и подразделений ОВД с другими правоохранительными органами, органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также с общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, участвующими в охране правопорядка.

Для более эффективного управления силами и средствами, привлекаемыми к охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, создается оперативный штаб. При проведении крупных комплексных мероприятий как олимпийские игры, спартакиады, фестивали, создаются организационные комитеты. Численность и состав оперативного штаба определяются характером и масштабом массовых мероприятий, а также складывающейся оперативной обстановкой.

В состав оперативного штаба входят: начальник органа внутренних дел и его заместители; оперативный дежурный; группа управления силами и средствами; группа связи; группа информации и анализа; оперативно-следственная группа; представители ОМОН, ГИБДД, пожарной службы МЧС России; приглашаются представители службы скорой помощи и местной администрации.

Оперативный штаб развертывает подготовительную работу на основе приказа (решения) министра внутренних дел Российской Федерации или министра республики, входящей в ее состав, начальника управления внутренних дел края, области, автономного округа или начальника горрайлиноргана внутренних дел, ответственных за обеспечение общественного порядка и безопасности при проведении массового мероприятия.

Инструктажи и тренировки личного состава в подготовительный период проводятся с целью изучения нормативных актов, регламентирующих права и обязанности милиции, мер ответственности организаторов и участников массовых акций за нарушение правопорядка, а также с целью отработки тактических приемов несения службы в условиях осложнения обстановки. Также осуществляются дополнительные меры по усилению охраны общественного порядка и борьбы с преступностью (комплекс оперативно-разыскных мер по усилению борьбы с преступностью, меры по профилактике правонарушений).

В целях обеспечения бесперебойного и безопасного функционирования железнодорожного транспорта, защиты его от противоправных массовых акций органами внутренних дел разрабатываются алгоритмы действий при возникновении угрозы блокирования транспортных коммуникаций, проводятся тренировки всех сил, участвующих в оперативно-профилактических мероприятиях, отрабатываются методики документирования действий организаторов и активных участников акций и привлечения их к ответственности.

Совместно с органами исполнительной власти, другими заинтересованными ведомствами и организациями осуществляется комплекс дополнительных мер (выступления в средствах массовой информации и перед митингующими, переговоры с лидерами профсоюзов, партий, объединений, забастовочных комитетов, организаторами акций протеста и предупреждение их об ответственности, заблаговременное блокирование милицейскими нарядами подходов к железной дороге, другим объектам и т. д.).

Ответственный за охрану общественного порядка или оперативный штаб на основе всех необходимых данных и расчетов разрабатывает план охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности при проведении массового мероприятия, в котором предусматривается:

1) содержание и программа мероприятия, место, время его проведения, ожидаемое количество участников и зрителей;

2) границы оцепляемой территории, зоны, сектора, участки;

3) расчет сил и средств (количество личного состава, из каких подразделений привлекаются, места их размещения, виды и задачи нарядов, ответственные за организацию их службы в зонах, секторах и на участках, резервы);

4) схема управления и связи, определение потребности средств радио- и проводной связи, телевидения и др. В схеме связи предусматриваются дублирующие виды связи (радио- и проводная связь, посыльные, связные; схема согласовывается с группой службы охраны общественного порядка и представляется в оперативный штаб для утверждения);

5) привлечение дополнительных сил и средств (войсковых подразделений, общественных правоохранительных формирований), определение мест несения службы и задач;

6) организация обеспечения общественного порядка в местах формирования колонн, сбора зрителей на подступах к месту проведения мероприятия, а также на остановках общественного транспорта и контр<