Глава 20. Административно-правовая охрана собственности органами внутренних дел

§ 1. Предупреждение и пресечение органами внутренних дел
административных правонарушений области охраны собственности

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности[194]. Гражданский кодекс наделяет собственника правами владения, пользования и распоряжения своим имуществом. С учетом этих положений в юридической литературе под правом собственности обычно понимают совокупность правовых норм, закрепляющих и охраняющих экономические отношения по принадлежности материальных благ, и связанные с этими отношениями правомочия по владению, пользованию и распоряжению материальными благами[195].

Правовой режим собственности определяется совокупностью норм различных отраслей права: гражданского, административного, уголовного права и др. Они закрепляют принадлежность имущества собственникам, определяют содержание права собственности, регламентируют порядок и способы возникновения права собственности, устанавливают средства охраны собственности. Охрана общественных отношений, связанных с институтом права собственности, осуществляется государством в различных формах. В юридической литературе утвердилось мнение, что такая охрана производится административно-правовыми, гражданско-правовыми и уголовно-правовыми способами.

Государственная система охраны собственности состоит из комплекса элементов, выполняющих организационно-хозяйственные, социально-воспитательные, контрольные и правоохранительные функции. Важной составляющей правоохранительной функции государства является административно-правовая охрана собственности.

Административно-правовая охрана собственности это деятельность, входящая составной частью в государственную систему охраны собственности и реализующая ее конкретную функцию. Однако она не должна пониматься лишь как применение административных наказаний к правонарушителям, совершающим мелкие хищения чужого имущества. Административно-правовая охрана собственности гораздо более широкое понятие, нежели карательная деятельность. Выделение в административном законодательстве норм, предусматривающих отрицательные последствия за правонарушения в области охранысобственности, необходимо при исследовании юрисдикционной деятельности, но существенно сужает совокупность норм, направленных на охрану собственности. Административно-правовая охрана собственности является более объемной категорией, чем борьба с правонарушениями, и включает в себя нормы различной направленности. Проблемы правовой охраны собственности многие годы являются предметом научных исследований. Наиболее точно нормы, обеспечивающие защиту отношений собственности, классифицировал В.Д. Резвых, разделив их в зависимости от назначения и путей воздействия на нормы с регулятивной направленностью, предупредительные нормы и нормы, выполняющие чисто охранительные функции[196].

Реализация функции административно-правовой охраны собственности возлагается государством, в первую очередь, на специально создаваемые для этих целей государственные органы, к которым относятся органы юстиции, прокуратура, органы внутренних дел, суды и др. Важную роль в реализации указанной функции играет система органов внутренних дел. В первую очередь, к этой работе привлекается милиция.

Для достижения целей охраны собственности административно-правовыми мерами органы внутренних дел осуществляют деятельность, основа которой заложена в ст. 2 Закона РФ «О милиции». Одной из задач названный закон определяет защиту частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности. Это предписание не является единственной нормой, регулирующей деятельность органов внутренних дел в сфере административно-правовой охраны собственности. Как отмечают авторы комментария к Закону РФ «О милиции» задача защиты собственности полностью охватывается другими задачами милиции. Действительно, собственность является одним из объектов, защищаемых милицией в рамках решения задач предупреждения, пресечения и раскрытия соответствующих противоправных деяний, охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, оказания помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов[197].

Административно-правовая охрана собственности достаточно широкое понятие, и милиция общественной безопасности, кроме заключения договоров об охране имущества физических и юридических лиц, выполняет некоторые другие мероприятия по обеспечению сохранности вещей, предметов, объектов вне зависимости от формы собственности. Эти мероприятия выполняются в рамках возложенных на милицию обязанностей. К таким обязанностям, относятся обязанности по предотвращению и пресечению административных правонарушений; выявлению обстоятельств, способствующих их совершению, и принятию в пределах своих прав мер к устранению данных обстоятельств; охране на основе договоров с физическими и юридическими лицами принадлежащего им имущества; инспектированию подразделений охраны организаций; даче обязательных к исполнению предписаний по устранению недостатков, выявленных в технической укрепленности объектов, и обеспечению сохранности государственной и муниципальной собственности; обеспечению сохранности найденных и сданных в милицию документов, вещей, ценностей и другого имущества, принятию мер по их возврату законным владельцам либо по реализации в установленном порядке; принятию при авариях, катастрофах, пожарах, стихийных бедствиях и других чрезвычайных событиях неотложных мер по охране имущества, оставшегося без присмотра; принятию неотложных мер по обеспечению сохранности бесхозяйного имущества и кладов до передачи их в ведение соответствующих государственных органов и должностных лиц.

Нормативной основой для предупреждения и пресечения административных правонарушений, посягающих на собственность, является КоАП РФ, гл. 7 которого содержит 28 статей, предусматривающих административную ответственность за правонарушения в области охраны собственности.

Следует отметить, что КоАП РФ, как и КоАП РСФСР, не предоставляет право органам внутренних дел рассматривать дела об административных правонарушениях, указанных в главе 7. Рассматривать дела должностные лица ОВД не имеют полномочий, однако, составлять протокол имеют право по 19 статьям указанной главы. Эти статьи предусматривают ответственность за самовольное занятие земельного участка; уничтожение специальных знаков; пользование недрами без разрешения либо с нарушением условий, предусмотренных разрешением; самовольную застройку площадей залегания полезных ископаемых; самовольную добычу янтаря; самовольное занятие водного объекта или пользование им без разрешения; повреждение гидротехнического, водохозяйственного или водоохранного сооружения, устройства или установки; самовольное занятие земельного участка прибрежной защитной полосы водного объекта, водоохранной зоны водного объекта либо зоны (округа) санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения; самовольное занятие участка лесного фонда или участка леса, не входящего в лесной фонд; пользование объектами животного мира без разрешения; нарушение авторских и смежных прав, изобретательских и патентных прав; нарушение требований сохранения, использования и охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) федерального значения, их территорий и зон их охраны; проведение земляных, строительных и иных работ без разрешения государственного органа охраны объектов культурного наследия; ведение археологических разведок или раскопок без разрешения; уничтожение или повреждение чужого имущества, нарушение правил хранения, закупки или рационального использования зерна и продуктов его переработки; правил производства продуктов переработки зерна; самовольное подключение и использование электрической, тепловой энергии, нефти или газа; самовольное подключение к централизованным системам питьевого водоснабжения и (или) системам водоотведения городских и сельских поселений; мелкое хищение.

С учетом субъектов, ведущих производство по делам об административных правонарушениях, выделяются две группы правонарушений в области охраны собственности, предупреждением и пресечением которых занимается милиция.

К первой группе относятся правонарушения, совершаемые в сфере общественных отношений, контроль за которой возлагается только на органы внутренних дел (милицию). Ко второй группе относятся правонарушения, совершаемые в сфере общественных отношений, контроль за которой осуществляют различные органы исполнительной власти, в том числе органы внутренних дел, должностные лица которых в силу требований ст. 28.3 КоАП РФ также уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях.

Первую группу административных правонарушений составляют деяния, квалифицируемые как уничтожение или повреждение чужого имущества и мелкое хищение. Дела об административных правонарушениях, предусмотренных соответствующими статьями, уполномочены рассматривать федеральные и мировые судьи, а составлять протоколы – должностные лица органов внутренних дел.

Ко второй группе следует отнести все остальные правонарушения из перечисленных выше.