Становление и развитие миграционной службы России

Распад Советского Союза привел ко многим явлениям, ранее не характерным для советской эпохи. Так, передвижение граждан СССР по всей территории Союза в основном не ограничивалось, за исключением отдельных местностей, поэтому гражданин мог не только посещать любую республику, входящую в СССР, но и проживать там. Отделившись от Советского Союза в середине 80-х годов ХХ века, страны Балтии: Латвия, Литва и Эстония сразу же организовали свои таможенные и пограничные службы, ограничив тем самым свободный въезд российским гражданам в эти государства. Аналогичные меры пришлось применять и Российской Федерации в отношении указанных стран, включая установление визовых отношений.

Ликвидация СССР произошла в 1991 году, толчком которой явилась встреча в Белоруссии руководителей России, Украины и Белоруссии, принявших совместное решение об образовании трех самостоятельных государств и создании союза нового типа – Содружества Независимых Государств (СНГ)[81]. Таким образом, уже шесть из 15 республик (включая страны Балтии), входящих в Советский Союз, официально вышли из него, что фактически означало самоликвидацию огромного государства, так как и остальные республики, составлявшие Союз, также пожелали быть независимыми государствами.

Вместе с политическими изменениями происходили изменения и в экономической сфере. Произошла дезинтеграция единого экономического механизма Советского Союза, когда многие фабрики и заводы, расположенные в бывших союзных республиках, вынуждены были переходить на договорные отношения не только между собой, но и с другими государствами дальнего зарубежья, что оказалось крайне затруднительным, поскольку продукция бывших республик СССР оказалась неконкурентоспособной на мировом рынке товаров и услуг. Начался неизбежный процесс банкротства многих предприятий, остановка производства, ликвидация дотационных нерентабельных предприятий. В итоге многие тысячи российский граждан и граждан республик бывшего СССР оказались без работы.

Безработица и другие причины вынуждают многих граждан бывшего Союза искать работу у соседей, в большей степени в Российской Федерации, что привело к резкому увеличению миграционных связей, в том числе неконтролируемой миграции. К тому же понятия «иностранец» и «лицо без гражданства» стали распространяться на многих бывших граждан СССР. Одновременно с расширением политических, экономических, торговых, культурных, туристических контактов со странами дальнего зарубежья, а также в связи с начавшими боевыми действиями на территории Чечни, в других государствах (Азербайджане – Нагорном Карабахе и др.) появились новые категории мигрантов, ранее неизвестные России, то есть вынужденные переселенцы и беженцы. По различным данным, после распада СССР более пяти миллионов человек были вынуждены покинуть свои дома.

Немалую роль сыграли начавшиеся вооруженные конфликты в теперь уже суверенных государствах (Таджикистан, Грузия, Молдова и др.). По различным данным, в результате этих конфликтов Россия «получила» до двух миллионов иммигрантов.

Исследователи подсчитали, что иммиграция в Россию из стран СНГ и Балтии в 90-е годы выглядит следующим образом (тыс. чел.)[82]:

Впервые в России для определения правового статуса перемещенных лиц и решения проблем их размещения были приняты два закона: Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» и Закон РФ от 19 февраля 1993 г. № 4530-1 «О вынужденных переселенцах».

Для регулирования миграционных отношений возникла необходимость создания специального органа – Федеральной миграционной службы (ФМС) России, Положение о которой было утверждено Указом Президента РФ от 14 июня 1992 года. Последующим Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2145 «О мерах по введению иммиграционного контроля» было предписано ввести на пунктах пропуска через Государственную границу РФ иммиграционный контроль, возложив его осуществление на органы Федеральной миграционной службы России.

Следует отметить также, что Указом Президента РФ от 9 июля
1997 г. № 710 были образованы два министерства по регулированию отношений, тесно связанных с миграционными: Министерство РФ по делам национальностей и федеративным отношениям и Министерство РФ по сотрудничеству с государствами – участниками Содружества Независимых Государств[83].

В апреле 1998 г. Министерство Российской Федерации по сотрудничеству с государствами – участниками Содружества Независимых Государств было упразднено, а Министерство Российской Федерации по делам национальностей и федеративным отношениям было переименовано в Министерство региональной и национальной политики Российской Федерации[84].

Но уже в сентябре 1998 года Министерство региональной и национальной политики Российской Федерации было реорганизовано с образованием двух новых министерств: Министерства региональной политики Российской Федерации и Министерства национальной политики Российской Федерации[85]. Однако такое состояние федеральных органов власти, призванных заниматься региональными и национальными отношениями, было изменено в мае 1999 года: Министерство национальной политики Российской Федерации было преобразовано в Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации, а Министерство региональной политики Российской Федерации было понижено до Государственного комитета Российской Федерации по делам Севера[86].

В мае 2000 года В.В. Путин, став Президентом Российской Федерации, по представлению Председателя Правительства РФ упразднил Федеральную миграционную службу России и преобразовал Министерство по делам федерации и национальностей Российской Федерации в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации[87].

Вместе с тем отсутствие или несовершенство законодательства государств – бывших республик СССР в области защиты прав и свобод граждан, создающее возможность дискриминации лиц некоренной национальности по признаку расы, вероисповедания, языка, продолжает способствовать ухудшению проблемы незаконной миграции в Россию. По оценке Федеральной миграционной службы, на конец 1997 г. на территории России находилось от 700 до 1,5 млн незаконных мигрантов[88].

Стало очевидным, что Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации с его немногочисленным аппаратом не способно эффективно влиять на процесс миграции. Из интервью, данного «Российской газете» бывшим руководителем указанного министерства А. Блохиным, следует, что основной поток беженцев и вынужденных переселенцев идет к нам из Казахстана (31 % мигрантов), Таджикистана (16 %), Узбекистана (14 %), Азербайджана (13 %), Грузии (10 %). Кроме того, в Россию «бегут» не только из соседних стран, но даже из тех, с которыми у нас нет общих границ, – Афганистана, Турции, Вьетнама, Шри-Ланки, Кении. По различным данным, поток нелегальных иммигрантов в Россию превысил два миллиона человек[89].

Учитывая сложившуюся ситуацию и тот факт, что работа по регистрации и учету мигрантов выполнялась главным образом паспортно-визовыми аппаратами органов внутренних дел, Президент РФ своим Указом от 16 октября 2001 г. № 1230 упразднил Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики Российской Федерации, возложив его функции в части, касающейся миграционной политики, на Министерство внутренних дел Российской Федерации[90]. Указом Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 была образована Федеральная миграционная служба МВД России, а Указом Президента РФ от 19 июля
2004 г. № 928 утверждено Положение о Федеральной миграционной службе[91].

Выступая на расширенной коллегии МВД России 25 декабря 2001 г., Президент РФ назвал контроль за миграционными процессами, пресечение нелегальной миграции как одну из ключевых задач Министерства[92].