Управление государственным фондом недр: понятие, органы, функции.

Государственный фонд недр составляют используемые участки (геометризированные блоки) и неиспользуемые части недр в пределах территории РФ и ее континентального шельфа. Владение, пользование и распоряжение Государственным фондом недр в пределах территории РФ (включая зону территориального моря) осуществляется совместно РФ и субъектами РФ, а в пределах континентального шельфа — РФ. Для управления Государственным фондом недр законодательством предусмотрено создание специального органа исполнительной власти, на который возлагается решение вопросов недропользования и в частности рационального использования и охраны недр. В настоящее время функции государственного органа по управлению Государственным фондом недр возложены на МПР.

Впервые вопрос о государственном фонде был разработан в земельном праве применительно к земле.

Установленное законом единство субъекта права исключительной государственной собственности на недра является юридическим основанием определения их как Единого государственного фонда недр, что в свою очередь позволяет государству беспрепятственно осуществлять свои полномочия собственника в отношении всех недр.

Впервые понятие «Единого государственного фонда недр» было введено законодательством СССР о недрах [20]. В тот период оно отражало положение Конституции СССР о том, что недра СССР являются «государственной собственностью — общим достоянием всего советского народа» (ст. 3 Конституции СССР). Исходя из этого республиканское законодательство о недрах рассматривало государственный фонд республики как часть единого союзного фонда. Современная формулировка, сохранив основную идею, внесла ряд изменений и дополнений в само понятие.

Понятие государственного фонда определенного вида природного ресурса предусмотрено лесным и водным законодательствами. Соответственно они называются: «лесной фонд РФ» и «государственный водный фонд РФ». В земельном законодательстве эти понятия заменены классификацией земель по целевому назначению их использования.

Введение указанных понятий в лесное и водное законодательства продиктовано тем, что часть этих ресурсов включена в состав того или иного фонда, а часть в него не входит. Законодательство четко регламентирует, какие объекты водных и лесных ресурсов включаются в состав фонда, а какие не включаются. При этом дается правовая норма, определяющая порядок включения или исключения объектов из фонда.

Применительно к недрам используется несколько иной принцип структуризации. Все недра, находящиеся под юрисдикцией государства (территория государства и континентальный шельф), подразделяются на две группы: используемые участки и неиспользуемые части недр.

Разграничение недр на составляющие в зависимости от их изученности впервые было введено в Горном положении СССР [17], которое предусматривало в качестве критерия изученности факт открытия месторождения. Было даже введено понятие «еще не открытое месторождение». Для уже открытых и еще не открытых месторождений устанавливался специальный режим — «приобретение права на производство горного промысла». В последующем законодательстве эта норма повторялась, но уже в современной формулировке (используемые и неиспользуемые части недр).

Подразделение недр на две составляющие продиктовано тем, что именно в зависимости от степени изученности недр могут устанавливаться различные режимы предоставления и использования права пользования недрами. Такая классификация необходима, в частности, для определения сферы деятельности, функций и полномочий государственных органов при построении системы управления недропользованием.

Деление недр между субъектами Федерации осуществляется по административной границе субъектов Федерации и ее вертикальной проекции.

Государственный фонд недр включает все недра, находящиеся под юрисдикцией России. При этом часть их находится в совместном ведении Федерации и субъектов Федерации, часть — в исключительном ведении Федерации. Поэтому на уровне Федерации объективно существует функция управления всем фондом недр России.

Кроме того, Закон РФ «О недрах», развивая и в определенной мере опережая федеральное законодательство о федеральных природных ресурсах, ввел понятия «участок недр федерального значения» и «федеральный фонд резервных месторождений».

Статус объектов федерального значения могут получить на основании совместных решений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ отдельные участки недр, в том числе содержащие месторождения полезных ископаемых, необходимые для гарантированного обеспечения государственных потребностей стратегическими и дефицитными видами ресурсов недр, наличие которых влияет на национальную безопасность России, обеспечивает основы ее суверенитета, а также выполнение обязательств по международным договорам РФ. Часть месторождений федерального значения, в том числе освоенных и подготовленных к добыче полезных ископаемых, включается в федеральный фонд резервных месторождений.

Выделение федеральных природных ресурсов и даже более узкой задачи — создание федерального фонда резервных месторождений — явление весьма редкое для государств с федеративным устройством государства.

Наиболее известным примером создания такого фонда являются резервные месторождения нефти, находящиеся в ведении правительства США. Мотивация их создания в принципе аналогична — обеспечение национальной потребности, особенно в чрезвычайных ситуациях.

Порядок отнесения участков недр к объектам федерального значения, в том числе и к федеральному фонду резервных месторождений полезных ископаемых, должен утверждаться ФС РФ по представлению Правительства РФ, согласованному с органами государственной власти субъектов Федерации. Процедура достаточно сложная. Однако сама проблема выведения на федеральный уровень тех или иных объектов недр безусловно имеет место и является достаточно актуальной. Это могут быть месторождения драгоценных металлов и драгоценных камней, радиоактивных минералов, угля, нефти и т.п. При этом мотивация выведения их на федеральный уровень может быть принципиально различной: от использования дохода от добычи в интересах «всех народов РФ» (например, алмазы, золото) до решения проблем обороны и экологической безопасности (радиоактивные руды), а также социально-экономических проблем в форме, например, федерального финансирования развития угольных бассейнов и т.п.

Характерным примером является, в частности, оценка в Законе Республики Бурятия «О недрах и недропользовании» озера Байкал как национального достояния всей России и введение особого режима недропользования в бассейне озера.

Структура государственного фонда недр по своей сути является весьма динамичной. Федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий утверждают государственные программы геологического изучения недр, воспроизводства минерально-сырьевой базы и рационального использования недр, по представлению федерального органа управления Государственным фондом недр и под контролем органов представительной власти решают вопросы недропользования, охраны недр и охраны окружающей природной среды.