О выявленных противоречиях проекта закона общим принципам права и законодательству.

Сравнение проекта закона с действующим Федеральным законом от 15.04.1998 № 66-ФЗ.

Дополнительные критические замечания по содержанию законопроекта.

Общественное движение, направленное на критику и отзыв законопроекта.

О территориальном общественном самоуправлении.

Заключение.

ЛИТЕРАТУРА

Нормативно-правовые акты:

 

1.Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ).

2.Гражданский кодекс Российской федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 28.03.2017).

3.Федеральный закон от 15.04.1998 № 66-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан».

4. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса Российской Федерации».

5.Текст проекта закона №1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве», принятого в первом чтении.

ВВЕДЕНИЕ

 

На информационном общем собрании для членов Дачного потребительского кооператива «ДСК Дюны», приглашенных председателей правления и юристов других объединений (садоводств) была 28.05.2017 г. по адресу: Санкт-Петербург, п.Белоостров, Дюны, Главная ул. д.28 прочитана лекция на тему: «О перспективах принятия проекта закона № 1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве».

Проект Федерального закона № 1160742-6 «О садоводстве, огородничестве и дачном хозяйстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ» (далее – законопроект) принят в первом чтении 15 марта этого года и находится в стадии доработки ко второму чтению (http://asozd2.duma.gov.ru/main.nsf/%28SpravkaNew%29?OpenAgent&RN=1160742-6&02).

Правовая система «Консультант» дает по законопроекту следующую справочную информацию: правовое положение садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений (далее – объединения) предлагается привести в соответствие с действующим законодательством, в том числе

- установить, что указанные объединения могут создаваться только в организационно-правовой форме товарищества (садоводческого или огороднического), которое является видом организационно-правовой формы ТСН;

- установить, что только садовый (дачный) земельный участок (но не огородный) может использоваться для строительства жилого дома - объекта индивидуального жилищного строительства, пригодного для постоянного проживания граждан;

- исключить не используемое в жилищном законодательстве понятие "жилое строение", заменив его на понятие "садовый дом" с установлением правового регулирования его статуса;

- уточнить порядок избрания органов управления товариществом, порядок вступления в члены товарищества, выхода и исключения из членов товарищества, порядок информирования членов товарищества, перечень вопросов, принятие решений по которым не допускается путем проведения заочного голосования членов товарищества;

- определить общие принципы расчёта взносов в товариществах, цели, на которые такие взносы могут быть израсходованы, а также порядок подготовки финансово-экономического обоснования размеров взносов, утверждаемого общим собранием членов товарищества;

- определить правовые отношения, связанные с оборотом имущества общего пользования товарищества;

- отказаться от используемого ныне механизма договоров, заключаемых с лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство на земельных участках, расположенных в границах территории товарищества, не являющимися его членами с одновременным закреплением обязанности таких лиц платить за создание и использование имущества общего пользования товарищества в порядке, установленном уставом товарищества.

Вступление федерального закона в силу предполагается с 1 января 2018 года.

О содержании пояснительной записки к законопроекту и о позиции органов исполнительной власти, экспертов. Законопроект согласно пояснительной записке разработан в целях выполнения указания Президента РФ от 14.04.2014 № Пр-840 относительно совершенствования на комплексной основе всех правоотношений в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Одной из основных целей заявлено «устранение неточностей, которые содержит в настоящее время Федеральный закон от 15.04.1998 №66-ФЗ».

Однако совершенствование правового регулирования в сфере садоводства и устранение неточностей должно быть направлено, по мнению многих критиков законопроекта, исключительно на проблему отсутствия как таковой финансовой поддержки со стороны государства. Причем речь должна идти не о конкурсных программах (50% на 50% средств) для создания инфраструктуры, а об обязанности органов местного самоуправления (далее – органов МСУ) обеспечивать инфраструктуру за счет бюджета, причем не дефицитного бюджета органов МСУ, а бюджетов вышестоящих уровней. Правовым основанием для такого обеспечения является придание в последнее десятилетие всем подобным объединениям на территории РФ статуса населенных пунктов и, соответственно, закрепленное их правовое положение согласно административно-территориальному устройству и муниципальному делению (по Федеральному закону о ФИАС РФ).

В пояснительной записке говорится, что с 1 сентября 2014 г. вступил в силу Федеральный закон от 0505.2014 № 99-ФЗ, установивший в ГК РФ новые формы юридических лиц, и ГК РФ не содержит такого понятия, как «некоммерческие объединения граждан», в связи с чем включение такого понятия в положения законопроекта представляется нецелесообразным. Однако в сферу действия и предмет ГК РФ такие объединения входить и не должны: согласно пункту 6 статьи 50 ГК РФ правила этого кодекса не применяются к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (из Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 23.06.2015 № 25). По пункту 6 ст.50 к отношениям по осуществлению некоммерческими организациями своей основной деятельности, а также к другим отношениям с их участием, не относящимся к предмету гражданского законодательства (статья 2 ГК РФ), правила ГК РФ не применяются.

В свою очередь по ст.2 ГК РФ участниками регулируемых гражданским законодательством отношений являются граждане и юридические лица. В регулируемых гражданским законодательством отношениях могут участвовать также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации и муниципальные образования (статья 124 ГК РФ). Гражданское законодательство регулирует отношения между лицами, осуществляющими предпринимательскую деятельность, или с их участием, исходя из того, что предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке.

Садоводческие и дачные некоммерческие объединения, как правило, не осуществляют предпринимательской или иной экономической деятельности, несмотря на то, что это дозволено законом (если осуществляют, то несут такие же виды ответственности, как и коммерческие организации).

Далее в пояснительной записке говорится о предложении отказаться от такой организационно-правовой формы, как садоводческий, огороднический или дачный потребительский кооператив. Однако в основу создания таких кооперативов по законодательству РСФСР(СССР) и действующему законодательству был заложен принцип паевого участия. Принудительный отказ от кооперативов, реорганизация их в другие организационно-правовые формы, автоматически означает ликвидацию паенакоплений членов кооперативов без какого бы то ни было возмещения, так как закон, само собой, не содержит положений о «реструктуризации пая». Одновременно предлагается отказаться от такой формы, как садоводческое, огородническое или дачное некоммерческое партнерство, что также недостаточно обосновано с точки зрения норм права.

Наиболее распространенной организационно-правовой формой таких объединений является садоводческое, или огородническое, или дачное некоммерческое товарищество, как говорится в записке, а также: «исходя из пункта 3 статьи 123.13 ГК РФ садоводческие, огороднические или дачные некоммерческие товарищества в силу закона отнесены к товариществам собственников недвижимости». Однако это еще один из примеров «неправового закона», так как многие существующие СНТ были созданы совершенно по иным принципам, задолго до становления частной собственности в России и принятия законодательных основ создания ТСЖ. При этом законом права СНТ при смене государственного строя были сохранены и даже расширены, тогда как искусственное отнесение их к товариществам собственников на практике не расширяет их права, а наоборот, накладывает обязанности, ранее у таких объединений отсутствовавшие.

То, что постановлениями КС РФ от 14.04.2008 № 7-П и от 30.06.2011 №13-П фактически была признана возможность строительства как на садовых, так и на дачных земельных участках жилых домов с правом постоянного проживания, также не требует внесения изменений в законодательство и не будет являться новеллой, поскольку в ФЗ-66 соответствующие изменения уже внесены. Надо сказать, что ни действующие ни предполагаемые изменения по этому вопросу в закон не способствуют облегчению процедуры регистрации граждан в дачных и садовых домах по месту жительства и по месту пребывания, так как процедура перевода нежилого помещения в жилое законодательно и на практике зачастую усложнена непреодолимыми препятствиями.

То, что садовый (дачный) земельный участок в результате принятия нового закона и отмены старого также сможет использоваться для строительства жилого дома - объекта индивидуального жилищного строительства, пригодного для постоянного проживания граждан, как говорится в записке, также не будет являться новеллой, поскольку не требует внесения изменений и уже довольно длительное время как законодательством предусмотрено.

Также согласно пояснительной записке: цели создания товариществ собственников недвижимости, к которым относятся садоводческие и огороднические некоммерческие товарищества, определены в статье 123.12 ГК РФ; вместе с тем Кодекс допускает установление иных целей создания таких некоммерческих корпоративных организаций; учитывая специфику деятельности в сфере садоводства, огородничества и дачного хозяйства, законопроектом предусмотрены дополнительные цели создания таких организаций: в первую очередь - создание благоприятных условий для ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства путем обеспечения осваиваемых участков различной коммунальной и дорожной инфраструктурой, комплексное благоустройство территории, обеспечение ее гармоничного развития и освоения.

Вышеперечисленное - это поразительный пример цинизма разработчиков законопроекта. Во-первых, оставляя за скобками вновь создаваемые в настоящее время товарищества (большинство если не каждое из которых ныне стартует с продажи под садоводческое и дачное строительство земельных участков, уже находящихся в собственности у застройщика, существующего в форме товарищества, кооператива либо партнерства, причем при наличии уже готовой подведенной к участкам инфраструктуры, стоимость создания которой заложена в рыночную цену этих участков), многочисленные ранее созданные (не только до введения в ГК РФ статьи 123.12, но и до принятия первого закона о ТСЖ, а также в советские годы) товарищества и дачные кооперативы были созданы совершенно для других целей. По статье 1 Закона № 66-ФЗ они учреждены гражданами на добровольных началах для содействия их членам в решении общих социально-хозяйственных задач ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства.

Экономическая деятельность, таким образом, в виду не имелась и как цель создания отсутствует. Осуществлять предпринимательство закон таким объединениям не запрещает, но оговоримся – извлекать прибыль они вправе категорически не за счет своих членов, а оказывая услуги третьим лицам, так как по закону некоммерческая организация не имеет интересов, отличных от интересов его членов. НКО – суть его члены, и производство работ либо оказание услуг НКО своим членам за плату на основании договора между НКО и его членами есть юридический нонсенс.

Исходя из этого, законодательное обязывание объединений осуществлять по сути деятельность по управлению эксплуатацией жилого/нежилого фонда вступает в противоречие с положениями об исполнителе коммунальных и жилищных услуг, которым является по прямому указанию закона коммерческая организация. Даже коммерческая организация в силу статьи 49 ГК РФ самостоятельно выбирает вид экономической деятельности исключительно на добровольной, а не на принудительной основе. При этом само Министерство экономического развития на своем сайте помещает следующие разъяснения: «Определение по общероссийскому классификатору кода объекта классификации, относящегося к деятельности хозяйствующего субъекта, осуществляется хозяйствующим субъектом самостоятельно путем отнесения этого объекта к соответствующему коду и наименованию позиции общероссийского классификатора».

Хозяйствующим субъектом НКО по закону не являются, если не осуществляют предпринимательства, но опять-таки в добровольном порядке, а не по законодательно закрепленной обязанности. В этом присутствует еще одна коллизия, о которой умалчивают: по статье 6 Закона № 66-ФЗ добровольно выбранный вид предпринимательской деятельности должен соответствовать целям, для достижения которых создано объединение. Но трудно назвать хотя бы один вид экономической деятельности для таких объединений, который удовлетворял бы оговоренным выше необходимым условиям: строительство? лесозаготовка? спортивные секции? прокат? для кого (так как строить бизнес на членах объединения противоречит праву) – для граждан из других поселков по соседству с объединением? Кроме того, ни один из существующих видов экономической деятельности (по сути, бизнес) не будет соответствовать изначальной цели создания объединения.

Прямое указание закона на обязанность осуществлять плату за создание и использование имущества общего пользования является абсолютно беспрецедентной нормой и не выдерживает никакой критики. Предлагается отказаться от используемого Законом № 66-ФЗ механизма договоров, заключаемых с лицами, ведущими садоводство, огородничество и дачное хозяйство и не являющимися членами товарищества.

Здесь надо отметить, что действующие нормы статьи 8 ФЗ-66 все же коллизионны, так как ставят некоммерческое объединение, в котором проживают «индивидуалы», перед обязанностью: 1) оказывать платные услуги, то есть – заниматься коммерческой деятельностью; 2) заключать договор по аналогии с публичным договором, что также не имеет под собой правовых оснований. При этом на практике, в случае непринятия объединением протокола разногласий в ответ на свою «публичную оферту», «индивидуал» имеет все возможности для злоупотребления правом – его нельзя заставить подписать данный договор, наоборот, суд может заставить объединение подписать его на условиях «индивидуала».

К тому же грамотный «индивидуал» понимает, что у «старого» объединения могут не иметься правоустанавливающие документы на имущество, и пользуется этим. А суд, вынося решение по иску объединения о взыскании задолженности, вправе сделать вывод об отсутствии обязанности оплачивать пользование имуществом в отсутствие документов на имущество. Указанные предложения не позволят снизить риск уклонения от заключения соответствующих договоров, а также риск их ненадлежащего выполнения, в противоположность тому, что утверждает пояснительная записка.