Становление и развитие природоресурсного законодательства

 

Природоресурсное законодательство прошло длительный период разви-тия. Его формирование условно можно разделить на пять этапов:

1) возникновение и функционирование до революции 1917 г.;

2) развитие в рамках земельного права в широком смысле этой отрасли права;

3) развитие в рамках природоресурсных отраслей;

4) интеграция ресурсных отраслей и формирование экологического права;

5) современный этап.

До 1700 г. в силу неразвитости промышленности использование ресурсов недр законами не регулировалось, и собственники земли могли беспрепятст­венно добывать материалы и обрабатывать их. Практический интерес представляли только леса, воды и объекты животного мира. Права на них были неразрывно связаны с правом на земельные участки. В XII-XV вв. земли вместе с населенными крестьянами деревнями передавались князьями по жалованным грамотам монастырям и своим подданным. Вместе с землями к приобретателям переходило право на использование лесов, озер, рек, объектов животного и рас­тительного мира.

Использование объектов животного мира сотни лет регулировалось нормами обычного права. Человек, заботясь о воспроизводстве живых природных ресурсов, извлекаемых из окружающей среды. Путем длительных наблюдений за природой выработал определенные ограничения на их использование [31, с. 27].

Природные ресурсы рассматривались в первую очередь как объекты, потенциально способные принести экономическую прибыль либо государству в целом, либо конкретным частным лицам. В этот период охра природы сводилась к:

1) охране отдельных (а не всех) природных ресурсов (в основном возобновляемых);

2) охране только тех объектов природы, которые потенциально способны с учетом уровня развития общества приносить прибыль (быть предметом торговли, мы и пр.).

Вне интересов природопользователя (и государства) оставались природные объекты, не имеющие ресурсной ценности для собственника [14, с. 8].

Возникновение природоохранного законодательства берет свое начало с момента принятия «Русской правды» с 1209 г., которая обобщила реальное право Киевской Руси.

В ней были установлены санкции за порчу княжеской борти, за кражу чужих пчел и другие действия. Таким образом защищались права собственника на определенные виды животного мира.

Последующее развитие охотничьего и рыболовного права получило в Статутах Великого княжества Литовского 1529, 1566 и 1588 гг. Десятым разделом «О пущах, о ловлях, о бортном дереве, об озерах и о лугах» устанавливается общее правило их использования, виды наказаний за самовольную порубку бортного дерева, за пожог леса и т. п.

В 1567 г. был издан первый лесной кодекс «Устав и Инструкция гаспо­дарским лесничим», который регулировал отношения в области лесопользования и управления лесами Великого княжества Литовского. После раздела Речи Посполитой многие белорусские земли вошли в состав Россий­ской империи. Природоохранительные отношения были урегулированы Соборным Уложением 1649 г., которое включало в себя основные положения статутов ВКЛ.

Отдельные вопросы использования животного мира были урегулированы указами Петра I, который устанавливал ограничения и запреты на охоту в окрестностях Москвы и Петербурга [32, с. 29].

Реформы Екатерины II преследовали цель максимального ослабления государственного контроля за использованием природных ресурсов с передачей большинства прав на их частным лицам. В своих узаконениях она ввела новые правила использования различных природных ресурсов, установив, что владелец земли имеет полное право на все, что произрастает на ее поверхности и обитает в ее водах, также на все скрытые в ее недрах металлы, минералы и другие ископаемые. Право собственности на природные ресурсы стало неразрывно связано с правом собственности на землю. Такой режим правового регулирования ресурсопользования сохранялся в России до 1917 г. [31, с. 28].

Следует отметить, что в дореволюционный период положения о правовом режиме природных ресурсов развивались в рамках граждансого законода-тельства [25, с. 29].

Второй этап развития природоохранительного законодательства охватывал 1917-1968 гг.

К числу нормативных актов этого периода можно отнести Декрет «О земле» от 26.10.1917 г., отменивший право частной собственности на все природные ресурсы и создавший основу для возникновения экологических отношений. Основное внимание в то время уделялось регулированию использования отдельных природных объектов. Так, были приняты декреты: «О лесах» от 28 мая 1918 г., «О сроках охоты и праве на охотничье оружие» от 27 мая 1919г., «О недрах земли» от 30 апреля 1919 г., «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения» от 23 июня 1921 г., «Об охране памятников природы» от 16 сентября 1921 г.

В 20-х гг. появляется тенденция к комплексному правотворчеству, когда стали учитывать единую и неделимую взаимосвязь всех природных объектов. Так, при введении в действие Земельного кодекса, принятого в 1922 г., указывалось на необходимость принятия мер по регулированию использования и охраны других природных объектов [32, с. 30].

Первым кодифицированным законом республики в рассматриваемой сфере стал Лесной кодекс Белорусской ССР, принятой второй сессией ЦИК БССР 15 июля 1924 г. По своему содержанию он явился повторением Лесного кодекса РСФСР, введенного в действие 1 августа 1923 г. [15, с. 31-32].

В период с 1957 по 1963 г. во всех республиках Советского Союза на базе основ законодательства СССР об охране природы были приняты законы об охране природы, которые рассматривались как новая форма природоохранного законодательства. В БССР действовал Закон от 21 декабря 1961 г. «Об охране природы» [3, с. 35].

Законодательство того времени шло двумя путями: с одной стороны, принимались все новые нормативные акты, конкретизирующие правовой статус тех или иных природных объектов, а с другой – происходила определенная систематизация правового регулирования с учетом естественной целостности природных объектов. Это нашло выражение в Положении об охоте и охотничьем хозяйстве (1966г.), Положении о заповедниках и заказниках (1962г.), Положении об охране рыбных запасов и регулировании рыболовства в водоемах СССР (1959) [32, с. 30].

Третий этап развития экологического законодательства начался с введения в действие ч. 2 ст. 2 Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968 г.), которая предусматривала, что горные, лесные и водные отношения регулируются специальным законодательством. С этого времени началось активное развитие природоресурсного и природоохранительного законодательства. В 1970г. были приняты Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик, в 1975 г. – Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, в 1977 г. – Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик, в 1980 г. – Законы «Об охране и использовании животного мира» и «Об охране атмосферного воздуха».

В соответствии с основами общесоюзного законодательства в 70-х гг. во всех союзных республиках были приняты отраслевые нормативные правовые акты. Так, в БССР в 1970 г. был принят Земельный кодекс, в 1972 г. – Водный кодекс, в 1976 г. – Кодекс о недрах, в 1979 г. – Лесной кодекс [31, с. 30-31].

Однако такая практика правового регулирования выявила главный ее недостаток, т.е. разрозненное правовое обеспечение целостной экологической системы, каковой является природа.

Тогда возникла тенденция объединения разрозненных отраслей права, каковыми являлись земельное, горное, лесное, водное, воздухоохранное, фаунистическое, в интегрированную комплексную отрасль – природоресурсное право. Поэтому можно назвать 20-летний период (1968-1988гг.) решающим этапом в развитии экологического права, когда были заложены правовые основания для формирования экологического права, объединившего в себя природоресурсное и природоохранное право [32, с. 31].

Принятые в конце 70-х – начале 80-х гг. законы содержали требования об обеспечении рационального использования природных ресурсов, их расширенного воспроизводства, сохранения и охраны. Нормы этих законов были адресованы государственным органам, учреждениям и организациям, осуществляющим планирование и использование природных ресурсов, что давало возможность, обеспечивая удовлетворение потребностей народного хозяйства в отдельных природных ресурсах, не допускать в то же время их истощения [14, с. 9].

Четвертый этап развития рассматриваемой отрасли связан с постановлением ЦК КПСС и Совета Министров от 7 января 1988 г. «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором были заложены основные направления ресурсопользования и охраны окружающей среды [31, с. 31].

Новый этап в развитии законодательства связан с обретением Республикой Беларусь суверенитета. В Декларации о государственном суверенитете Республики Беларусь от 27 июля 1990 г. и Законе «О собственности в Республике Беларусь» признается право собственности республики на землю и иные природные ресурсы, находящиеся в пределах ее территории [3, с. 36].

С начала 1990-х гг. данная отрасль права развивается в русле общепринятых мировых направлений охраны окружающей среды, что связано с принятием в 1992 г. Закона Республики Беларусь «Об охране окружающей среды», которым впервые в законодательство нашего государства введено понятие «окружающая среда» и установлены правовые основы ее охраны [4, с. 30].

На основании исследования, описанного в данном разделе, можно сделать следующие выводы:

1 Источники природоресурсного права рассматриваются в двух аспектах. Первый из них означает формальное проявление источников природоресурсного права. В формальном понимании под источниками природоресурсного права следует понимать весь массив нормативно-правовых актов и норм, направленных на регулирование отношений, составляющих предмет природоресурсного права. Материализуются источники природоресурсного права при реализации в конкретные отношения, превращая их в категорию правоотношений, то есть отношений, урегулированных нормами права – это материальный аспект источников природоресурсного права.

2 Источники природоресурсного права можно классифицировать по характеру и целям принятия, по предмету регулирования, способу систематизации, по юридической силе и др. Классификация же источников по юридической силе наиболее удобна, т. к. она позволяет охарактеризовать степень и условия применения того или иного источника.

3 Источники природоресурсного права обладают всеми характерными признаками, свойственными источникам права. Но они имеют и свои особенности: в них представлен значительный вес законов по сравнению с другими формами права, они отличны содержанием так называемых «экологизированных» норм и нормативных актов, содержание соответствующих норм определяется природными компонентами и объектами, при использовании которых эти нормы применяются, значительная часть норм содержится в кодифицирован­ных нормативных правовых актах, притом, что сама отрасль не кодифицирована, в числе источников значительное место занимают международно-правовые акты.

4 Природоресурсное законодательство прошло длительный период разви-тия. Его формирование условно можно разделить на пять этапов: возникно-вение и функционирование до революции 1917 г., развитие в рамках земельного права в широком смысле этой отрасли права, развитие в рамках природоресурсных отраслей, интеграция ресурсных отраслей и формирование экологического права, современный этап.

 

Международные договоры Республики Беларусь в области природопользования и охраны окружающей среды как источники природоресурсного права. Соотношение природоресурсного законодательства Республики Беларусь и международного экологического права

Степень воздействия международного права на национальное право зависит от многих факторов. В правовых системах различных стран содержатся разные подходы к определению места и роли норм международного права в национальных системах [11, с. 43].

Базовые правовые идеи, лежащие в основе эколого-правового регулирования, восприняты из международного права. Это касается ключевых понятий «окружающая среда» и «право на благоприятную окружающую среду», «устойчивое развитие» и др. Появление новых институтов в праве: охрана озонового слоя, климата, биологического разнообразия, экологическая безопасность генетически измененных организмов – связано с принятием международных документов об охране окружающей среды. Формирующиеся в международном праве подходы к охране окружающей среды являются доктринальной основой для разработки национального законодательства [24, с. 15].

Согласно ст. 8 Конституции Республика Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства [21, с. 5].

Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует. Что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного нормативного правового акта, и имеют силу того нормативного правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее соответствующего международного договора. Если вступившим в силу международным договором Республики Беларусь установлены иные нормы охраны окружающей среды, чем те, которые предусмотрены законодательством, то применяются нормы международного договора [24, с. 15].

Современные подходы к правовому регулированию в отношении природных ресурсов во многом созвучны с международно-правовыми подходами в этой сфере. По мнению И.А. Игнатьевой, «природоресурсные отрасли законодательства, имеющие в целом большую автономность развития в рамках отдельного государства, связаны с выполнением ряда международных договоров, – международные договоры, основываясь на общепризнанных принципах и нормах международного права, не столько направлены на собственно правовое регулирование внутренних экологических отношений в государстве, имея свой специфический предмет правового регулирования, сколько определяют основы для согласованного развития национального экологического законодательства в рамках международного сообщества» [27, с. 27-28].

Воздействие различных по своей юридической силе и правовой форме конвенций, деклараций модельных и типовых законов, резолюций, иных правовых актов, принимаемых международными организациями и межгосудар-ственными объединениями, на развитие национального законодательства оказывается разнообразным и имеет различные по своей правовой силе последствия [7, с. 53].

Международные договоры, содержащие нормы, регулирующие отношения по использованию и охране природных ресурсов, влияют на развитие природоресурсного права Республики Беларусь посредством:

- во-первых, признания Республикой Беларусь приоритета общепризнанных принципов международного права (ст. 8 Конституции Республики Беларусь), в том числе принципов в сфере природопользования;

- во-вторых, выполнения обязательств, вытекающих из международных договоров с участием Республики Беларусь, и приведения национального законодательства в соответствии с положениями этих договоров. Так, во исполнение некоторых международных конвенций в Республике Беларусь были приняты долгосрочные программные документы, содержащие в том числе меры по развитию правовой базы. К ним можно отнести утвержденные Правительством Республики Беларусь Стратегию по реализации Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитания водоплавающих птиц, Стратегию по реализации Конвенции ООН по борьбе с опустыниванием в тех странах, которые испытывают серьезную засуху и / или опустынивание, особенно в Африке, и другие документы [37, с. 14].

Международное экологическое право представляет собой совокупность международно-правовых принципов и норм, регулирующих международные экологические отношения между субъектами международного права, т.е. отношения по поводу охраны окружающей среды, рационального природопользования, обеспечения экологической безопасности и обеспечения соблюдения экологических прав человека [22, с. 10].

Так как установлен приоритет норм международного права, то возникает проблема имплементации данных норм в национальное право. Механизм имплементации норм международного права на внутригосударственном уровне зависит, прежде всего, от особенностей правовой системы конкретного государства, а также от самой отрасли права [35, с. 39].

Углубление взаимодействия внутригосударственного и международного права является определяющей тенденцией правового развития, что отвечает смыслу международных отношений, состоящему, по мнению Ф. Ф. Мартенса, в удовлетворении разумных потребностей национальных государств.

Международные договоры Республики Беларусь в данной сфере могут быть классифицированы по различным основаниям: по числу субъектов (многосторонние и двусторонние); по масштабу территориального охвата (локальные, трансграничные, региональные, глобальные) и т. д. В зависимости от предмета регулирования могут быть выделены следующие международные договоры: в области охраны окружающей среды, в области обеспечения рационального природопользования, направленные на обеспечение экологической безопасности [16, с. 96-97].

Так, одной из наиболее обширных является группа международных договоров Республики Беларусь, направленных на охрану окружающей среды, ее отдельных компонентов, предотвращение и возмещение причиненного ей вреда. В их число входит ряд рамочных соглашений, заключенных на глобальном уровне, в том числе Рамочная конвенция ООН об изменении климата от 9 мая 1992 г. Согласно Венской конвенции об охране озонового слоя от 22 марта 1985 г. государства обязаны принимать надлежащие меры для защиты здоровья человека и окружающей среды от неблагоприятных результатов человеческой деятельности, изменяющей или способной изменить состояние озонового слоя. Положение Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния (13 ноября 1979г.) фиксируют стремление стран-участников ограничивать, постепенно сокращать и предотвращать загрязнение воздуха. Отметим, что соответствующие обязательства Республики Беларусь нашли отражение в Законе «Об охране атмосферного воздуха», в котором также учитывается опыт Европейского союза и стран СНГ (России, Украины, Казахстана) в области законодательного регулирования выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух [2].

Актуальным для Беларуси вопросам предотвращения вредного трансграничного воздействия планируемой деятельности, его уменьшения и контроля за ним посвящены нормы Конвенции об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, заключенной в г. Эспо 25 февраля 1991 г. Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер от 17 марта 1992 г. и Протокол по проблемам воды и здоровья к данной Конвенции предусматривают меры по предотвращению вредных последствий для человека и природы на территории сопредельных государств в случае, если такие последствия возникают в результате изменения состояния трансграничных вод. Тем не менее проблемы деятельности, ведущей к причинению трансграничного ущерба окружающей среде и ее компонентам, остаются по-прежнему актуальными и широко обсуждаются в научной литературе.

Действуют и другие международные соглашения Республики Беларусь в экологического сфере: Конвенция о доступе к информации, участии общественности в процессе принятия решений и доступе к правосудию по вопросам, касающимся окружающей среды от 25 июня 1998 г., Конвенция об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г., Венская конвенция о гражданской ответственности за ядерный ущерб от 21 мая 1963г. Выполнение требований данных конвенций обеспечивается посредством закрепления соответствующих положений в законодательстве [16, с. 97-98].

Вопросам экологии существенное внимание уделяется и в рамках Союзного государства. Договор о его создании, подписанный 8 декабря 199 г., относит вопросы охраны окружающей среды к совместному ведению Союзного государства и государств-участников. Создан Комитет Союзного государства по гидрометеорологии и мониторингу загрязнения природной среды. Между Республикой Беларусь и Российской Федерацией заключен ряд двусторонних соглашений в области природопользования, в том числе в области охраны и рационального использования трансграничных водных объектов, о сотрудничестве в области использования атомной энергии в мирных целях. Необходимым условием достижения целей Союзного государства является формирование и развитие эффективной правовой системы как правовой системы демократического государства [18, с. 90].

Вопросам рационального использования природных ресурсов посвящены следующие документы: Конвенция ООН «О континентальном шельфе» от 29 апреля 1985 г., Конвенция ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., направленная на установление правового режима для морей и океанов, который должен способствовать международным сообщениям и содействовать использованию морей и океанов в мирных целях, справедливому и эффективному использованию их ресурсов, изучению, защите и сохранению морской среды и др. Межгосударственное сотрудничество Беларуси в этой сфере целесообразно развивать более активно, учитывая возможные перспективы ресурсопотребления.

Сохранение биологического разнообразия – необходимое условие для выживания человека и устойчивого развития цивилизации. Международное сотрудничество Республики Беларусь в указанном направлении осуществляется на глобальном уровне. Наша страна является участницей Конвенции ООН «О биологическом разнообразии» от 5 июня 1992 г., ряда иных международных договоров, касающихся сохранения и устойчивого использования биологического разнообразия: Картахенского протокола по безопасности к Конвенции о биологическом разнообразии; Конвенции о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц и др. Для их реализации Правительством утверждена Стратегия по сохранению и устойчивому использованию биологического разнообразия на 2011-2020 гг., Национальная стратегия развития и управления системой природоохранных территорий до 1 января 2015 г. др. Положения указанных выше международных конвенций нашли отражение в Законе Республики Беларусь «Об охране окружающей среды». В Законе «О животном мире» закреплены обязательства, принятые в соответствии с Конвенцией о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения [16, с. 98-99].

Вопросы обеспечения экологической безопасности регламентируются также международными соглашениями, заключенными под эгидой МАГАТЭ, в частности, Конвенцией «О ядерной безопасности» и Объединенной конвенцией о безопасности обращения с отработавшим топливом и о безопасности обращения с радиоактивными отходами (Вена, 5 сентября 1997 г.) и др. Подобные договоры являются актуальными в связи с особой тяжестью последствий таких катастроф. Заключение указанных международных соглашений привносит акцент высокой степени обязательности в экологическую политику государств, соответствующий конструированию новой архитектуры международной безопасности [20, с. 70].

Ряд заключенных в формате СНГ соглашений посвящен вопросам обеспечения рациональности природопользования. Так, в отношении использования ресурсов недр действует Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр, заключенное в г. Минске 31 мая 2001 г. Существуют соглашения о сотрудничестве в области лесопромышленного комплекса и лесного хозяйства, в области сохранения и использования генетических ресурсов культурных растений государств-участников СНГ; соглашения об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов [16, с. 100].

Помимо прямого регулирования отношений влияние норм международных договоров на развитие национального законодательства заключается в координирующей функции международного права [19, с. 36].

Несмотря на большое число международных эколого-правовых документов, в том числе ратифицированных Республикой Беларусь, вопросы охраны окружающей среды и природопользования нуждаются в дальнейшей разработке. Это связано, прежде всего, с отсутствием в данных документах признаков системности, с фрагментарностью отдельных норм. При этом система обеспечения международной экологической безопасности, соответствующие принципы поведения государств в этой сфере пока находятся на начальной стадии их формирования. Очевидной является необходимость унификации отдельных отраслевых принципов международного экологического права в целом, возможно, в универсальном международном акте, обеспечивающем последовательную системную основу сотрудничества в экологической сфере [16, с.102].

На основании исследования, описанного в данном разделе, можно сделать следующие выводы:

1 В числе источников природоресурсного права определенное место занимают международно-правовые акты. При решении вопроса о соотношении международного и национального права важно отметить, что законодательство Республики Беларусь признает приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства.

2 Международные договоры Республики Беларусь можно классифицировать по различным основаниям: по числу субъектов (многосторонние и двусторонние); по масштабу территориального охвата (локальные, трансграничные, региональные, глобальные) и т. д. В зависимости от предмета регулирования могут быть выделены следующие международные договоры: в области охраны окружающей среды, в области обеспечения рационального природопользования, направленные на обеспечение экологической безопасности.

3 Одной из наиболее обширных является группа международных договоров Республики Беларусь, направленных на охрану окружающей среды, ее отдельных компонентов, предотвращение и возмещение причиненного ей вреда. В их число входит ряд рамочных соглашений, заключенных на глобальном уровне. Вопросам природопользования существенное внимание уделяется и в рамках Союзного государства. Вопросы обеспечения экологической безопасности регламентируются также международными соглашениями, заключенными под эгидой МАГАТЭ.