Право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства (миграция)

Российская Федерация занимает одно из лидирующих мест среди государств по масштабам миграционных потоков. В 2016 году на миграционный учет было поставлено более 16,3 млн иностранных граждан. Очевидно, что столь объемным миграционным потокам, сопоставимым с населением некоторых европейских государств, сопутствуют серьезные социально-экономические проблемы, затрагивающие многие сферы общественной жизни, что проявляется и в содержании обращений заявителей.

Обращаясь к Уполномоченному за защитой, граждане чаще всего ставят следующие вопросы: о снятии ограничений на въезд в Российскую Федерацию; о реализации права на убежище, включая политическое убежище, статус беженца и вынужденного переселенца; о временном убежище; о выдаче иностранным гражданам разрешений на временное проживание и видов на жительство; об обоснованности административного выдворения и депортации; о мерах социальной поддержки для вынужденных мигрантов и соотечественников; об обеспечении трудовых прав иностранных граждан (о выдаче патентов и разрешений на работу). Наряду с этим поступали обращения относительно миграционного учета иностранных граждан, их права на свободу передвижения и выбор места проживания.

Всего в 2016 году к Уполномоченному поступило 1828 индивидуальных и коллективных жалоб граждан на нарушения прав и свобод в сфере миграции. География их обширна и включает в себя, кроме субъектов Российской Федерации, страны СНГ, Израиль, Турцию, США, Латвию и другие. Общий портфель обращений формируется также за счет обращений уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, правозащитных организаций и жалоб мигрантов.

Вместе с тем проблемы трудовой миграции, и в частности получения патентов, вызывают меньше нареканий в текущем году, в том числе в связи с появлением центров миграции, которые позволяют в одном месте пройти все предусмотренные законом этапы для получения патента на трудовую деятельность. Один из таких центров расположен на территории Новой Москвы.

В рамках координационного совета уполномоченных по правам человека Центрального федерального округа уполномоченные посетили данный Центр и отметили позитивные тенденции в продвижении вопроса обеспечения гарантий прав человека в миграционной сфере и реализации предложений Уполномоченного усилиями Правительства Москвы.

ГБУ города Москвы "Многофункциональный миграционный центр" оказывает весь комплекс услуг для получения патента на осуществление трудовой деятельности в столице; в нем иностранные граждане могут пройти тестирование по русскому языку, истории Российской Федерации, основам ее законодательства, сдать необходимые им медицинские анализы, приобрести полис ДМС, получить другие услуги - нотариальные и банковские. Представляется, что подобная система и организация работы может стать организационной моделью регулирования миграции, оптимальной для всех - и для субъекта Российской Федерации, и для его жителей, и для самих мигрантов.

Значительным укреплением гарантий прав граждан в рассматриваемой сфере стали новые правила для граждан государств - участников ЕАЭС. Для приема их на работу патент не требуется.

Серьезное напряжение создает так называемая нелегальная трудовая миграция. Несмотря на большую работу, проведенную законодательными и правоприменительными органами государственной власти, в том числе миграционными подразделениями МВД России, по экспертным оценкам, в Российской Федерации находится от 8 до 10 млн нелегальных мигрантов, что не может не порождать, с одной стороны, социальной напряженности среди российского населения, а с другой - нарушения прав самих мигрантов.

Вызывает также тревогу, что в Российской Федерации постоянно более 90 суток находятся 3,4 млн человек, не оформивших документы, предоставляющие им право на пребывание в нашей стране; из которых 81,4% - граждане государств - участников СНГ. Существенное сокращение количества жалоб, поступивших от граждан этих стран, дает основание полагать, что интеграция и развитие экономических отношений в рамках Евразийского экономического союза позитивно отражаются на порядке и условиях миграции.

В 2016 году Уполномоченный и уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации продолжали отслеживать ситуацию в центрах временного содержания иностранных граждан МВД России (ЦВСИГ), которая оставалась в ряде центров неблагополучной. Многие региональные уполномоченные обращались с просьбой о решении проблемы порядка выдворения иностранных граждан, содержащихся в указанных учреждениях. В минувшем году к Уполномоченному поступило 105 жалоб по вопросам административного выдворения, депортации и экстрадиции.

В связи с отсутствием денежных средств у Федеральной службы судебных приставов на осуществление мероприятий по принудительному выдворению иностранных граждан за пределы Российской Федерации в середине года возникла критическая ситуация, когда около 1700 иностранцев не смогли быть вовремя отправлены на родину. Это привело к дополнительным расходам федерального бюджета, поскольку затраты на содержание в ЦВСИГ только одного иностранного гражданина составляют 23 тыс. руб. в месяц. Предложения по исправлению создавшейся критической ситуации были направлены Уполномоченным в Правительство Российской Федерации, по поручению которого Минфин России дополнительно выделил судебным приставам 290 млн руб.: до конца истекшего года вопрос своевременной отправки иностранных граждан на родину удалось решить. Вместе с тем системная проблема осталась, и она требует разрешения как на законодательном, так и на правоприменительном уровне.

В целях дополнительного мониторинга указанной ситуации в МВД России, Генеральную прокуратуру Российской Федерации и ФССП России Уполномоченным направлялись обращения с просьбой высказать мнение о целесообразности внесения поправок в законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации и соответствующих изменений в КАС РФ и КоАП РФ в части предельного срока их содержания в ЦВСИГ. Названная инициатива ими поддержана.

Представляется, что административное выдворение как вид наказания является достаточно суровой мерой ответственности иностранных граждан и лиц без гражданства, которая должна носить исключительный характер.

Уполномоченный в своем заключении на запрос Конституционного Суда Российской Федерации по жалобе гражданина Республики Молдова Ц. о нарушении его конституционных прав отдельными положениями федеральных законов высказал свою позицию в защиту Ц., который 7 октября 2014 года был признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ, выразившегося в неисполнении обязанности по уведомлению о подтверждении своего проживания в Российской Федерации. Суд при этом не учел, что на тот момент Ц. имел вид на жительство и обратился за оформлением документов на приобретение гражданства Российской Федерации, будучи зарегистрированным по месту проживания в деревне Михайловское Волоколамского муниципального района Московской области, и назначил административное наказание в виде административного штрафа в размере 5 тыс. руб. с административным выдворением за пределы Российской Федерации. Уполномоченный полагал, что вынесенное в отношении Ц. административное наказание в виде административного выдворения за пределы Российской Федерации не отвечает целям административного наказания в целом.

Мнение Уполномоченного было учтено, и постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 17 февраля 2016 г. N 5-П ч. 3 ст. 18.8 КоАП РФ признана частично не соответствующей Конституции Российской Федерации в части применения административного выдворения как основного вида наказания.

Актуальной остается проблема по урегулированию правового положения бывших граждан СССР, длительное время проживающих в Российской Федерации, но не имеющих возможности легализовать свое нахождение в стране из-за наличия у них неснятой или непогашенной судимости за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления. В своих обращениях заявители сообщают, что до осуждения они проживали в Российской Федерации в течение длительного времени, утратили в государствах своего прежнего пребывания жилье, возможность трудоустройства, социальные и родственные связи. Помимо этого, полномочные органы этих государств не подтверждают принадлежность этих лиц к соответствующему гражданству или наличие у них права на постоянное проживание, что делает невозможным их выдворение, депортацию или реадмиссию.

Анализ обращений свидетельствует, что указанная проблема носит системный характер и типична практически для всех субъектов Российской Федерации. При освобождении единственным их документом является справка об освобождении, выдаваемая учреждениями ФСИН России, либо соответствующая справка органов МВД России, которые не могут быть приняты в качестве документов, удостоверяющих личность, для целей легализации на территории Российской Федерации. Не имея законных оснований для легализации на территории Российской Федерации, указанные лица лишены фундаментальных прав человека, в частности на труд, на социальное обеспечение и медицинскую помощь. К сожалению, действующее федеральное законодательство не регулирует правоотношения в названной сфере, что создает сложности правоприменения МВД России.

Поступали также жалобы на привлечение к административной ответственности за пересечение Государственной границы Российской Федерации при наличии оснований для временного проживания в Российской Федерации.

В результате обращения Уполномоченного в Конституционный Суд Российской Федерации в защиту гражданина Нигерии У., право которого на выезд из Российской Федерации ограничивалось нормами действующего законодательства, было принято постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 16 февраля 2016 г. N 4, в соответствии с которым положения ч. 2 ст. 18.1 КоАП Российской Федерации и ст. 24 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" признаны в силу неопределенности не соответствующими Конституции Российской Федерации в той мере, в какой они позволяют привлекать к административной ответственности за нарушение правил пересечения Государственной границы Российской Федерации имеющего действующее разрешение на временное проживание в Российской Федерации иностранного гражданина, предъявившего данное разрешение и визу, подтверждающие законность его въезда в Российскую Федерацию и пребывания в Российской Федерации, на одном лишь основании отсутствия у него визы с неистекшим сроком действия, а также отказывать ему в связи с этим в пропуске через Государственную границу Российской Федерации на выезд. Правоприменительные решения о привлечении заявителя У. к административной ответственности отменены.