Правовые основы и формы участия граждан в охране

Общественного порядка

 

Ст. 3 Закона РФ «О милиции», закрепляющая принципы деятельности милиции, определяет, что «милиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами». Конкретизация этого принципа должна осуществляется посредством других нормативных актов, регламентирующих формы и методы взаимодействия правоохранительных органов с населением. Однако, как уже отмечалось, в последние годы был принят ряд законов, регулирующих порядок образования и деятельности общественных объединений, но вопросы участия граждан в правоохранительной деятельности рассматриваются в них наравне с другими вопросами[124], а проект Федерального закона «Об участии граждан в обеспечении правопорядка» находится в стадии разработки и утверждения.

Конституция Российской Федерации указывает на два правовых основания участия граждан в охране общественного порядка. Во-первых, она предоставляет права и закрепляет общие обязанности на должностных лиц и граждан, в том числе и в сфере охраны общественного порядка, используя следующие выражения «защищать свои права…», «заботится…» и т. д. Во-вторых, Конституция провозглашает основополагающие начала (принципы), составляющие правовую основу участия граждан в обеспечении правопорядка.

Общие права и обязанности граждан Российской Федерации устанавливаются конституционными и иными нормами, регулирующими и отношения в сфере охраны общественного порядка. Носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации, как гласит ст. 3 Конституции РФ, является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть «непосредственно». Форм практического осуществления народом своей власти Основной Закон не указывает. Народовластие реализуется также в праве граждан на объединения. Это означает, что оно может быть связано с обеспечением общественного порядка или работой в тесном взаимодействии с органами внутренних дел в добровольных народных дружинах и других организациях и объединениях. Народ осуществляет свою власть «через» органы государственной власти и органы местного самоуправления. Граждане Российской Федерации (ст. 32 Конституции РФ), имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. В этом проявляется возможность избирать и быть избранными в государственные органы, принимать участие в их работе и деятельности общественных объединений, например, в отправлении правосудия в качестве присяжных (народных) заседателей, в качестве членов народных дружин, помогающих правоохранительным органам обеспечивать общественный порядок, и др.

Таким образом, участие граждан в обеспечении правопорядка является важнейшим правом и одной из форм непосредственного выражения народом своей власти, которые зафиксированы во многих конституционных положениях и распространяются в том числе и на участие граждан в управлении делами государства в сфере охраны общественного порядка.

В законах Российской Федерации в различных формах прямо указывается на право (долг) участия граждан в обеспечении охраны общественного порядка. Например, гражданским долгом считается сообщение правоохранительным органам о ставших известными им сведениях о террористической деятельности и о любых других обстоятельствах, информация о которых может способствовать предупреждению, выявлению и пресечению террористической деятельности, а также минимизации ее последствий (ст. 9 Федерального закона от 25 июля 1998 г. № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом»).

Ст. 2 Закона Российской Федерации «О безопасности» гласит, что «граждане…являются субъектами безопасности, обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации, законодательством республик в составе Российской Федерации, нормативными актами органов государственной власти и управления краев, областей, автономной области и автономных округов, принятыми в пределах их компетенции в данной сфере. Государство обеспечивает правовую и социальную защиту гражданам, общественным и иным организациям и объединениям, оказывающим содействие в обеспечении безопасности в соответствии с законом».

Таким образом, граждане наравне с общественными объединениями справедливо являются самостоятельными субъектами безопасности и обладают правами и обязанностями по участию в обеспечении безопасности в соответствии с законодательством Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Закон РФ «О милиции» (п. 32 ст. 11) предоставляет право сотрудникам милиции привлекать граждан с их согласия к сотрудничеству. Оно может быть гласным (для внештатных сотрудников милиции) и негласным. Ст. 17 Федерального закона «Об оперативно-разыскной деятельности» регулирует содействие граждан органам, осуществляющим оперативно-разыскную деятельность.

Предприятиям, осуществляющим частную детективную и охранную деятельность, (ст.3 Закона РФ «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации») предоставляется право содействовать правоохранительным органам в обеспечении правопорядка, в том числе на договорной основе.

Федеральный закон от 22 ноября 1995 года № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» предусматривает общественный контроль, осуществляемый гражданами и общественными объединениями в этой сфере общественных отношений. Более того, государственные органы и должностные лица обязаны содействовать последним в проведении соответствующих проверок фактов нарушения закона и в десятидневный срок уведомлять заявителей о принятых решениях.

В настоящее время в большинстве субъектов Российской Федерации приняты правовые акты различной юридической силы (законы, положения), регулирующие деятельность более 30 тысяч фактически действующих объединений граждан правоохранительной направленности. В одних нормативных актах делается попытка организации последних в рамках Федерального закона «Об общественных объединениях», в других случаях народные дружины выделяются в самостоятельный вид общественного объединения.

В связи с особой важность рассматриваемого вопроса это обстоятельство требует федерального регулирования, принятия единого нормативно-правового акта, закрепляющего основы участия граждан Российской Федерации в обеспечении охраны общественного порядка.

Систему российского законодательства об общественных объединениях образуют в первую очередь Федеральный закон «Об общественных объединениях» и законы об отдельных видах этих объединений либо в определенных сферах деятельности^[125]. В сферу деятельности указанного законодательства не подпадают религиозные организации, создаваемые ими некоммерческие союзы (ассоциации), а также объединения граждан общественно-государственной формы.

Предметом регулирования рассматриваемого Федерального закона являются общественные отношения, возникающие в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, реорганизацией и (или) ликвидацией общественных объединений. Суть этих отношений отражает два важных правовых условия: а) граждане имеют право создавать по своему выбору общественные объединения без предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления (ст. 3); б) вмешательство органов государственной власти и их должностных лиц в деятельность общественных объединений, равно как и вмешательство общественных объединений в деятельность органов государственной власти и их должностных лиц, не допускается, за исключением случаев, предусмотренных этим Федеральным законом (ст. 17).

Комитет по делам общественных объединений и религиозных организаций Государственной Думы 13 декабря 1995 г. (на запрос Министерства юстиции Российской Федерации) дал следующие разъяснения по отдельным положениям Федерального закона «Об общественных объединениях» и практике их применения. Добровольные народные дружины и товарищеские суды могут быть образованы в любой организационно-правовой форме. Под регулирование вышеуказанного закона подпадают только те народные дружины, которые создаются инициативным путем, и которые не обладают властными полномочиями. Если же дружины создаются инициативным путем с использованием властных полномочий, то для этого должно быть получено специальное разрешение органов государственной власти в рамках их компетенции. Но в этом случае народные дружины не будут пользоваться статусом общественных объединений в смысле закона «Об общественных объединениях». Подобное правовое положение относится и к товарищеским судам^[126]

В большинстве нормативных актов субъектов Российской Федерации народные дружины создаются по решению органов местного самоуправления и действуют в соответствии с правовыми актами органов власти субъектов Российской Федерации, а также положением о народной дружине. Как правило, эти положения утверждают органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а общее руководство деятельностью народных дружин осуществляют соответствующие органы местного самоуправления.

Например, согласно Закону Волгоградской области «О добровольных народных дружинах» от 27 июля 1996 г. на территории муниципальных образований могут образовываться народные дружины из числа членов официально зарегистрированных казачьих обществ. Казачьи общества, как правило, регистрируются как общественные объединения^[127]. В этом случае на них не может распространяться специальный правовой статус народных дружин.

В целях дальнейшего совершенствования совместной деятельности участковых уполномоченных милиции и казачьих обществ УВД г. Курска и Курского отдельного казачьего общества был принят совместный приказ от 9 декабря 1998 г. № 428/32, объявивший Инструкцию о взаимодействии участковых уполномоченных милиции и казачьих дружин в работе по охране общественного порядка, порождающий прецедент, в соответствии с которым при общественных объединениях, не имеющих специального правового статуса по участию в обеспечении правопорядка, создаются формирования с определенными властными полномочиями.

В Москве и многих других субъектах Российской Федерации, наоборот, казачьи общества могут организовать специализированную дружину со специальным правовым статусом, но она должна быть частью дружины, созданной решением органа местного самоуправления. Другими словами, казаки должны вступить и быть членами уже действующей дружины.

Важное значение для определения правовой основы участия граждан в охране общественного порядка играют руководящие идеи, основополагающие начала – принципы (от лат. – начало, основа). В самом общем виде можно выделить общие и специальные принципы. По широте распространения различаются принципы, характерные для любой деятельности (гуманность, законность, соблюдение прав и свобод человека и гражданина и т. п.) или только для граждан, участвующих в охране общественного порядка (добровольность, территориальность, индивидуальное или коллективное участие, гласные или негласные методы и др.). По сферам деятельности они классифицируются на социально-политические, экономические, правовые, организационные и тактические.

Например, ст. 5 в Законе Республики Башкортостан «Об общественных органах правоохранительного характера в Республике Башкортостан» от 28 июля 1997 г. № 114-3 принципы характеризуют создание и деятельность общественных органов правоохранительного характера. К ним относятся принципы: а) равенства перед законом; б) добровольности; в) равноправия; г) законности; д) гласности; е) самоуправления.

Принципы гуманизма и уважения прав человека закреплены Положением «О московской городской народной дружине», принятым Законодательным собранием г. Москвы от 26 марта 2002 г. № 36. В законе Волгоградской области «О добровольных народных дружинах» от 27 июля
1996 г. территориальный принцип создания добровольных народных дружин заложен в самом понятии народная дружина (ст. 1).

Для принципов характерно то, что они не изолированы друг от друга, а находятся во взаимосвязи и взаимодействии, имеют как общее значение, так и особенности механизма реализации для граждан, участвующих в охране общественного порядка. В единстве они определяют направления и характер, а также сущность и особенности создания и функционирования общественных организаций, участвующих в охране общественного порядка. Поэтому основные из них целесообразно фиксировать в законах и иных нормативно-правовых актах, регулирующих участие граждан в охране общественного порядка.

Правовым фундаментом, гарантирующим участие граждан в обеспечении и укреплении общественного порядка, являются конституционные положения, которые можно назвать принципами-гарантами, или принципами, создающими условия для надлежащего исполнения обязанностей по обеспечению охраны общественного порядка:

– право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом (ст. 29);

– право обращаться лично, а также направлять обращения в государственные органы и органы местного самоуправления (ст. 33);

– право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42);

– обязанность заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры;

– право на обжалования неправомерных действий либо бездействия сотрудников милиции (ст. 39 Закона РФ «О милиции») и обращения в вышестоящий орган или должностному лицу милиции, прокурору или в суд, которые привели к ущемлению их прав, свобод и законных интересов (это является одной из форм обеспечения законности в деятельности милиции, формой участия и в конечном итоге укрепления общественного порядка в целом);

– право на объединения, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов[128].

Необходимо отметить, что в современных условиях форм участия граждан в обеспечении общественного порядка стало значительно меньше, однако их взаимоотношения с органами внутренних дел стали более разнообразными, изменилась сущность их взаимодействия.

К основным формам участия граждан в охране общественного порядка относятся: социально-профилактические центры в микрорайонах, советы профилактики в производственных, коммерческих и других организациях (независимо от форм их собственности), общественные инспекции по предупреждению правонарушений несовершеннолетних, различные добровольные объединения по охране общественного порядка, советы старост при сельских администрациях, женсоветы, молодежные советы, комиссии содействия семье и школе, сводные городские оперативные отряды, общественные пункты охраны порядка, добровольные народные дружины, пожарные команды, отряды содействия милиции и самообороны и др.

Общественные формирования принимают участие в охране общественного порядка, рассмотрении административных материалов, профилактической работе с поднадзорными, формально подпадающими под административный надзор, несовершеннолетними, состоящими на учете в РОВД, неблагополучными семьями и другими категориями подучетных лиц. Их объединяют общие цели: защита прав и свобод граждан, общественного порядка, общественной безопасности, собственности, оказание содействия деятельности правоохранительных органов. Однако их правовой статус различен, во многом сложен и противоречив.

В последнее время в ряде научных работ было предпринято несколько попыток классификации общественных объединений правоохранительной направленности. Например, функциональный принцип[129], при котором формы взаимодействия населения с правоохранительными органами распределялись на основании того, осуществлению какой именно функции правоохранительной деятельности они способствует (дознавательской, следственной и т. д.). Такая классификация охватывает все виды правоохранительной деятельности, но является при этом односторонней, поскольку ориентирована исключительно на функции правоохранительных органов. К тому же, если следовать данной классификации, мы обнаружим, что многие виды участия населения в правоохранительной деятельности дублируются: внештатный сотрудник милиции, например, может способствовать исполнению как дознавательской, так и следственной, оперативно-разыскной функциям.

Более перспективной выглядит другая классификация, сформулированная на основании принципов организации деятельности общественных объединений.

Федеральный Закон Российской Федерации «Об общественных объединениях» от 19 мая 1995 г. дает следующую формулировку: «общественное объединение – это «добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения». Исходя из указанной дефиниции, общественные объединения можно разделить на две большие группы:

1) общественные объединения, чья деятельность непосредственно ориентирована на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;

2) общественные объединения, чья деятельность не имеет выраженной правоохранительной направленности, но при этом вопросы охраны общественного порядка в той или иной мере входят (или могут входить) в сферу деятельности последнего.

При рассмотрении объединений первой группы следует обратиться к уже упомянутым народным дружинам как традиционному и, в свое время, наиболее распространенному виду общественных объединений правоохранительной направленности. В последние годы их деятельность постепенно восстанавли­вается. В марте 1993 г. было утверждено Положение о Московской городской народной дружине, в ноябре 1995 г. – Устав межрегиональной общественной организации «Народная дружина Санкт-Петербурга и Ленинградской области».

Народная дружина – это добровольное самоуправляемое некоммерческое общественное объединение, созданное на основе свободного волеизъявления граждан и общности интересов для достижения общих целей, направленных на обеспечение участия широких слоев населения в охране общественного порядка. Народные дружины действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации, Федеральным законом «Об общественных объединениях», Гражданским кодексом РФ и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации. Деятельность дружин осуществляется на основе принципов законности, гуманизма, уважения прав и свобод человека, гласности и добровольности.

Народная дружина: 1) участвует в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений; 2) проводит профилактическую и воспитательную работу с лицами, склонными к совершению правонарушений; 3) участвует в мероприятиях по обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов, предупреждении дорожно-транспортных происшествий; 4) оказывает помощь пограничным войскам в охране государственной границы РФ; 5) участвует в мероприятиях по поддержанию порядка и обеспечению безопасности на городских водоемах и в местах массового отдыха населения города; 6) оказывает помощь населению, предприятиям и организациям в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера; 7) организует общественную вахтенную охрану предприятий малого и среднего бизнеса; 8) обеспечивает круглосуточную общественную охрану автомобильных стоянок; 9) обобщает и анализирует статистические данные и информацию о состоянии общественного порядка, вырабатывает рекомендации по совершенствованию деятельности общественных объединений и устранению причин правонарушений, вносит их на рассмотрение органов власти.

Существует целый ряд общественных объединений, имеющих выраженную правоохранительную направленность, которые можно назвать «специализированными» народными дружинами, поскольку их деятельность, как правило, ориентирована на охрану общественного порядка в какой-то определенной сфере. Это может быть охрана порядка на транспорте, профилактика правонарушений среди несовершеннолетних, борьба с распространением наркотиков и т. д. Общие принципы, методы и формы организации их деятельности такие же, как у народных дружин, и различаются по своей направленности деятельности этих общественных объединений.

Ко второй группе можно отнести, во-первых, такие общественные объединения, как различные общества охраны природы, защиты памятников и т. д. Хотя их деятельность нельзя назвать правоохранительной, но легко представить себе ситуацию, когда осуществление их функций оказывается напрямую связанным с охраной общественного порядка, или для их осуществления необходимо взаимодействие с правоохранительными органами.

К этой же группе можно отнести некоторые органы общественной самодеятельности – общественные объединения, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы. Это могут быть различные комитеты (уличные, квартальные, в школах и дошкольных учреждениях – родительские и т. д.), советы (общежитий, ветеранов) и собрания (по месту жительства, работы). В последние годы в общественной жизни заметно усилилось влияние церкви, поэтому нельзя не учитывать и такие формы организации граждан, как собрания прихожан. Понятно, что взаимодействие перечисленных видов общественных объединений с правоохранительными органами носит эпизодический характер, осуществляется для решения конкретных задач и связано, чаще всего, с вопросами профилактики правонарушений.

Кроме двух рассмотренных групп, существует некоторые формы участия населения в охране общественного порядка, которые трудно классифицировать по предло­женной схеме.

Во-первых, это разного рода комиссии, которые нельзя отнести к общественным объединениям за счет того, что их членами являются не только граждане (как представители общественных организаций), но и представители правоохранительных органов, депутаты, представители профсоюзов и т. д. (см. ст. 17 Федерального закона «Об общественных объединениях»). К ним относятся, например, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, наблюдательные комиссии. К задачам этих комиссий относятся рассмотрение дел о соответствующих правонарушениях, осуществление профилактической и воспитательной работы и т. д.

Во-вторых, в нашей стране существует в чем-то уникальный вид участия населения в правоохранительной деятельности, а именно – объединения казачества. Это – не общественное, а социально-этническое объединение (образование), члены которого могут привлекаться к следующим видам правоохранительной деятельности[130]:

– охрана общественного порядка;

– охрана объектов государственной и муниципальной собственности, сопровождение грузов;

– участие в мероприятиях, связанных с последствиями стихийных бедствий;

– участие в таможенной охране;

– участие в егерской, природоохранной и экологической службе, контроль за использованием и охраной земель;

– охрана объектов обеспечения жизнедеятельности населения.

Например, приложение к Приказу Федеральной службы лесного хозяйства России от 12 июля 1996 г. № 120 «О привлечении членов казачьих обществ к работам по охране лесов» предусматривает целый ряд направлений, по которым необходимо налаживать взаимодействие с территориальными объединениями казачества. Это участие совместно с органами МВД России и государственной лесной охраной Рослесхоза в охране лесов от нарушений лесного законодательства и выявлении лесонарушителей; обнаружение и тушение лесных пожаров; патрулирование наиболее ценных хвойных массивов в периоды высокой пожарной опасности; охрана хвойных насаждений в предновогодний период и др.

В-третьих, это возможное привлечение к охране общественного порядка представителей различных поли­тических партий и движений. В настоящее время можно назвать только один прецедент. В 1994 г. в Москве члены партии Русское Национальное Единство пытались организовать совместное с нарядами патрульно-постовой службы милиции патрулирование в общественных местах города. Этот план не был реализован, но нельзя утверждать, что подобные попытки (по инициативе других политических партий) не будут предприняты в дальнейшем. В связи с вышеизложенным, необходимо отметить, что приобретение общественными объединениями правоохранительной направленности политической окраски не допускается.

Таким образом, в настоящий период существует несколько направлений, по которым может вестись работа по организации взаимодействия правоохранительных органов с общественными объединениями.