Проблемы нормативно-правового обеспечения волонтерской деятельности в современной России

Связанные с волонтерством в нашей стране вопросы, так или иначе, были уже проработаны на европейской почве. Как любое явление, обретающее более или менее массовый характер, добровольческое движение было подвергнуто там специальной правовой регламентации. Документы такого рода возникали сначала в отдельных государствах, а затем – и на межгосударственном уровне. Наиболее показательной в этом плане выглядит принятая на 11-й Всемирной конференции Международной ассоциации добровольческих усилий специальная «Декларация добровольцев» (14.09.1990, Париж). Следующим логичным шагом на этом пути стала известная Резолюция 55/57 Генеральной Ассамблеи ООН (от 24.09.2002), в которой правительствам всех стран настоятельно рекомендовано оказывать системное содействие развитию добровольчества

Правовая основа развития волонтерства в России была заложена рядом законодательных актов. Так, Закон Российской Федерации «Об общественных объединениях» (от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ) регулирует социальные отношения, возникающие в связи с реализаций гражданами их права объединяться в организации, ст. 3 констатирует: «Право граждан на объединение включает в себя право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей, право вступать в существующие общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них, а также право беспрепятственно выходить из общественных объединений»[2]. Таким образом, суть закона состоит в том, что члены общественных организаций могут действовать на добровольной (неоплачиваемой) основе. Закон устанавливает возраст членов объединений: так, членами и участниками молодежных общественных объединений могут быть граждане, достигшие 14 лет, а членами и участниками детских общественных объединений могут быть граждане, достигшие восьми лет.

В Федеральном законе «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (от 11 августа 1995 г. № 135-ФЗ) впервые было дано определение добровольца: Добровольцы – физические лица, осуществляющие благотворительную деятельность в форме безвозмездного выполнения работ, оказания услуг (добровольческой деятельности)[3] в интересах благополучателей. Благополучатели – граждане и юридические лица, получающие благотворительную помощь филантропов, меценатов и добровольцев.

В Федеральном законе «О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений» (от 28 июня 1995 г. № 98-ФЗ) говорится о том, что федеральные органы исполнительной власти могут привлекать молодежные и детские объединения к выполнению государственного заказа на создание социальных служб, информационных, инновационных центров и центров досуга для детей и молодежи, на разработку и реализацию проектов (программ) по организации социальной работы, дополнительного образования, деятельности в сфере культуры, здравоохранения, экологии, деятельности по предупреждению беспризорности и правонарушений среди детей и молодежи, а также на научные исследования и осуществление иных видов деятельности, являющихся приоритетными при реализации государственной молодежной политики[4]. Таким образом, детские общественные объединения получили право быть самостоятельными юридическими лицами и определять свои отношения с различными государственными структурами, учреждениями культуры, спорта, бизнес-сообществом как равными партнерами на принципах взаимодействия и сотрудничества, на договорной основе.

За последние годы наиболее активно добровольчество продвигалось благодаря образовательным и социально-ориентированным некоммерческим организациям (НКО). Значение добровольческой деятельности для общества и государства отмечалось в ежегодных (с 2007 г.) Посланиях Президента Российской Федерации, докладах Общественной палаты о развитии гражданского общества. Был принят и реализуется ряд законодательных решений, способствующих развитию добровольчества, его поддержка становится приоритетным направлением государственной молодежной и социальной политики[5]. Взаимодействие формальных и неформальных институтов образования в воспитании полноценной, гуманистически ориентированной личности, готовой к солидарным социальным действиям и инициативам, приобретает все большее значение. Как показывает опыт, использование механизмов партнерства образовательной организации, семьи, спортивных и культурных организаций, некоммерческого сектора позволяет выстроить широкое открытое пространство, в котором каждый сможет приобрести социальный опыт, поучаствовать в волонтерских проектах различной направленности, проявить гражданскую активность, развить профессиональные навыки и т.д.

Российские законодатели откликались на проблему волонтерства весьма сдержанно – на уровне отдельных «точечных» рекомендаций, прецедентов и «решений на местах». Лишь в 2013 году на обсуждение в нижнюю палату парламента был внесен заново разработанный законопроект «О добровольчестве (волонтерстве)». Необходимо акцентировать внимание на том, что речь идет о специальном нормативно-правовом акте, который на федедеральном уровне мог бы определять основы волонтерской деятельности в РФ. Фактически появление подобного документа стало косвенным признанием того факта, что регулирование отдельных вопросов добровольческой деятельности в рамках предшествующих нормативных актов (ФЗ «Об общественных объединениях», «О благотворительной деятельности», сравнительно недавние поправки в Налоговый кодекс), очевидно, недостаточно. Появление единого закона, направленного на регламентацию конкретных проблем добровольческого движения, видится фактором чрезвычайной степени актуальности. В новом законе предполагалось сформировать понятийный аппарат проблемы, исключить возникающие сегодня на каждом шагу разночтения в применении терминов «добровольчество», «волонтерство», «благотворительность», определить правовой статус добровольца. Единый документ позволял на законодательном уровне закрепить принципы деятельности волонтеров, упорядочить их работу, а также разработать систему мер для стимулирования добровольческой активности.

Упомянутый законопроект вызвал в СМИ оживленную дискуссию. Критике подверглись не только отдельные положения документа. Под сомнение была поставлена сама целесообразность его принятия. В последнем случае крити-ческий пафос сводился к тому, что желающий помогать в состоянии всегда осуществить задуманное и без специальной регламентации. Опасения пишущих на этот счет легко понять в связи со спецификой правоприменения в России, где увеличение количества регламентированных позиций зачастую резко повышает коррупционную составляющую. Неясно, правда, как же иначе организовывать волонтерскую деятельность, если она связана с применением добровольцем специальных профессиональных навыков, либо с охватом волонтерами значительной территории и их работой с широким кругом лиц.

Активная критика отдельных позиций Закона велась, прежде всего, в связи с идеей ведения реестра волонтеров, а также выдачей им личных учетных книжек. Надо сказать, что данный блок вопросов законодатель предлагает определить и до конца проработать в регионах, таким образом, оставляя определенный «люфт» в решении упомянутой проблемы. По сути ее скажем, что идея ведения реестра выглядит продуктивной. Приведем лишь один, но вполне, на наш взгляд, достаточный аргумент в ее защиту. Предлагаемая система учета поможет в разы снизить риски, связанные с повторной недобросовестностью волонтеров (вплоть до создания на этой основе своего рода «черного списка» лиц, которым закрывается доступ к соответствующему роду деятельности). Добровольческий реестр способен, видимо, стать инструментом оптимизации волонтерского труда. Укажем здесь на возможность учесть специализации добровольцев, уровень их профессиональной подготовленности для проведения определенного рода мероприятий, в которых человек способен и максимально реализовать себя, и принести несомненную пользу окружающим.

Разумеется, наличие индивидуальных книжек не может само по себе быть абсолютной гарантией полезности и добросовестности волонтера. Однако такая информация способна стать некой постоянно пополняющейся «базой данных», где сведения о конкретном добровольце будут накапливаться, формируя своеобразный рейтинг эффективности, да и порядочности участников добровольческих организаций. Кроме того, таким образом, фактически формируются списки лиц, готовых к профессиональному и при этом, при необходимости, безвозмездному участию в ряде специфических операций. То есть и здесь круг более или менее «случайных» лиц минимизируется.

Несомненно, социально полезным выглядит идея закрепления особого статуса волонтера, который обретает свои определенные права, обязанности, гарантии, и, что особенно важно – полномочия и соответствующую им меру ответственности. Весьма перспективной видится идея страхования здоровья и жизни волонтера (при условии, конечно, что она будет реализована в специальном законе о страховании).

Добровольчество как социальный феномен имеет также глубоко нравственный характер. Деятельность такого рода вполне может стать частью столь непросто складывающегося в наше время процесса постепенного формирования социокультурных ориентиров, не только и не столько направленных на цивилизационные потребности населения, сколько обращенных к внутренней сущности каждого отдельно взятого человека. Как следствие, такая «внутренняя» работа ведет к повышению уровня как «общегуманитарной», так и специально-правовой культуры.

Сказанное касается, прежде всего, молодежи. А это значит, что заинтересованность в добровольческих проектах должны и могут проявлять образовательные организации, в частности образовательные организации высшего образования. Заметим здесь, что существующее на сегодняшний день грантовое стимулирование добровольчества, в том числе и на вузовском уровне, имеет локальный, краткосрочный характер и вряд ли способно лечь в основу постоянной работы по обучению студентов волонтерской деятельности. Необходимо принять целый комплекс эффективных мер, связанных как с воспитанием культурного уровня отдельно взятого студента, так и с организацией деятельности социально активных молодых людей, получающих высшее образование в России.

Создается любопытная ситуация: с одной стороны, добровольчество может выступать своеобразным мерилом в системе ценностей человека, помощником в формировании этой системы; с другой стороны, гуманитарно оснащенный социально активный молодой человек, очевидно, сознательно готов принять участие в укреплении самого волонтерского движения. Особенно важным последнее обстоятельство видится, если учесть, что Федеральный закон «О волонтерстве» имеет, по сути, «рамочный» характер. Весь груз обеспечения, мотивирования, контролирования деятельности добровольцев регионам предложено взять на себя. Ясно, что не всем регионам это может оказаться по силам. Очевидно также, что преимущества получат те субъекты, которые не только экономически эффективны, но и готовы предложить реально работающую модель формирования всякий раз индивидуальной, но и отвечающей запросам общества системы морально-нравственных ориентиров. Таким образом, «инициатива сверху» (законодатель) будет поддержана и подхвачена «инициативой снизу» (конкретный волонтер, добровольческая организация). Скажем в этой связи, что в ряде субъектов Российской Федерации амбициозная задача адаптации волонтерского движения как к национальной специфике, так и к действующей нормативной базе, успешно решается. Вновь, по необходимости, оставляя в стороне все иные важные аспекты проблемы, сосредоточимся на кратком анализе опыта реализации, связанных с добровольчеством законодательных инициатив в наиболее эффективных с данной точки зрения регионах.

Во многих субъектах Российской Федерации РФ сегодня действуют нормативные акты, регламентирующие волонтерскую деятельность. Среди них: «Концепция развития волонтерской (добровольческой) деятельности молодежи» в Белгородской области, от 2 мая 2012 г.; «Концепция развития добровольческого движения в Республике Татарстан на период до 2016 года», от 18.04.2011 г.; «Концепция развития социального добровольчества в Санкт-Петербурге на 2008–2011 годы», от 23.01.2008 г.; «Концепция развития и поддержки добровольчества» в Самарской области от 23.12.2009 г.; закон Воронежской области «О добровольческой деятельности (волонтерстве) и др.

Наиболее востребована помощь волонтеров в социальном патронировании пожилых людей; службе милосердия в больницах; детских домах, молодежных психологических и юридических службах; в реставрационных работах; восстановлении и уходе за воинскими захоронениями погибших в годы Великой Отечественной войны 1941–1945 гг.; организации творческих мероприятий, конкурсов, праздников, спортивных мероприятий. Важную роль волонтеры играют в благоустройстве социальных объектов, при участии в экологических акциях, субботниках; в профилактике (тушении) пожаров и проведении аварийно-спасательных работ и иных чрезвычайных ситуациях. Координируют работу волонтеров районные, муниципальные центры, агентства по поддержке добровольческих инициатив.

На региональном уровне ведется активная деятельность по разработке и изданию методических материалов, связанных с организацией деятельности добровольческих объединений, модулями обучения добровольцев и координаторов волонтерских организаций. Проводятся конкурсы грантовой поддержки социальных инициатив. Формируется база данных добровольческих вакансий, а также системы учета эффективности добровольческого труда и ценности вклада добровольцев в социальное и экономическое развитие региона. Предусмотренные в регионах формы стимулирования, в целом, сводятся к следующему: предоставление волонтерам возможности участия в образовательных программах и мероприятиях на льготной или бесплатной основе; возможность при-обретения опыта работы по различным направлениям; организация стажировок, практик (Республика Татарстан); учет добровольческой деятельности при приеме на работу, обучение (Ростовская, Самарская области); вручение благодарностей, подписанных известными политическими деятелями, спортсменами, деятелями культуры, рекомендаций для дальнейшей профессиональной деятельности (Санкт-Петербург, Республика Татарстан, Самарская область, др.); представление к наградам лиц, отличившихся в добровольческой деятельности (Санкт-Петербург); освещение в СМИ деятельности волонтерских организаций, отдельных добровольцев (Воронежская, Ростовская область, Алтайский край, др. регионы) и др.

Воплощение основных идей ФЗ «О волонтерстве» осуществлять можно и должно: слишком очевидны гуманитарные и социальные преимущества, которые дают в итоге рассмотренные подходы. Усилия эти, будучи направленными адресно, несомненно, найдут отклик у наиболее ярких представителей молодого поколения, ведь, как было показано выше, вектор добровольчества обратим. Реализуя различные социальные и гуманитарные проекты, приходя на помощь нуждающимся и таким образом совершенствуя себя, добровольцы смогут стать мощной силой для реализации самых амбициозных волонтерских программ и перспектив.