Вызовы экономическому суверенитету

Угрозу представляет возможность временной (в силу демократической сменяемости) власти принимать от имени государства долгосрочные международные обязательства, «связывающие руки» последующим властям (и, соответственно, избравшему их народу), которые, несмотря на мандат народного доверия, не смогут реализовывать альтернативный социально-экономический курс. То есть, происходит ограничение не только государственного (здесь - экономического), но и народного суверенитета, выхолащивание самой сущности принципа сменяемости власти. Вопрос права на принятие обязательств, ограничивающих экономический суверенитет, без проведения всенародного референдума рассматривается в литературе, встает он и в реальной конституционно-правовой практике[18].

Важным прецедентом здесь может стать выход Канады из Киотского протокола, рассматриваемого многими экспертами в качестве тормоза развития конкурентов[19]. А также – упомянутое выше решение КС ФРГ, в котором признавалось право Германии на односторонний выход из соглашения - если по прошествии времени выяснится, что оно «влечет последствия, которые было трудно вычислить» и которые противоречат ее интересам. Впрочем, известно и о попытках оспорить правомерность подобного выхода из международных соглашений. И если лидер канадской Партии зеленых Э.Мэй лишь заявила, что выход Канады из Киотского протокола противоречит законодательству, то профессор конституционного и международного права Университета Монреаля Д.Тарп в 2012 г. пытался, хотя и безуспешно, добиться в Федеральном суде Канады признания действий правительства неконституционными[20]. Подобные механизмы защиты «постфактум» своего экономического суверенитета встречают жесткие возражения и извне: так, против выхода Канады высказался Китай, а депутаты от германской Партии зеленых вносили предложения о применении экономических санкций, в том числе бойкотировании поставок нефти из Канады. Аналогичную резко негативную реакцию высказали в 2013 г. члены ВТО из ЕС, США и Канады на заявление Украины о ее желании пересмотреть 371 тарифную позицию по условиям ее членства в ВТО[21].

С учетом проблематичности выхода из международных организаций и невыгодных соглашений важно рассмотреть механизмы, препятствующие попаданию в подобные кабальные зависимости.

Ряд современных конституций предусматривает возможность отчуждения суверенных полномочий государства в пользу международных организаций и межгосударственных объединений. Например, по ч.1 ст. 24 Основного закона ФРГ, Федерация может на основании закона передавать осуществление своих суверенных прав межгосударственным учреждениям; согласно ч.2 ст.9 Конституции Австрии, на основании закона или государственного договора отдельные ее суверенные права могут быть переданы межгосударственным учреждениям и их органам, а деятельность органов иностранных государств внутри страны, как и деятельность австрийских органов за границей, может быть урегулирована в рамках международного права. Иногда предусматривается участие в конкретных межгосударственных объединениях и передача им полномочий (см., например, раздел XV Конституции Франции). Но конституции устанавливают и особые процедуры принятия подобных решений. Например, в Австрии соответствующий договор должен быть одобрен Национальным советом в порядке абз.1 ст. 50 Конституции. А, согласно п.1, 2 ст. 90 Конституции Польши, закон, выражающий согласие на ратификацию соответствующего международного договора, постановляется Сеймом большинством в 2/3 голосов в присутствии не менее половины законного числа депутатов, а также Сенатом большинством 2/3 голосов в присутствии не менее половины законного числа сенаторов. Кроме того, особо подчеркивается возможность рассмотрения данного вопроса на референдуме (п.3 ст.90).

Однако, отсутствует единое понимание того, что можно относить к международным организациям, «межгосударственным объединениям» (ст. 79 Конституции РФ), «межгосударственным образованиям» (ст. 8 Конституции Республики Беларусь), «межгосударственным учреждениям» (ст.9 Конституции Австрии, ст.24 Основного закона ФРГ) и т.п., в том числе, можно ли относить к ним образования, где отсутствуют единые правила для всех участников - например, такие как ВТО, где каждое новое государство предварительно согласовывает условия своего присоединения со всеми государствами-членами. Так, в Комментариях к Конституции РФ понятие международной организации и межгосударственного объединения в ряде случаев отождествляется[22], в то время как зарубежный опыт свидетельствует об определенной дифференциации подобных понятий. Например, Конституция Швейцарии разграничивает понятия «наднациональное сообщество», при вступлении в которое проводится обязательный референдум (п. «b» ч.1 ст. 140), и «международная организация», для вступления в которую проведение референдума требуется лишь по требованию 50 000 избирателей или восьми кантонов (пп. 2 п. «d» ч.1 ст. 141).

В целом требуются усложненные процедуры принятия решений, связанных с принятием государством на себя долгосрочных международных обязательств и ограничивающих его экономический суверенитет. Показателен пример Польши, ст. 89 Конституции которой устанавливает усложненный порядок в виде выраженного в законе предварительного согласия на ратификацию международного договора, если он касается членства Польши в международной организации (пп.3 п.1), значительного обременения государства в финансовом отношении (пп.4 п.1) и некоторых других вопросов. Отметим, что процедуры, установленные Конституциями Польши и Австрии не являются более сложными, чем существующие в России, но показательно понимание важности усложнения принятия подобных решений по сравнению с принятием обычных законов и заключением обычных международных договоров.

По-разному в мире регулируется и возможность обеспечения права народа на непосредственное волеизъявление по вопросу принятия государством на себя долгосрочных международных обязательств и вступления в различные международные организации и межгосударственные объединения, ограничивающие его экономический суверенитет. Так, в России в проведении референдума по вопросу о присоединении к ВТО было отказано, причем, по сомнительным с конституционно-правовой точки зрения, основаниям[23]. Аналогичная ситуация в 2013 г. сложилась и на Украине, где не был допущен референдум об ассоциации с ЕС либо вхождении в Таможенный союз. В то же время, в ряде государств предусматривается широкий или практически неограниченный перечень вопросов, которые могут быть вынесены на референдум (например, ст. 11 Конституции Французской республики; ст. 141 Конституции Швейцарии и т.д.). Праву Японии, Швейцарии, Испании и ряда других стран известен институт «обязательных референдумов»[24], причем, нередко в перечень вопросов, требующих обязательного проведения референдума, включается вступление в организации коллективной безопасности или наднациональные сообщества (например, п.b п.1 ст. 140 Конституции Швейцарии) и т.п. При этом Конституция Швейцарии особо подчеркивает вынесение на референдум по требованию 50 000 избирателей или восьми кантонов международных договоров, являющихся бессрочными или нерасторжимыми, предусматривающих вступление в международную организацию, вводящих многостороннюю унификацию права (п.d ст.141). Важен и реальный опыт функционирования соответствующих институтов: так, Австрия на основании референдума от 12.06.1994 вступила в ЕС, Дания вступила в ЕС лишь по результатам повторного референдума, а Норвегия по результатам референдума 1972 года от вступления в Общий рынок отказалась. Аналогично, отрицательное отношение к Конституции ЕС выразили большинство граждан Франции и Нидерландов на проведенных по вопросу принятия Конституции ЕС референдумах. Закрепление неограниченного перечня вопросов, возможных к вынесению на референдум, а также обязательности вынесения на референдум вопросов делегирования Российской Федерацией части своих суверенных полномочий, включая участие в межгосударственных объединениях, предлагается и рядом российских экспертов[25].

Перед Конституционным Судом РФ дважды безуспешно ставился вопрос о конституционности присоединения России к ВТО. Среди аргументов заявителей было непредставление Парламенту на этапе ратификации специфических условий для каждой из стран-членов ВТО, с которыми Россия вела переговоры, что лишало Парламент возможности составить представление о степени взаимности и, соответственно, оправданности ограничения суверенитета России. Притом, что протоколы о присоединении к Марракешскому соглашению других членов ВТО являются неотъемлемой частью вынесенного на ратификацию соглашения, что прямо указывается в самих протоколах (см. например, §1.2 ч.1 Протокола от 10.11.2001 о присоединении КНР; §2 ч.1 Протокола от 11.11.2005 о присоединении Королевства Саудовской Аравии; §2 ч.1 Протокола от 17.11.2006 о присоединении Социалистической Республики Вьетнам и т.д.)[26].

Примечательно также, что один и тот же факт – отсутствие аутентичного перевода документов на русский язык - был признан ЦИК РФ (Постановление ЦИК РФ от 13.04.2012 № 118/917-6, правомерность которого была подтверждена решением Верховного Суда РФ от 06.06.2012) основанием для отказа в проведении референдума, но не был признан Конституционным Судом РФ основанием для признания неконституционности их ратификации Парламентом. Хотя по ч.1 ст. 68 Конституции РФ, официальный государственный язык в Российской Федерации – русский. Если же обращаться к зарубежному опыту, то показательно, что первое же положение (абз.1 ст.2) Раздела I «О суверенитете» Конституции Французской республики 1958г. посвящено «языку республики». На вероятный контраргумент - что это говорит всего лишь о группировке норм в рамках глав Конституции, которая не всегда является строго логичной, можно возразить, что местоположение этой нормы, во-первых, отражает представление разработчиков Конституции и общества о языке как о фундаментальной составляющей суверенитета. А, во-вторых, дает основание при постановке соответствующего вопроса перед органом конституционного контроля исходить из нарушения закрепленного Конституцией принципа суверенитета, если международный договор не только заключен на ином языке, но даже не имеет аутентичного перевода на государственный язык.