Миграционные процессы в Беларуси: правовой аспект

Процесс формирования национального законодательства, в том числе и миграционного, начался после объявления независимости Республики Беларусь принятием 27 июля 1990 г. Декларации о государственном суверенитете Белорусской ССР. После распада СССР и вследствие демократизации общественной жизни, открытия границ Беларусь оказалась вовлеченной в процессы массового перемещения населения.

Первым правовым документом миграционного законодательства стал принятый в октябре 1991 г. закон «О гражданстве Республики Беларусь», который определил правовые основы государственного регулирования в области гражданства и регламентировал основания и порядок приобретения, сохранения и прекращения гражданства Беларуси, установил компетенцию государственных органов, а также права и обязанности граждан Республики Беларусь в указанной области. Данный закон претерпел семь редакций, а в 2002 г. утратил силу в связи с принятием закона «О гражданстве Республики Беларусь» (от 01.08.2002 г.). Согласно этому закону иностранными гражданами признаются лица, не являющиеся гражданами Беларуси и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству другого государства, а лицами без гражданства признаются лица, не являющиеся гражданами Республики Беларусь и не имеющие доказательств своей принадлежности к гражданству другого государства.

Начало решения проблем, связанных с миграцией населения, было положено в июне 1992 г., когда была создана Государственная миграционная служба при Государственном комитете по труду и социальной защите населения Республики Беларусь (с 1997 г. по ноябрь 2001 г. – Комитет по миграции при Министерстве труда, а с декабря 2001 г. по декабрь 2003 г. – Департамент по миграции Министерства труда и социальной защиты). На данную службу возлагались функции разработки и обеспечения реализации государственной политики в сфере миграции и формирования миграционного законодательства.

Иммиграционные процессы регулируют законы – «О национальных меньшинствах в Республике Беларусь», «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь», «О беженцах», «Об иммиграции».

Новые редакции законов «О национальных меньшинствах в Республике Беларусь» (от 05.01.2004 г.) и «О правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» (от 04.01.2003 г.) более четко регламентируют права и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства (иностранцев). В соответствии с этими законами иностранцы делятся на две группы: постоянно либо временно проживающие на территории Республики Беларусь. Определяется порядок въезда (выезда) иностранцев в Беларусь, который отвечает общепринятым нормам международного права. Из соображений безопасности и с учетом международного опыта устанавливаются случаи, когда иностранцам не разрешается въезд или их право на выезд может быть ограничено.

Закон «О беженцах» (февраль 1995 г.) конкретизирует полномочия Государственной миграционной службы как органа управления, обеспечивающего реализацию политики в сфере вынужденной миграции, определяет полномочия других органов власти и управления, основы их взаимодействия по вопросам беженцев. Реализация закона выявила ряд недостатков процедурного характера. Попытки их устранения были сделаны в законе «О внесении изменений и дополнений в Закон Республики Беларусь «О беженцах»» (июнь 1999 г.) и в новой редакции закона «О беженцах» (от 04.01.2003 г.). Был конкретизирован перечень органов государственного управления по работе с беженцами, уточнены их полномочия и порядок взаимодействия между ними.

Закон «Об иммиграции» (декабрь 1998 г.) определил правовые основы иммиграции в Беларусь, получения иностранцами разрешения на постоянное жительство в нашей стране, регламентировал процедуру депортации. Закон определяет понятия иммигранта, иммиграции, в том числе незаконной, и устанавливает правовой статус иммигранта. Предусматривается ответственность за нарушение иммиграционного законодательства: иностранцами – за нарушение порядка въезда, гражданами Беларуси – за оказание иностранцам содействия в незаконном въезде, пребывании, транзитном проезде, в том числе должностными лицами – за незаконный прием на работу иностранца или содействие в этом, сокрытие достоверно известных фактов незаконного въезда иностранцев в Беларусь.

С целью приведения нормативно-правовой базы в соответствие с требованиями названных законов, а также для более эффективного регулирования вопросов иммиграции на территорию Республики Беларусь, выдачи разрешений на постоянное жительство, видов на жительство, разрешений на право занятия трудовой деятельностью правительство Беларуси приняло ряд постановлений:

«Об утверждении правил транзитного проезда иностранных граждан и лиц без гражданства через территорию Республики Беларусь» от 25.01.1996, № 62;

«Об утверждении правил пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» от 25.10.1999, № 1654;

«Об утверждении положения о видах на жительство иностранного гражданина и лица без гражданства в Республике Беларусь» от 25.10.1999, № 1660;

«Об утверждении положения о порядке депортации иностранных граждан и лиц без гражданства в Республике Беларусь» от 25.10.1999, № 1653;

«Об утверждении положения о проездном документе Республики Беларусь, выдаваемом иностранному гражданину и лицу без гражданства, постоянно проживающим в Республике Беларусь» от 25.10.1999, № 1659;

«Об утверждении положения о пребывании беженцев на территории Республики Беларусь» от 03.02.2000, № 150.

Также были приняты ведомственные нормативные акты:

«Постановление Министерства труда и социальной защиты Республики Беларусь от 29.01.2003, № 10 «Об установлении квот регистрации ходатайств о признании иностранных граждан и лиц без гражданства беженцами в Республике Беларусь на 2003 год»;

«Постановление Министерства труда Беларуси, Министерства внутренних дел от 04.03.1994, № 32/6 «Об утверждении форм учета трудящихся-мигрантов».

К этой группе нормативно-правовых актов можно отнести Указ Президента Республики Беларусь «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов предоставления убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства».

Названные документы разработаны в соответствии с национальным законодательством и общепризнанными нормами международного права. Учтено главное – максимальное содействие беженцам в соблюдении их законных прав и защита государственных интересов Беларуси при управлении процессами миграции.

С целью координации деятельности органов государственного управления в области миграции в 1997 г. была создана Межведомственная комиссия по вопросам миграции при Совете министров Республики Беларусь. По инициативе и при участии комиссии была разработана и в целом выполнена Государственная миграционная программа на 1998–2000 гг. В феврале 2001 г. принята соответствующая программа на период 2001–2005 гг.

Законодательная база для эмиграции и внешней трудовой миграции представлена законами:

«О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь»;

«О демографической безопасности Республики Беларусь»;

«О внешней трудовой миграции»;

«О занятости населения Республики Беларусь»,

а также постановлениями Совета министров Республики Беларусь:

«О мерах по регулированию внешней трудовой миграции» от 10.12.1993, № 832 (ред. от 01.09.2004);

«О создании центра мониторинга миграции научных и научно-педагогических кадров в Республике Беларусь» от 28.09.1999, № 1494 (ред. от 15.03.2004);

«О мерах по регулированию внешней трудовой миграции» от 10 декабря 1993 г., № 832 (устанавливает, в частности, порядок лицензирования деятельности органов государственного управления и субъектов хозяйствования в вопросах экспорта рабочей силы).

Закон «О порядке выезда из Республики Беларусь и въезда в Республику Беларусь граждан Республики Беларусь» (июнь 1993 г.) закрепил, в соответствии с принципами Всеобщей декларации прав человека и другими международно-правовыми актами, право гражданина Республики Беларусь свободно покидать свою страну и возвращаться в нее. В нем установлен порядок оформления документов для выезда за границу и въезда в Беларусь, указаны основания, по которым граждане могут быть временно ограничены в праве на выезд из страны, определен порядок выезда за границу несовершеннолетних.

Вопросами регулирования миграционных процессов на территории Беларуси в настоящее время занимается Министерство внутренних дел. В соответствии с Указом Президента Республики Беларусь «О некоторых мерах по совершенствованию системы органов и подразделений внутренних дел Республики Беларусь» (№ 603 от 30 декабря 2003 г.) был образован Департамент по гражданству и миграции МВД Республики Беларусь. Он создавался на базе Департамента по миграции Министерства труда и социальной защиты и структурных подразделений Министерства внутренних дел, ведающих вопросами паспортно-визовой службы и миграции. Эта новая, более гибкая структура призвана управлять миграционными процессами на более качественном уровне, обеспечивать координацию других ведомств в этой сфере.

Анализ правовых норм, действующих на территории Республики Беларусь и определяющих правовой статус и правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, позволяет разграничить всех въезжающих мигрантов на пять категорий: 1) лица, прибывшие из стран дальнего зарубежья по действительным паспортам или документам, их заменяющим, при наличии иммиграционной визы, выданной в установленном порядке (в том числе на учебу); 2) лица, прибывшие с целью получения статуса беженца; 3) лица, прибывшие с целью получения убежища; 4) граждане и лица без гражданства из стран СНГ, постоянно там проживавшие; 5) граждане Российской Федерации и лица без гражданства, постоянно проживавшие на территории Российской Федерации.

Для каждой категории мигрантов должен быть установлен соответствующий режим въезда, пребывания, передвижения и выезда за пределы Беларуси. Государственные органы, уполномоченные на реализацию миграционного законодательства, разрабатывают соответствующие процедуры и методические рекомендации.

В настоящее время система правовых актов, в том числе внутриведомственных, достаточно детально определяет правовой статус и правовое положение только лиц, отнесенных к первой и второй категориям. Однако, по данным прокуратуры, значительное число лиц, прибывших на учебу, используют этот законный канал въезда, имея на самом деле негативные миграционные намерения, не связанные с учебой, и после прибытия в страну «растворяются» в рядах незаконных мигрантов.

Практическая деятельность органов внутренних дел, рассмотрение дел в судах, статистическая отчетность, другой эмпирический материал свидетельствуют о том, что в правовом смысле самое неопределенное и, как следствие, самое уязвимое положение – у мигрантов из стран СНГ, в том числе Российской Федерации. Именно среди этой категории лиц больше всего привлеченных к ответственности. Кроме того, в отношении этих лиц имеет место наибольший процент несоблюдения отдельных процедурных требований со стороны должностных лиц, которые осуществляют контрольно-надзорные функции.

Недостаточное урегулирование правового статуса отдельных категорий мигрантов приводит к тому, что они находятся в Беларуси в неопределенном и нередко в нелегальном положении. Правоотношения с лицами, ходатайствующими о предоставлении убежища на территории нашей страны, определены схематично, т.е. при общих с беженцами основаниях получения защиты не выделены особые случаи ее предоставления.