Управление в Московском государстве

 

Расцвет и закат земских соборов. 3 марта (21 февраля по старому стилю) 1613 г. земской собор принял решение об избрании на царство Михаила Фёдоровича – первого царя династии Романовых. Земские соборы собирали и раньше для избрания царей (Фёдора Иоанновича в 1584 г., Бориса Годунова в 1598 г., Владислава в 1610 г.), для обсуждения и принятия важнейших решений в жизни страны. Название «Земский собор» ввели в обиход историки, желавшие разграничить церковные соборы от соборов светских. Современники говорили просто «собор», реже – «совет» или «земский совет». «Земский» означает «от всей земли». Земские соборы имели внешнее сходство с сословно‑представительными собраниями европейских стран – английским парламентом, испанскими кортесами, германскими ландтагами, генеральными штатами Франции и Нидерландов, сеймами Польши и Чехии. Отличались они нерегулярностью созыва и отсутствием открытой борьбы между сословиями и сословий с правительством.

Земские соборы в Московском государстве ввёл Иван IV (Грозный). Первый собор состоялся в 1549 г. Соборы возникли не из вечевых собраний древней Руси, а как инструмент поддеёржки царской власти: через них царь обращался за советом и одобрением своей политики к обществу. Они состояли из боярской думы, собрания высшего духовенства («освященного собора») и земских представителей от служилых и посадских людей. Черносошных крестьян пригласили лишь однажды – в 1613 г., на выборы царя. С конца XVI в. земские соборы приобрели важную функцию выбора нового государя, но подлинной силы они достигли с избранием Михаила Романова, когда в течение 10‑ти лет (до 1622 г.) их собирали каждый год. Соборы обсуждали и решали вопросы внешней и внутренней политики страны: об условиях мира со Швецией, об обороне Москвы от войск Владислава, об «устроении» земли, о посылке по городам сборщиков денег, о поставлении Филарета Романова патриархом.

С возведением в патриархи Филарета, сосредоточившего в своих руках духовную и светскую власть, соборы не собирали до 1632 г., когда потребовались деньги на войну с Польшей. В 1630‑е годы было несколько соборов о сборе денег и набегах крымцев; в 1642 г. обсуждали обращение донских казаков по поводу взятия Азова. В 1645 г. земский собор избрал на царство Алексея Михайловича. В 1648 г. собор постановил составить «Уложение»; в октябре 1648 – январе 1649 г. «уложенный» собор принял новый свод законов. В 1650–1651 гг. собирались соборы о возмущении в Пскове и о готовности Богдана Хмельницкого перейти в подданство России. В 1653 г. земский собор принял решение о войне с Польшей и присоединении Украины. Это был последний земский собор полного состава.

В течение 23 лет Алексей Михайлович соборов не собирал. В 1676 г. он умер, и Фёдор Алексеевич был венчан на царство без избрания на земском соборе. В 1681–1682 гг. Фёдор собирал неполные соборы о ратных делах и об отмене местничества. В 1682 г., после его смерти, земский собор избрал на царство Петра Алексеевича; в том же году другой собор избрал на царство Иоанна и Петра Алексеевичей, а верховной правительницей царевну Софью. В 1683–1684 гг. состоялся собор о «вечном мире» с Польшей. Последние соборы созывались в урезанном составе, являясь чем‑то вроде совещаний правительства с представителями отдельных сословий. Они утратили значение ещё до прихода Петра I к власти (1689). Последний земский собор неполного состава был созван в 1689 г. для суда над царевной Софьей.

 

Оформление и закрепление сословий. 16 июля 1648 г. Алексей Михайлович с «тесным собором» – высшими духовными чинами и Боярской думой, приговорили написать Уложенную книгу нового свода законов. Составление свода поручили думской комиссии во главе с князем Н. И. Одоевским. Им указали выбрать «пристойные к государственным и земским делам статьи» из правил апостолов и св. отцов, «градских законов греческих царей», законов прежних государей, прежних судебников, и если нужных статей не найдется, то написать новые, чтобы «всяких чинов людям» «суд и росправа была во всяких делех всем ровна». В сентябре 1648 г. был созван Земский собор с выборными от 130 городов из служилых и посадских людей, но не крестьян. С октября 1648 г. по конец января 1649 г. царь с «тесным собором» и выборные заслушивали законы, делали и принимали поправки. Когда рассмотрение «Уложения» было завершено, россияне получили свод законов, которым пользовались почти 200 лет, вплоть до 1839 г.

«Соборное уложение» представляет попытку всесторонней регламентации жизни, начиная с наказаний за богохульство и вплоть до правил продажи табака. Законы принимали с расчётом, чтобы «все Уложенье впредь было прочно и неподвижно». Таким же хотели сделать и устроение Московского государства. Общественные чины и состояния (не считая духовенства) были сведены в четыре сословия: 1) люди служилые, 2) тяглые посадские, 3) тяглые сельские и 4) холопы. По отношению к государству сословия различались родом повинностей; переход из одного сословия в другое становился невозможным или был крайне затруднен. Как пишет Ключевский: «…общественный состав упрощался и твердел: служба и тягло по колеблющемуся имущественному положению или по изменчивому занятию превращались в неподвижные повинности по рождению… Эти замкнутые… классы впервые в истории нашего общественного строения получили характер сословий».

Многие законы о сословиях были приняты подавлением выборных – служилых и посадских людей. По их ходатайствам «Уложение» ограничило роль духовенства в хозяйственной жизни. Церкви запретили покупать земли и получать их в дар на помин души. По гражданским делам духовенство подчинили Монастырскому приказу, в котором судом ведали светские лица. Церковь лишили права иметь «белые посады», где ремесленничали и торговали люди, заложившие себя монастырям: их включили в число посадских людей. Только посадские могли заниматься промыслами и держать лавки в посаде (крестьянам позволили торговать с воза), но каждый был прикреплен к своему посаду. Всех служивых людей обязали нести ратную службу, ставшей «наследственной безысходной сословной повинностью». Зато теперь только служивые люди могли владеть вотчинами и поместьями. «Уложение» окончательно прикрепило крестьян к земле. Дворяне добились своего – было удовлетворено их требование о праве на бессрочный сыск беглых.

Монастырский приказ был отменён при Фёдоре Алексеевиче в 1677 г. Но царь Фёдор отнюдь не был покорным слугой церкви: он установил увеличенные нормы сборов с церковных имений, чем начал процесс секуляризации церковного имущества, достигший полной силы при Петре I. В 1682 г. Фёдор Алексеевич отменил местничество – источник постоянных тяжб между боярами, тягостно сказывающихся во время военных действий. По указанию царя разрядные местнические книги были сожжены. Для кодификации дворянских родословных Фёдор Алексеевич учредил Палату родословных дел. Отмена местничества стерла грань между боярами и дворянством, ставшими единым сословием.

 

Упадок местного самоуправления. Как и земские соборы, местное самоуправление обязано возникновением «душителю свободы»,[162] Ивану IV (Грозному). Уставные грамоты губных и земских учреждений были опубликованы вместе с новым «Судебником» в 1550 г. Дела по сыску и суд по уголовным делам были отобраны от наместников и переданы в ведение губных старост, выбираемых дворянами в уездах и городовых приказчиков, выбираемых дворянами в городах. Губной староста с губными целовальниками из посадских или крестьян располагался в губной избе. Жители губы обязаны были сами ловить преступников и представлять на суд своему старосте.

Иван IV заменил наместников из Москвы выборными земскими старостами и земскими судьями, которым поручалось местное управление и суд по гражданским и мелким уголовным делам. Земский староста возглавлял земскую избу и ведал вопросами владения и использования общинной земли, записью в тягло, раскладкой и сбором казенных податей, выполнением разных повинностей, в случае отсутствия губного старосты возглавлял общинную полицию. Земские старосты и судьи избирались из зажиточных людей посада и черносошных крестьян сроком на 1–2 года. В уездах, где не было свободных крестьян, управлением ведали губные старосты.

Система местного самоуправления, созданная Грозным, выродилась при Романовых, превратившись в послушное орудие для выполнения распоряжений воевод. Сами воеводы стали управителями мирного населения в результате событий Смутного времени. До Смуты воинские чины управляли лишь в пограничных городах. При Михаиле Романове в 1625 г. воеводы уже управляли в 146 городах и уездах. Воеводы подчинялись Боярской думе и приказу, который ведал данной территорией. Обычно их назначали на два‑три года.

Воевод назначали в Разрядном приказе и утверждали царь и Боярская дума. Желающие, из числа бояр и знатных дворян, подавали царю челобитную с просьбой назначить на воеводство, чтобы «покормиться». Воеводы получали денежные оклады, но «кормились» поборами, часто в виде добровольных подношений. Воевода управлял вверенной ему территорией. Он проводил набор служилых людей, следил за порядком и безопасностью, надзирал за судом губных и земских старост, сбором податей, сыском по делам «слова и дела государева». При воеводе была канцелярия – съезжая изба, которой управлял дьяк со штатом подьячих. При всей своей власти, воевода, по крайней мере, по закону, не мог творить, что пожелает: ему были неподсудны духовные лица, и он без разрешения царя не мог никого казнить смертной казнью. Право на смертную казнь имели лишь воеводы удаленных Астраханской и Терской земель и Сибири, причем они не могли казнить дворян, мурз и князьков.

Воеводы подчинили губных старост. Впрочем, некоторые губные старосты сохранили независимость и прямо подчинялись московским приказам. Губная система была неустойчивой, но живучей – губных старост то отменяли, то восстанавливали. Так указом 1679 г. Фёдор Алексеевич постановил губным старостам не быть, а губные дела в городах ведать воеводам. В 1684 г. губных старост восстановили и воеводам запретили вершить суд по делам уголовным.

Земские старосты также попали в подчинение воеводам. Воеводы лишили их судебной власти, оставив обязанность собирать налоги и вести местные хозяйственные дела. При Петре I земские избы вновь стали органами самоуправления в городах и у черносошных крестьян. При этом земских старост переименовали в бурмистров, но в ряде уездов они сохранились до провинциальной реформы 1719 г. В конце царствования Петра I земские избы были заменены магистратами и ратушами по шведскому образцу.

 

Централизация управления. Органами центрального управления в допетровской России были приказы. Приказы различались по полномочиям. Одни ведали вверенными им делами на всей территории Московского государства, другие занимались управлением областей, третьи управляли дворцовым хозяйством, четвертые имели узкую специализацию, например, приказы Аптекарский и Книгопечатный. К приказам общего назначения относились Посольский, Разрядный, Ямской и Поместный, а также приказы, ведающие финансами и торговлей – Большого прихода, Большой казны, Новая четверть (ведал доходами питейных домов), Купецких дел. К приказам, управляющим областями, относились Владимирский, Галицкий, Устюжский, Новгородский, Казанский, Сибирский; к числу воинских приказов – Стрелецкий, Пушкарский, Рейтарский, Оружейный, Иноземский. Всего приказов было более 40. Каждый приказ ведал по своей части и судебным делом. Но были два судных приказа по общим гражданским делам и два приказа по уголовным делам – Разбойный и Земский.

Во главе приказов стояли служилые люди высших чинов – бояре, думные дворяне и дьяки, дворяне московские; иногда в начальники попадали люди незнатные, зато опытные и дельные. К начальникам приказов назначали товарищей из служилых людей и дьяков с подъячими. Дьяки ведали канцелярией и участвовали в обсуждении дел и в суде. Подъячии были простыми писцами. Деятельность приказов сопровождалась увеличением числа подъячих, что приводило к росту расходов на управление. «Подьяческое умножение» стало головной болью правительства. Попытки урезывать жалование подъячим приводили к росту их мздоимства. Не помогало и установление «указного числа» для приказов и «разборы» подьячих. Число московских подъячих особенно быстро росло в последнюю четверть XVII в. Если в начале 1670‑х годов дьяков было 75, а подьячих – 1447, то в 1698 г. на службе состояло 86 дьяков и 2648 подьячих.[163] Как писал монах Авраамий в челобитной от 1697 г., «а молодые де подьячие полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут».

Жалобы на множество подъячих писали люди, помнившие о прежнем малолюдстве приказов, но, на самом деле, число приказных людей в Московском государстве было очень невелико. На 1698 г. всего числилось около 4,7 тыс. дьяков и подъячих. Вместе с воеводами, их товарищами и помощниками, общее число чиновников не превышало пяти тысяч.[164] Население России в конце XVII в. составляло 10–12 млн. человек. Это значит, что один чиновник приходился на 2–2,4 тыс. человек. Для сравнения, во Франции в 1665 г. насчитывалось 46 тыс. чиновников при населении в 18 млн., т. е. один чиновник приходился на 390 человек.[165] Получается, что один приказный делал работу шести французских чиновников, да ещё на гораздо большей территории, ведь Франция по площади в восемь раз уступала России без Сибири (0,5 и 4 млн. кв. км.) и в 30 раз по всему Московскому государству (15 млн. кв. км.). Управление огромной страной столь малыми силами решалось своего рода «вахтовым методом», посылкой воевод и дьяков сроком на два‑три года. По приезде они получали помощь от местного самоуправления – губных и земских старост.

Историки отзываются о московских приказах, как о случайном нагромождении крупных и мелких учреждений, контор и временных комиссий. Правительство понимало неудобство такой бессистемной структуры и пыталось «стянуть слишком раздробленное центральное управление». Для этого подчиняли несколько приказов одному начальнику или сливали мелкие приказы в более крупные. «Путем этого сосредоточения, – пишет Ключевский, – из множества мелких учреждений складывалось несколько крупных ведомств, которые служили предшественниками коллегий Петра Великого».

Централизация проявлялась и в укрупнении административного деления Московского государства. Для удобства управления вся страна делилась на земли, земли делились на уезды, а уезды – на волости. Но подчинения землям уездов проведено в жизнь не было. Во время войн с Польшей и Швецией пограничные уезды объединили в крупные военные округа, известные как разряды. В разрядах уездные воеводы подчинялись окружному воеводе. В царствование Михаила упоминаются разряды Рязанский и Украинный или Тульский. При Алексее Михайловиче появилось ещё восемь разрядов. Фёдор Алексеевич объединил и внутренние уезды, образовав разряды Московский и Владимирский. Разряды послужили прообразом губерний, введенных Петром I в 1708 г.

 

Реформы управления Петра I

 

Поиски первой половины царствования. Большую часть царствования Пётр искал формы государственного управления, причём без особого плана и не слишком успешно. Ещё в 1699 г. возникает «Ближняя канцелярия» (позже – «Конзилия министров») из близких царю людей, действовавшая вместо Боярской думы. Указа о роспуске Думы не было: просто её перестали созывать. В том же 1699 г. отменили воевод (кроме Сибири); вместо них ввели Московскую Бурмистерскую палату или Ратушу. Земские избы городов во главе с выборными бурмистрами были подчинены Ратуше. Задачей Ратуши был сбор налогов в городах и суд над посадскими людьми. Губернская реформа (1708) сделала Ратушу излишней.

В 1708 г. наступает период децентрализации, вызванный желанием иметь на местах сильную власть в случае вторжения шведов. Пётр создает восемь огромных территориальных единиц, губерний, к которым позже добавляет ещё три. Во главе губерний стояли губернаторы, в ведении которых находились военные и административные дела. В 1712 г. губернии разделили на «доли» (по 5536 дворов) во главе с ландратами, избиравшимися из дворян. С 1716 г. в ландраты назначали безпоместных отставных офицеров. Губернская реформа внесла много беспорядка. «Эта реформа, – пишет Ключевский, – опустошила или расстроила центральное приказное управление: одни приказы, как Сибирский и Казанский, она упразднила, переместив их ведомства в соответственные губернии, другие превратила из общегосударственных в учреждения Московской губернии».

 

Сенат и коллегии. Пётр скоро осознал, что разбросав приказы по губерниям, он остался без центрального аппарата, способного руководить страной в его отсутствие. Требовалось учреждение, обладающее функциями правительства в период отлучек царя. В 1711 г. Пётр создает «Правительствующий Сенат». В указе о Сенате сказано: «всяк да будет послушен Сенату… как нам самому». Сенат был обязан заботиться о правосудии, доходах казны, бороться с лихоимством чиновников и др. В помощь Сенату был введен институт фискалов, доносивших о взяточничестве и казнокрадстве. За работой Сената с 1715 г. надзирал сенатский генерал‑ревизор, а с 1722 г. генерал‑прокурор и обер‑прокурор, подчинявшиеся только царю.

В последние 10 лет царствования в управленческих реформах Петра появилась система. Царь духовно повзрослел, набрался опыта и знаний. Ему всё больше нравились идеи европейского абсолютизма о «регулярном полицейском государстве», представлявшемся Петру в виде корабля, где царь – капитан, а подданные – от офицеров до юнги, каждый на своем месте и действуют согласно Морскому уставу. Не без влияния немецких философов Готфрида Лейбница и Христиана Вольфа,[166] Пётр отказался от экспериментов и решил использовать опыт других стран, чтобы превратить Россию в государство «всеобщего блага». Для достижения блага следовало регламентировать все стороны жизни подданных, для чего требовалась новая администрация. В качестве образца Пётр выбрал административную систему Швеции.

В 1717–1718 гг. вместо расстроенных губернской реформой приказов Пётр I учредил коллегии. Были созданы коллегии: Воинской коллегиум, Адмиралтейской коллегиум, Чужестранных дел, Камор (ведала доходами казны), Штатс‑контор (государственные расходы), Ревизион (финансового контроля), Юстиц, Коммерц, Берг и Мануфактур (горнозаводская и фабричная промышленность, позже разделившаяся на две коллегии). В 1721 г. добавилась Вотчинная коллегия. Коллегии подчинялись Сенату. Новая центральная административная система отличалась простотой и чётким разделением компетенций между ведомствами. Она оказалась долговечной: в 1802 г. коллегии были преобразованы в министерства, сохранившиеся до наших дней.

В 1719 г. началась новая областная реформа. Помимо губерний в России вводились провинции – всего 50 провинций, во главе с воеводами; провинции делились на дистрикты, руководимые земскими комиссарами. Ландратов Пётр отменил. Теперь губернаторы ведали военными и судебными делами, а воеводы стали от них независимы во всем, кроме военных дел. Эта система оказалась громоздкой и малоэффективной. Последние годы царствования Петра всё большую роль играли полковые дворы с воинскими командами, призванные контролировать сбор подушной подати, но все чаще выполнявшие полицейские и даже судебные функции.

 

Упорядочение сословий и чинов. В 1721 г. Пётр ввёл новую форму городского самоуправления – магистраты; кроме сбора налогов, магистраты ведали развитием мануфактур, распространением грамотности и общественным призрением. Должность бурмистров отменялась. Все посадское население делилось на три части: 1‑ю гильдию (богатые купцы и владельцы ремесленных мастерских), 2‑ю гильдию (купцы среднего достатка, зажиточные ремесленники) и «подлый люд», составлявший подавляющее большинство городского населения. Правом выбора в магистраты получили только члены гильдий, избираться могли лишь члены 1‑ой гильдии. Деятельность магистратов контролировал Главный магистрат. После смерти Петра магистраты отменили (1728) и вновь ввели ратуши с бурмистрами.

В 1718–1722 гг. по указу Петра была проведена подушная перепись податного населения: крепостных крестьян и дворовых, дворцовых и государственных крестьян, тяглых посадских и людей промежуточных классов. Все промежуточные слои были по выражению Ключевского «втиснуты в два основных сельских состояния» – крепостных людей, куда вошли крепостные крестьяне и дворовые (холопы) и государственных крестьян, включивших теперь однодворцев, черносошных крестьян, татар, ясашных и сибирских пашенных служилых людей. Пётр завершил начатую ещё в середине XVII в. политику упрощения сословий: многочисленные группы служилых людей, не вошедшие в дворянство, он включил в сословие государственных крестьян со значительным сужением их прав и возможностей. Было ликвидировано и холопство путем слияния его с крепостными крестьянами.

Итогом административной деятельности Петра явился закон о порядке несения государственной службы – «Табель о рангах» (1722), составленный по образцу датского «Расписания рангам». «Табель о рангах» делила военную, гражданскую и придворную службу на 14 чиновничьих классов (рангов). Занятие 6 низших рангов давала право на личное дворянство, начиная же с 8‑го ранга гражданской службы и 13‑го военной – потомственное дворянство. «Табель о рангах» давала возможность сделать карьеру способным людям из низших сословий. «Дабы тем охоту подать к службе и оным честь, а не нахалам и тунеядцам получать», – сказано в 3‑ей статье «Табели». В несколько измененном виде «Табель о рангах» сохраняла свою силу до 1917 г.

 

Реформы управления в XVII в. и при Петре I. В допетровской России Романовых изменились структура общества и организация управления. К числу основных перемен следует отнести: 1. Укрепление самодержавия; 2. Падение значения выборных органов и самоуправления; 3. Формирование сословий; 3. Полное закрепощение поместных крестьян; 4. Отмену местничества; 5. Централизацию приказов. Реформы Петра, при всем его увлечении иноземщиной, хаотичных экспериментах и копировании шведских образцов, следовали тенденциям развития сосоловий и управления в Московском государстве XVII в.: укреплению самодержавия, упрощению сословий, приоритету службы над происхождением (истоки в отмене Фёдором Алексеевичем местничества), централизации органов управления и укрупнению территориального деления страны. Некоторые реформы Петра во второй половине царствования сохранили значение вплоть до падения династии Романовых.