Анализ нормативной правовой базы создания и функционирования ООПТ регионального значения

 

Отношения в области охраны окружающей среды, сохранения биоразнообразия, создания и функционирования ООПТ определяются и регулируются Конституцией Российской Федерации, Гражданским кодексом Российской Федерации, федеральными законами от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 14.03.1995 № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире», от 04.12.2006 № 200-ФЗ «Лесной кодекс Российской Федерации», от 25.10.2001 № 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации», от 03.06.2006 № 74-ФЗ «Водный кодекс Российской Федерации», от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований», Экологической доктриной Российской Федерации (распоряжение Правительства РФ от 31.08.2001 № 1225-р), международными договорами Российской Федерации.

Многочисленные противоречия в нормативных правовых документах в определенной мере затрудняют организацию и функционирование ООПТ как на федеральном, так и на региональном уровнях. Федеральные законы № 122-ФЗ и № 199-ФЗ значительно ограничили возможности субъектов Российской Федерации в этой области. В рамках сохранения биологического разнообразия и природного наследия, охраны окружающей среды стратегическими направлениями деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации должны являться:

– сохранение редких и исчезающих видов растительного и животного мира, в том числе через образование и функционирование новых ООПТ в дополнение к уже действующим;

– разработка и реализация программ в области охраны окружающей среды;

– обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды;

– развитие экологического образования населения;

– разработка прогнозов социально-экономического развития с учетом динамики состояния окружающей среды;

– создание единой государственной системы экологического мониторинга состояния окружающей среды;

– регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах полномочий субъектов Российской Федерации;

– осуществление законодательной инициативы о восстановлении полномочий субъектов Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды, в том числе образования и функционирования ООПТ.

Действующее законодательство не предусматривает организацию региональных ООПТ на федеральных землях. Закон прописывает только порядок организации заказников, но не оговариваются условия по их ликвидации, поэтому они попадают под статус постоянного охраняемого объекта, т. е. заповедника с ограниченным режимом пользования. В советской практике действительно очень редко ликвидировались заказники, а их количество постоянно увеличивалось со стремлением достичь международных стандартов. При этом большинство из них создавались под охрану или разведение промысловых охотничьих видов.

При современной политике государства организовывать и эффективно содержать ООПТ по этим стандартам невозможно. Охраняемые территории должны доказывать научную, образовательную и коммерческую значимость своей деятельности. С помощью жестких требований можно более объективно подходить к выбору территорий, их площади и режиму использования.

При распределении природных ресурсов в пользование на условиях долговременной аренды очевидно, что пользователь заинтересован в сохранении и повышении продуктивности эксплуатируемых территорий. В связи с этим охрана промысловых видов становится неактуальной. По этой же причине не следует в памятники природы включать пещеры и ландшафты с высоким рекреационным потенциалом. Сохранность этих объектов защищается проектом деятельности с определенным нормированием пользования, прошедшего экологическую экспертизу, и осуществлением последующего контроля со стороны Росприроднадзора.

В настоящее время некоторые регионы выдерживают линию на сокращение затратных заказников и создание природных парков как финансово самодостаточных хозяйствующих субъектов с оптимальным зонированием территории по режимам пользования.

При упадке экономики, развале сельского хозяйства и наступающем сырьевом дефиците лесной промышленности ограничение пользования природных ресурсов приводит к конфликтам. В рыночных отношениях владелец ООПТ должен компенсировать экономический ущерб, который он нанес хозяйствующему субъекту или местному населению при ограничении их деятельности на охраняемых территориях. В противном случае браконьерство во всех проявлениях трудно предотвратить. К сожалению, ООПТ тоже вовлечены в процесс раздела природных ресурсов, и их выбор чаще связан с субъективными причинами, не имеющими отношения к охране природы.

Следует констатировать, что теоретические исследования по созданию сети, а тем более системы ООПТ различного ранга не соответствуют их практическому применению. Понятно, что невозможно в условиях кардинальной смены экономических условий в стране отработать механизм эффективного создания и использования охраняемых объектов. В то же время необходимость перехода от повидовых объектов охраны к экосистемным очевидна, поскольку появляется возможность комплексной оценки и разработки механизмов устойчивого управления природопользованием.

Декларирование о разработке индивидуальных режимов охраны (правильнее говорить о пользовании) в заказниках не подтверждается экспериментальными и опытными работами. Действующие ограничения часто невыполнимы в принципе, а иногда вступают в противоречия с задачами самих заказников, особенно это проявляется в лесопользовании. Отсутствие мониторинга деятельности заказников не позволяет проанализировать эффективность охранного режима и возможность его совершенствования. Частая смена административного аппарата приводит к утрате преемственности и профессионализма при организации и функционировании сети ООПТ.

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (№ 33-ФЗ) был принят в 1995 г. За 12-летний период его действия произошли некоторые изменения в социально-экономической обстановке и природоохранной политике России с учетом мировых тенденций. Принятие в последующие годы федеральных законов в сфере охраны окружающей среды и сохранения биоразнообразия, перечисленных в начале настоящего раздела, позволило по-иному трактовать некоторые статьи и положения этого закона.

В п. 6 ст. 2 закона № 33-ФЗ указывалось, что «особо охраняемые природные территории регионального значения являются собственностью субъектов Российской Федерации и находятся в ведении органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Это положение при наличии, в основном, федеральной собственности на земельные участки вызывает, казалось бы, справедливые вопросы на предмет правомочности образования и функционирования ООПТ регионального значения. Однако, дальнейшие положения этого закона (ст. 19, п. 1; ст. 21, п. 6; ст. 22, пп. 2, 3; ст. 23, п. 2; ст. 24, пп. 3–5; ст. 26, пп. 2, 3, 5; ст. 27, пп. 2, 3) свидетельствуют о том, что организация ООПТ регионального значения вполне возможна без изъятия территорий будущих ООПТ у пользователей, владельцев и собственников земельных участков. Аналогичное положение зафиксировано в Законе Красноярского края от 28.09.1995 № 7-175 «Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае» (ст. 1, пп. 7, 9, 11; ст. 5, пп. 1, 2; ст. 6, пп. 1–3, 5).

Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» с поправками № 199-ФЗ подтверждает (п. 2 ст. 26³, подпункт 8) возможность «создания и обеспечения охраны государственных природных заказников, памятников природы, природных парков, дендрологических парков и ботанических садов регионального значения …» субъектами Российской Федерации вне зависимости от форм собственности на земельные участки.

Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» также подтверждены полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части образования ООПТ регионального значения (ст. 6, 58, 59, 60). Федеральным законом от 25.10.2001 № 136-ФЗ «Земельный кодекс Российской Федерации» эти полномочия прописаны еще более четко (ст. 2, 3, 7, 9, 10, 18, 94, 95). Этим законом допускается возможность даже изъятия земель в целях последующей организации ООПТ регионального значения.

Таким образом, мы не видим каких-либо препятствий для реализации программ по развитию и размещению ООПТ регионального значения.

Отдельно остановимся на следующем соображении, которое не зафиксировано в нормативной правовой базе в сфере организации и функционирования ООПТ. Ограничение хозяйственной деятельности в результате образования ООПТ в части проведения рубок главного пользования в межревизионный период в обязательном порядке требует актуализации материалов лесоустройства с целью исключения участков лесного фонда из расчета главного пользования лесом с последующим утверждением расчетной лесосеки. Расчетная лесосека утверждается Федеральным агентством лесного хозяйства МПР России по расчетам, выполненным лесоустроительными предприятиями и согласованным со специально уполномоченными государственными органами в области охраны окружающей среды. Поэтому необходимо разработать порядок и предусмотреть финансирование работ по пересмотру расчетных лесосек по лесхозам, где планируется образование новых ООПТ регионального значения.

Н. Ф. Реймерс, Ф. Р. Штильмарк [1978] отмечали, что исходя из исторического опыта, господствуют три подхода к организации ООПТ. Первый исходит из идеи охраны природных ресурсов: воды, леса, почвы и др. Второй возник из понимания охраны животного и растительного мира. Третий связан со стремлением сохранить красоты и эстетические ценности природы для рекреационных потребностей человека. На практике эти подходы могут быть взаимосвязаны.

Основным лейтмотивом развития ООПТ в настоящее время становится переход от локального характера воздействия на природу к глобальному. Поэтому в условиях нарастания экологических кризисных процессов повышается роль международных и национальных организаций в природоохранном деле [Розенберг, Краснощеков, 2000].

В соответствии с региональными и федеральными законами, а также международным правом выделяется ряд категорий ООПТ, имеющих определенный статус. По мнению большинства исследователей и практиков [IUCN, 1999; WCMC, 2001], очень немногие из заявленных в перечень IUCN национальных парков и других ООПТ соответствуют требованиям ООН. Международная регистрация национальных парков и других ООПТ – исключительно деликатный вопрос. Следует учитывать множество обстоятельств, в том числе и такой психологический момент, как желание политических лидеров использовать ООПТ в качестве инструмента для достижения личных целей. Во многих случаях это приводит к их консолидации с движением «зеленых» и повышению статуса охраняемых территорий. С другой стороны, излишне строгое следование критериям ООН и длительное международное непризнание национальных ООПТ приводит к потере заинтересованности официальных лиц к этому виду деятельности и, в целом, к отрицательным последствиям для природоохранного движения [Любимов и др., 1999].

В принципе, каждая страна вправе следовать своим стандартам при создании системы ООПТ, которые во многом определяются национальными традициями, историей ведения сельского, лесного и охотничьего хозяйства, добывающей промышленности, заповедного дела – национальной философией природопользования. Нет и быть не может единого стандарта величины ООПТ для России или, например, для Нидерландов, Бельгии, Германии. Попытки разработать какие-либо единые количественные стандарты на ООПТ заведомо обречены на провал. Наиболее приемлемым было бы использовать термины «национальный парк» и «ООПТ» для обозначения большой группы разнообразных охраняемых природных территорий и акваторий, целью которых является охрана объектов, явлений и естественных процессов, происходящих в живой природе.

Последние десятилетия характеризуются проведением более сбалансированной политики, направленной на сохранение лесов и стабилизацию окружающей среды. В мире растет понимание, что без объединения и координации усилий эффективное противодействие необратимому разрушению среды существования человека невозможно. Именно поэтому проблема охраны природы является важнейшим направлением деятельности ООН. В настоящее время в мире насчитывается более 25000 охраняемых природных территорий, зарегистрированных в IUCN. IUCN предполагает удвоение площади ООПТ с равномерным представительством по всем биогеографическим провинциям [McNeely, 1988].

Деятельность многих ООПТ малоэффективна из-за плохой законодательной защиты и правовой неопределенности их статуса. Каждая страна должна иметь хорошо разработанную правовую основу, на которой можно было бы построить любую систему ООПТ и законодательно защитить ее объекты от соблазна немедленного получения максимальной прибыли. В стране должна быть разработана государственная политика в отношении ООПТ. Законодательными актами должны быть определены системы ведения хозяйства в каждой категории ООПТ и организации, надежно обеспечивающие их выполнение. Это должно стать непременной и основной частью природоохранного законодательства каждой страны. Для законодательной поддержки ООПТ необходимо использовать все уровни легального обеспечения: региональные, государственные и международные соглашения, подписанные правительством, а также общепризнанными наднациональными общественными организациями.

Системы ООПТ только тогда могут быть эффективны, когда они составляют единую взаимодействующую сеть, интегрированную в жизнь местного сообщества. Следует подчеркнуть, что система ООПТ предусматривает не просто изъятие территорий из хозяйственного оборота региона, но и организацию рациональной, научно обоснованной хозяйственной деятельности по неистощительному использованию природных ресурсов и обеспечению устойчивости естественных для данного региона ландшафтов [Любимов и др., 1999].

В государствах с устоявшимся режимом природопользования приоритетным является охрана ландшафтов как функционально связанных хозяйственной и географической систем. Очевидно, что такой подход более перспективен, поскольку позволяет не только охранять отдельные виды ресурсов, но и формировать эталон комплексного восприятия природной среды как экосистемы. В этом случае вся деятельность ООПТ строго ориентирована на решение практических задач и максимально согласуется с социально-экономическими условиями и потребностями региона. Охраняемые территории выступают не как реабилитационные объекты, а как обучающий модельный комплекс для демонстрации возможного устойчивого природопользования в конкретном ландшафте.

Проблемы ООПТ в России на общегосударственном уровне были признаны только в 1995 году с принятием Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях». В последующие годы некоторые субъекты Российской Федерации приняли региональные правовые нормативные акты в этой сфере.

Красноярский край, издав в 1995 г. закон «Об особо охраняемых природных территориях в Красноярском крае», одним из первых в России реализовал свое право, изложенное во 2-й статье Федерального закона об ООПТ.

В развитие закона Красноярского края об ООПТ были разработаны и приняты к исполнению краевая программа государственной поддержки ООПТ на период до 2000 года и схема развития и размещения ООПТ на период до 2005 года. Принятие этой схемы было своевременным решением, поскольку в условиях кризиса экономики система ООПТ оказалась в крайне тяжелом положении, и перспективы ее существования вызывали серьезные опасения. Серьезную обеспокоенность вызывало и возрастающее в этих условиях число нарушений природоохранного режима, в том числе связанных с незаконным лесопользованием, браконьерским охотничьим и рыбным промыслом [Организация …, 2002].

Формирование сети особо охраняемых природных территорий в Красноярском крае является одним из приоритетных направлений при решении социальных, экономических и экологических задач. Схема представляет собой основу охраны природного наследия на территории края.

Практика последнего десятилетия показала, что основными проблемами в области организации и функционирования ООПТ являются:

– противодействие субъектов природоохранных и природопользовательских отношений изъятию ценных природных территорий из хозяйственной эксплуатации;

– явная недостаточность финансирования и государственного контроля за соблюдением режимов ООПТ;

– правовой нигилизм в условиях экономического кризиса, ведущий к усилению антропогенного давления на ООПТ;

– недостаток научно-методической базы в сфере организации единой комплексной системы ООПТ.

Нерешенность этих проблем не позволила полностью реализовать предыдущую схему. Нереализованная часть предыдущей схемы после критического анализа и внесения необходимых изменений была использована при разработке Схемы до 2015 года. Кроме того, учитывался мировой и российский опыт организации, развития и размещения ООПТ разного статуса.

 

Вопросы для самоконтроля

1. Какими законами определяются и регулируются создание и функционирование ООПТ.

2. Что должно являться основополагающим при создании ООПТ.

3. Какие направления деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации долны являться основополагающими для сохранения биологического разнообразия и природного наследия, охраны окружающей среды.

4. Каким образом должно осуществляться сохранение промысловых видов и ландшафтов с высоким рекреационным потенциалом.

5. Почему должно компенсироваться ограничение хозяйственной деятельности в результате образования ООПТ.(пояснить на примере запрета проведения рубок главного пользования или других примерах).