Великобритания: Палата общин (порядок формирования, полномочия)

Британский Парламент состоит из двух палат: Палаты об­щин (House of Commons) и Палаты лордов (House of Lords).

Палата общин избирается сроком на пять лет путем всеоб­щих, равных выборов при тайном голосовании на основе мажори­тарной системы относительного большинства.

Порядок формирования и состав. Выборы в Палату общин могут быть общими, т. е. проходящими одновременно на всей тер­ритории страны, или промежуточными, т. е. проводимыми допол­нительно в отдельных избирательных округах в связи с вакансией депутатского мандата.

Избирательная кампания начинается с вручения приказа о выборах "чиновникам по выборам", функции которых в городах выполняют мэры, а в графствах — шерифы. Приказ вручается лордом-канцлером и содержит распоряжение о времени проведе­ния выборов. "Чиновники по выборам" издают уведомления, в которых граждане, проживающие на подведомственной им тер­ритории, информируются о месте и времени проведения выборов.

Пассивным избирательным правом пользуются граждане, до­стигшие 21 года и обладающие правом голоса. Исключение со­ставляют священники англиканской церкви, лица, находящиеся на государственной службе, и банкроты.

Лицо, желающее баллотироваться на выборах в Палату об­щин, должно представить "чиновнику по выборам" документ о выдвижении и внести избирательный залог. Обычно эти средства предоставляют политические партии, выдвигающие кандидатов по избирательным округам. Независимые кандидаты вносят сум­му залога самостоятельно. Если кандидат набирает менее установ­ленного законом процента голосов избирателей (5%), залог не воз­вращается. В среднем не возвращается около 20% всей суммы избирательных залогов. По выполнении всех формальностей, свя­занных с регистрацией, кандидат начинает избирательную кампа­нию в округе. Обычно в избирательном округе баллотируется 2—3 кандидата, и избранным считается тот, кто получит больше голосов избирателей по сравнению с другими кандидатами.

Число избираемых депутатов Палаты общин соответствует количеству избирательных округов (в 1997 г. — 659). Определяя состав депутатского корпуса Палаты общин, следует иметь в виду два основных фактора: а) партийную принадлежность депутатов; б) региональное представительство.

По итогам всеобщих выборов 1997 г. политические партии получили следующее представительство в Палате общин: Лейбо­ристская партия — 419 депутатских мандатов; Консервативная партия — 165 депутатских мандатов; Партия либеральных демок­ратов — 46 депутатских мандатов; региональные партии — 29 депутатских мандатов. Региональное представительство выг­лядит следующим образом: Англию представляют 539 депутатов; Шотландию — 61 депутат; Уэльс — 41 депутат; Северную Ирлан­дию — 18 депутатов.

Спикер Палаты общин. Спикером Палаты общин является должностное лицо, избираемое палатой из числа своих членов. Исторически Спикер обладал большим авторитетом и обеспечи­вал связь между общинами и монархом. Кандидатура Спикера со­гласовывается лидерами политических партий, представленных в Палате общин, после продолжительных консультаций со всеми депутатами фракции. В соответствии с традицией кандидатура Спикера должна быть одобрена монархом, с которым этот вопрос предварительно обсуждается.

Спикер избирается новым составом Палаты общин, и если он сохраняет место депутата после новых парламентских выборов, то депутаты по традиции переизбирают Спикера на новый срок. В рамках своих полномочий Спикер:

n обеспечивает взаимодействие между Палатой общин и мо­нархом, Палатой общин и Палатой лордов;

n осуществляет руководство работой Палаты общин и обеспечи­вает равные права на участие в этой работе депутатов, в ча­стности составляющих меньшинство Палаты. Например, Спи­кер может воспрепятствовать применению правила "прекра­щения прений" на том основании, что это нарушает права меньшинства или правила процедуры Палаты общин;

n дает советы и разъяснения по правилам процедуры Палаты общин;

n обладает дисциплинарными полномочиями в отношении на­рушителей порядка в Палате;

n подтверждает правильность процедуры преодоления вето Палаты лордов;

n удостоверяет финансовый характер законопроекта, рассмат­риваемого Палатой общин.

Спикер Палаты общин не участвует в дебатах. Он не может принадлежать ни к одной из представленных в Палате политичес­ких партий. Это, как правило, наиболее уважаемый и старейший по депутатской карьере член Палаты общин. Его независимость обеспечивается не только надпартийным положением в Палате, но и тем, что зарплата, а впоследствии и пенсия выплачиваются на основе законодательства, не подверженного конъюнктуре, скла­дывающейся при ежегодном принятии государственного бюджета.

В работе Спикеру помогают три его заместителя и клерк — должностное лицо, одновременно выполняющее функции секре­таря Палаты и советника Спикера по вопросам процедуры и пар­ламентских привилегий.

Вопросы поддержания порядка и обеспечения безопасности в Палате общин возложены на пристава.

Комитеты Палаты общин: 1) Комитеты всей Палаты представляют собой Палату об­щин в полном составе, заседание которой проводится не под ру­ководством Спикера, как обычно, а во главе с избираемым пред­седателем. Эта форма работы Палаты общин используется, как правило, при принятии решений конституционного значения. Например, при принятии Акта о Европейских Сообществах 1972 г.

2) Постоянные комитеты формируются Комитетом по отбору в составе 16—50 депутатов для рассмотре­ния конкретных законопроектов. Большинство постоянных коми­тетов не специализированы, однако некоторые из них определен­ным образом ориентированы. Например, комитеты по законода­тельству ЕС, комитеты по финансовым законопроектам, комитеты, рассматривающие законопроекты и другие вопросы, связанные с Шотландией и Уэльсом, и т. д. Число постоянных комитетов не ограничивается законодательством или правилами Палаты общин, которая может принять решение о создании постоянного комите­та для рассмотрения любого публичного законопроекта.

3) Ото­бранные комитеты формируются из числа депутатов после консультаций с руководителями партийных фрак­ций и осуществляют функции, делегированные им Палатой об­щин. Отобранные комитеты бывают четырех видов: а) комитеты, рассматривающие публичные законопроекты или осуществляю­щие экспертизу по наиболее важным вопросам, составляющим предмет будущего законодательства; б) комитеты, рассматриваю­щие частные законопроекты; в) сессионные комитеты, создавае­мые в начале каждой сессии Палаты для рассмотрения определен­ных вопросов или выполнения функций постоянного характера. Например, Комитет по отбору, Комитет по Регламенту, Комитет по привилегиям, Комитет по процедуре, Комитет по европейско­му законодательству; Комитет по публичной отчетности, г) коми­теты по контролю за деятельностью министерств. Впервые они были созданы в 1979 г. для контроля за органами государственного уп­равления. Комитеты (всего их 14) работают в тесном взаимодей­ствии с министерствами. Направления их деятельности соответствуют функциям министерств. Например, Комитет по Казначейству, Ко­митет по публичной отчетности и т. д.

4) Совместные комитеты обеих палат Парламента, формируемые из их представителей и создаваемые для рассмотрения неполитических вопросов и некото­рых видов законопроектов, например консолидированных биллей.

Законопроекты рассматриваются в трех чтениях. В пер­вом чтении, как правило, объявляется название законопроекта, затем он распечатывается и раздается депутатам. Через 2—3 не­дели проводится второе чтение. Здесь обсуждаются общие поло­жения законопроекта с последующей его передачей в комитеты Палаты, где депутаты и эксперты детально изучают законопро­ект. В третьем чтении по докладу головного комитета законопро­ект рассматривается на пленарном заседании Палаты. Депутаты могут проводить дискуссию, но, как правило, Спикер ставит про­ект на голосование. Если законопроект получает простое большин­ство голосов, то он направляется во вторую палату. Если Палата лордов вносит поправки в законопроект, то они обсуждаются в Палате общин. Как правило, вопрос решается путем учета на ос­нове компромисса позиций обеих палат Парламента. Если согла­сия достигнуть не удается, то Палата лордов вправе отложить законопроект на один год (по финансовым вопросам — на один месяц). Если обе палаты принимают законопроект, то он направ­ляется монарху и после его одобрения становится законом, пуб­ликуемым в официальном издании.

Способы ограничения прений по законопроекту. С целью обес­печения эффективности законодательного процесса в Парламен­те применяются различные способы ограничения прений по за­конопроектам: 1) "прекращение дебатов" по законопроекту по требованию 100 депутатов, направляемому Спикеру Палаты; 2) метод "кенгуру", заключающийся в обсуждении отдельных статей законопроекта, а не всего основного текста; 3) метод "гильотины", предполагающий строго определенное время для рассмотрения вопроса, по истечении которого обсуждение ав­томатически прекращается; 4) метод партийной дисциплины и некоторые другие.

Наряду с законодательными полномочиями и полномочиями по принятию бюджета британский Парламент выполняет и дру­гие функции, важное место среди которых занимают функции контроля за деятельностью Правительства.

29. Великобритания: монархия и ее роль

 

Монарх — это глава государства, источник суверенной влас­ти и символ единства нации. Согласно Акту о престолонаследии 1701 г. в Великобритании действует кастильская система, в соответствии с которой насле­дование трона умершего или отрекшегося монарха осуществляет­ся старшим сыном, а при его отсутствии — старшей дочерью. Английский монарх должен быть протестантом по вероисповеда­нию и не может состоять в браке с католиком. Монарх в Велико­британии олицетворяет собой стабильность государственных ин­ститутов и единство нации. Его положение в системе власти оп­ределяется формулой "царствует, но не правит". При этом формально монарх обладает значительными полномочиями и еще большим влиянием на функционирование институтов власти. Боль­шинство полномочий монарха определяется понятием "королевс­кая прерогатива", другие полномочия закрепляются законом.

Королевская прерогатива — это совокупность полномочий монарха по общему праву. После 1688 г. королевская прерогатива стала восприниматься как ограничиваемая законом и определяемая су­дебной практикой. Сегодня любое из полномочий монарха, входя­щих в королевскую прерогативу, может при необходимости стать предметом законотворчества палат. Если Парламент принимает закон по вопросу, относившемуся к королевской прерогативе, то с этих пор он считается из нее изъятым. Это находит свое отра­жение в судебной практике.

В английском конституционном праве различают два основ­ных вида прерогативных полномочий монарха: а) личные; б) поли­тические.

Личные прерогативы в основном сводятся к ряду правил, обеспечивающих королевские иммунитеты и право собственности. Например, "монарх никогда не умирает", т.е. по общему праву междуцарствия быть не может, так как существующая система престолонаследия предусматривает постоянное функционирование института монархии. Другим примером личной прерогативы явля­ется правило, гласящее, что "монарх не может поступать непра­вильно". На практике это означает судебный иммунитет монарха. Из этого, однако, не следует, что Корона как институт власти не может быть ответчиком в суде. Речь идет лишь о личном имму­нитете монарха.

Политические прерогативы. Эта группа полномочий весьма обширна и классифицируется в учебной и научной литературе по различным критериям. Один из них — полномочия в области внут­ренней и внешней политики.

В области внутренней политики королевскую прерогативу можно представить следующим образом: 1) прерогатива в области управления; 2) прерогатива в судебной области; 3) законодатель­ная прерогатива.

Прерогатива в области управления означает: а) право монар­ха назначать и увольнять министров; б) руководство вооружен­ными силами; в) управление собственностью Короны; г) назначе­ние епископов; д) жалованье почетных званий; е) чрезвычайные полномочия и полномочия в области обороны.

Прерогатива в судебной области основана на правиле "мо­нарх — источник справедливости". Исторически британские мо­нархи не только назначали судей, но и принимали участие в судебных заседаниях. Сегодня британские судьи осуществляют правосудие от имени монарха, но назначаются в соответствии с процедурой, установленной законом. Практически судебные пре­рогативы заключаются в наличии у монарха права помилования. Это право осуществляется монархом при активном участии мини­стра внутренних дел.

Прерогатива в законодательной области проявляется двояко. Во-первых, это право монарха созывать и распускать Парламент — законодательный орган власти. Во-вторых, законодательные пол­номочия заключаются в праве подписи законопроектов, принима­емых палатами Парламента.

В области внешней политики королевские прерогативы состо­ят в следующем: 1) право объявления и заключения мира; 2) пра­во заключения международных договоров; 3) право решения по аннексии и уступке территории; 4) право направления и аккреди­тации дипломатических представителей; 5) право на признание зарубежных государств и правительств.

Следует иметь в виду, что политические полномочия (преро­гативы) монарха осуществляются по совету и при участии мини­стров Правительства. Отдельно нужно сказать о праве заключе­ния международных договоров. В соответствии со сложившейся с 1924 г. практикой международные договоры, подписанные глава­ми государств, представляются на одобрение обеих палат Парла­мента. Это правило может рассматриваться как конституционное соглашение. Договоры экономического, торгового или техническо­го характера не требуют вышеизложенной процедуры рассмотре­ния в Парламенте, если они: а) не содержат в своем тексте нор­мы, предусматривающей необходимость ратификации; б) не вле­кут за собой изменений британского права или налогообложения; в) не затрагивают частные права британских подданных.

Тайный совет представляет собой совещательный орган при монархе, исторически появившийся в системе власти Британии в XIII в.

В состав Тайного совета входят министры Кабинета, судьи Апелляционного суда, архиепископы англиканской церкви, спи­кер Палаты общин, британские послы в зарубежных странах и другие лица, занимающие или занимавшие высшие должности на государственной службе. Всего около 300 человек. В полном составе Тайный совет собирается по особенно торжественным слу­чаям, например по случаю церемонии коронации монарха. Обыч­но в заседании принимают участие лишь несколько членов Сове­та. Кворум — три человека.

Тайный совет принимает решения от имени монарха либо в форме прокламаций, либо в форме приказов. Созыв и роспуск Парламента, объявление войны и мира и любое другое выступле­ние монарха по торжественным поводам облекаются в форму про­кламации. Решения по вопросам права и управления принимают­ся в форме приказов в Тайном совете. Правовая сила приказов в Совете признается судами, если эти решения: а) не выходят за рамки королевской прерогативы; б) не выходят за пределы полномочий, делегированных Короне парламентским ста­тутом.

Тайный совет может создавать различные комитеты, важ­нейшим из которых, с точки зрения развития права, является Судебный комитет, учрежденный в соответствии с законом о Су­дебном комитете 1833 г. В состав Комитета входят: лорд — пред­седатель Совета, Лорд-канцлер, бывшие лорды-председатели, "ординарные лорды по апелляции" (профессиональные судьи) и ряд других лиц, занимающих или занимавших высшие судебные должности. С 1833 г. юрисдикция Судебного комитета значительно сузилась, однако и сегодня он играет заметную роль в развитии британского права. В частности, Судебный комитет Тайного сове­та является апелляционной инстанцией на решения церковных судов и на решения трибуналов различных профессиональных организаций, например медицинских работников.

Судебный комитет обладает и специальной компетенцией, заключающейся в том, что монарх может затребовать его мнение по какому-либо вопросу права.