Статус Президента РФ по актам 1991 г.

Как уже было сказано, пост Президента РСФСР был учрежден общероссийским референдумом 17 марта 1991 г. При этом населению страны не предлагались ни модель статуса, ни проект закона о Президенте. Поэтому при голосовании граждане России могли ориентироваться либо на образ Президента СССР, либо на существующие в мире иные варианты.

24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял Закон “О Президенте РСФСР”. Законом от 24 мая 1991 г. IУ Съезд народных депутатов РСФСР внес многочисленные изменения и дополнения в Конституцию РСФСР, в том числе связанные с введением поста Президента РСФСР.

Рассмотрим основные черты статуса Президента по этим актам. Согласно ст.121-1 Конституции Президент “является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР”. Президент РСФСР не мог быть народным депутатом. В Законе от 24 апреля - ст.1 - указывалось, что “на время выполнения своих полномочий Президент РСФСР приостанавливает свое членство в политических партиях и общественных объединениях”. Однако в Конституцию это положение не было включено. В той же ст.1 содержался и такой запрет: Президент не занимает никакие другие должности в государственных и общественных органах и организациях. В ст.121-1 Конституции запрет был распространен и на коммерческие организации, а также сказано, что он не имеет права на предпринимательскую деятельность.

Президентом мог быть избран только гражданин РСФСР не моложе 35 и не старше 65 лет, обладающий избирательным правом. Срок полномочий - 5 лет. Одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд. И Закон, и Конституция подчеркивают, что возможно лишь избрание Президента населением путем прямых выборов. “Никакие иные выборы или назначение на должность, а равно присвоение полномочий Президента РСФСР незаконны и недействительны”.

Президент был наделен широкими полномочиями. Он обладал правом законодательной инициативы, подписывал и обнародовал законы в течение 14 дней с момента их принятия. На законы, принятые Верховным Советом РСФСР. он мог наложить вето, которое преодолевалось большинством голосов от общего состава каждой из палат. Президент представлял не реже одного раза в год Съезду народных депутатов РСФСР доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР, мог обращаться с посланиями к народу РСФСР, Съезду и Верховному Совету. По предложению Президента созывались внеочередные заседания Съезда и внеочередные сессии Верховного Совета РСФСР.

За Президентом были закреплены широкие возможности в отношении Правительства РСФСР. Он назначал Председателя Совета Министров с согласия Верховного Совета, а остальных членов Правительства - самостоятельно, руководил деятельностью Правительства, принимал его отставку с согласия Верховного Совета. В ст.122 Конституции было закреплено, что Правительство РСФСР - орган исполнительной власти РСФСР, подотчетный Президенту РСФСР.

Президент становился ключевой фигурой в вопросах внутренней и внешней политики, обороны и безопасности. Он возглавлял Совет безопасности РСФСР, вел переговоры и подписывал договоры от имени РСФСР. Президент мог объявить чрезвычайное положение.

У Президента был и ряд полномочий, традиционных для этого лица: вопросы гражданства, предоставление политического убежища, награждение государственными наградами РСФСР, присвоение званий и чинов, право помилования граждан.

Вместе с тем в Закон от 24 апреля 1991 г. и Конституцию при реформе 24 мая 1991 г. был включен ряд норм, обусловивших влияние на действия Президента со стороны Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. В частности, Съезд мог потребовать от Президента внеочередного доклада. Закон отнес к ведению Съезда и Верховного Совета отмену, на основании заключения Конституционного Суда РСФСР, указов Президента в случае их противоречия Конституции и законам РСФСР, решениям Съезда и Верховного Совета. В Конституции говорится о праве Съезда на отмену как указов, так и распоряжений Президента, причем о заключении Конституционного Суда не упоминается, также как и об основаниях отмены. За Съездом сохранялось право принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР. Как уже говорилось, отправитьПравительство в отставку Президент мог только с согласия Верховного Совета. Свои акты - указы и распоряжения - Президент издавал на основании и во исполнение Конституции и законов РСФСР, решений Съезда и Верховного Совета РСФСР.

В Законе от 24 апреля 1991 г. (ст.5 п.11) и в Конституции (ст.121-5 п.11) специально указывалось, что Президент не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов РСФСР, Верховного Совета РСФСФ. Помимо этого в Конституцию была включена еще и ст.121-6: полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РСФСР, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти.

Конституция предусматривала отрешение Президента от должности в случае нарушения им Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги. Такое решение принимается Съездом народных депутатов на основании заключения Конституционного Суда РСФСР большинством в две трети голосов от общего числа депутатов по инициативе Съезда, Верховного Совета или одной из палат.

Президент в 1991-93 гг.

Наверно, на любом посту неизбежны сложности для государственного деятеля. И все его усилия, собственно, в том и состоят, чтобы, несмотря на трудности, проводить свою политику и выполнять возложенные функции. Не составляет исключения и Президент России. Однако период становления этого института был особенно сложным в силу нескольких обстоятельств.

Во-первых, учреждение поста Президента России и начало его деятельности происходили в условиях существования союзного государства - СССР. РСФСР была хотя и большой, но по статусу лишь одной из 15 союзных республик. Надо было укреплять ее положение, самостоятельность. Президент должен был этим непосредственно заниматься, откуда шли трудности его взаимоотношений с союзными структурами.

Во-вторых, первые годы президентства совпали с коренными социальными, экономическими и политическими изменениями в стране. По существу, происходила смена общественной формации, и Президенту пришлось непосредственно не только участвовать в данном процессе, но и возглавлять его.

В-третьих, состояние экономики России в эти годы было плохим, резко ухудшилось материальное положение миллионов людей. Президенту надо было как-то способствовать улучению дел, он рисковал потерей авторитета, популярности среди населения.

В-четвертых, у Президента трудно складывались отношения с парламентом, Конституционным Судом РФ, зачастую возникали конфликты, вытекавшие из различной оценки конкретных ситуаций и путей выхода из кризиса. То, что отношения Президента с парламентом и должны быть сложными, что это нормально для политических отношений и практически существует везде, как-то плохо доходило в России до сознания как депутатского корпуса, так и Президента.

В-пятых, в процессе становления находились конституционный статус как самого Президента, так и других государственных органов РФ, в особенности парламента, Правительства. Многие решения возникали в процессе движения вперед, а их принятие сопровождалось ожесточенной борьбой.

В-шестых, при учреждении поста Президента не было ясности в том, каким аппаратом должен он располагать. В итоге на обозначенный период приходятся, пожалуй, чересчур динамичные процессы создания, реорганизации, слияния, упразднения структур Администрации Президента, складываются непростые ее отношения с подразделениями аппарата Правительства РФ, министерствами и ведомствами РФ, региональными органами и т.д.

В-седьмых, нельзя не отметить и личностный фактор. Президент Б.Н.Ельцин далеко не всегда был гибок. Немало конфликтов и сложных ситуаций того периода связано с его характером, стремлением действовать чуть ли не напролом, нежеланием идти на компромиссы. Можно сказать, что Президент обладал большей мерой конфликтности, чем позволяет его пост.

Говоря обобщенно, отличительной чертой указанного периода является стремление Президента укрепить свои позиции, расширить как свое реальное влияние на дела в государстве и обществе, так и юридические гарантии своей власти.

Первыми шагами Президента Б.Н.Ельцина на своем посту были формирование Правительства РФ и создание собственной Администрации. Но уже в августе 1991 г. пришло первое весьма суровое испытание. Часть союзного руководства объявило о создании Госкомитета по чрезвычайному положению, пытаясь этим путем спасти Союз ССР от развала. Руководство РСФСР во главе с Б.Н.Ельциным единодушно выступило против этого шага. Попытка провалилась, Президент СССР М.С.Горбачев был освобожден от изоляции на даче в Крыму и доставлен в Москву. Но фактически лидером страны (а не только РСФСР) стал Б.Н.Ельцин. Начиная с 22 августа 1991 г. принимается немало актов Верховного Совекта РСФСР, Президента РСФСР, направленных на создание и укрепление государственного аппарата РСФСР. В него передаются многие структуры из союзного аппарата.

Ряд актов и конкретных шагов направлен на усиление роли Президента РСФСР. Так, 20 августа 1991 г. он принял на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР - до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР. Хотя мера объявлялась временной, с этого момента Президент России считает себя компетентным участвовать в решении любых военных вопросов.

21 августа 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает постановление “О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР”. Президенту предоставляется право впредь до принятия закона об управлении краем, областью, законов об автоной области и автономных округах отстранять от должности председателей Советов этого уровня в случае неисполнения ими законов РСФСР и исполнения решений антиконституционных органов. Была введена должность главы администрации этих единиц, назначаемого Президентом РСФСР.

Президент незамедлительно воспользовался моментом и принял более фундаментальное решение. На следующий день, 22 августа 1991 г. издается Указ “О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти вРСФСР”, которым объявляется, что начиная от Президента и вниз все главы исполнительной власти образуют единую систему исполнительной власти в РСФСР. Хотя еще при введении поста Президента в Конституции было записано, что он глава исполнительной власти в РСФСР, теперь он прямо заявил о своем намерении действительно быть высшим звеном системы. При этом учреждались представители Президента на местах - в целях координации деятельности органов исполнительной власти в регионах. Характерно, что входили эти представители в состав Контрольного управления Администрации Президента, что также оттеняло их назначение в руках Президента.

В условиях продолжающегося фактического развала СССР и ухудшения экономического положения в стране Президент решил сконцентрировать в своих руках важнейшие полномочия по руководству народным хозяйством, а также непосредственно возглавить Правительство как главный орган руководства экономическими процессами.

Утвержденный 13 июля 1991 г. Председатель Правительства пробыл в должности недолго и 26 сентября 1991 г. был освобожден с традиционной формулировкой - в связи с переходом на другую работу. Президент долгое время избегает представления Верховному Совету РСФСР новой кандидатуры Премьера на согласование. В то же время он просит у У Съезда народных депутатов дополнительных полномочий на период экономической реформы - чтобы вывести страну из кризиса. Постановлением от 1 ноября 1991 г. “О правовом обеспечении экономической реформы” Съезд наделяет Президента правом решать указами экономические вопросы в отклонение от законов РСФСР - правда, эти указы он должен представлять Верховному Совету или его Президиуму, и если они отклоняют указы, последние рассматриваются как первоочередные проекты законов. Указом от 6 ноября 1991 г. “Об организации работы Правительства РСФСР в условиях экономической реформы” формируется Правительство “под непосредственным руководством Президента РСФСР”.

С января 1992 г. объявляется политика либерализации цен. С одной стороны, она способствовала постепенному наполнению потребительского рынка товарами. С другой стороны, повела к резкому ухудшению положения миллионов граждан, которые потеряли все свои сбережения, а на скудные зарплаты и пенсии не могли покупать товары по взвинченным ценам. Пожалуй, с этого времени начинается сильнейшая конфронтация Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР с Президентом.

По Конституции Верховный Совет и Съезд могли бы отправить в отставку Правительство путем выражения недоверия. Однако как это сделать в ситуации, когда Правительство возглавил сам Президент, не было ясно. Полагая, что чрезмерная загрузка не позволяет Президенту эфффективно руководить хозяйственными делами, и нужен Премьер, непосредственно занимающийся этими вопросами, - что, кстати, позволит и укрепить влияние депутатов на организационно обособленное от Президента Правительство - УI Съезд народных депутатов 11 апреля 1992 г. предложил Президенту представить Верховному Совету для согласования кандидатуру на пост Председателя Правительства. Однако Президент проигнорировал постановление. Указом от 15 июня 1992 г. он возложил обязанности Председателя Правительства на Е.Т.Гайдара, являвшегося заместителем, а со 2 марта - первым заместителем Председателя Правительства. Причем формулировка “возложить обязанности” не означала, что лицо становится полновесным Председателем Правительства, поэтому Президент и не был обязан представлять кандидатуру Верховному Совету на согласование.

Такое положение сохранялось до декабря 1992 г. УП Съезд народных депутатов далее не продлил особые полномочия Президента РФ, предложив ему действовать в рамках Конституции и законов РФ. Съезд, образно говоря, вынудил Президента представить кандидатуру Председателя Правительства, который и был утвержден Съездом.

В Конституцию РФ были внесены УП Съездом серьезные изменения, в основном направленные на ослабление позиций Президента и усиление возможностей по отношению к нему со стороны Верховного Совета. Так, по конституционной новелле Верховный Совет теперь давал согласие на назначение Президентом не только главы Правительства, но и четырех ключевых фигур - министров иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел. Он же получил право назначать председателя Центрального банка РФ. Президент обязан представлять Верховному Совету РФ предложения об образовании, реорганизации и упразднении министерств, госкомитетов и ведомств РФ. За Верховным Советом закреплялось и более широкое полномочие: устанавливает порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливает общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории РФ.Верховный Совет получил право отменять не только указы, как было ранее, но и распоряжения Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ. А до рассмотрения дела в КС он мог приостанавливать действие указов и распоряжений. Правительство РФ было объявлено подотчетным Съезду, Верховному Совету и Президенту РФ (до этого - только Президенту).

В ряде отношений Конституция укрепила статус и Президента РФ, В частности, теперь и в Конституции было отражено то, что он является Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ. Внося проекты законов в Верховный Совет, Президент мог определить их как первоочередные. Из Конституции было исключено положение о том, что Президент издает свои акты “на основании и во исполнение” Конституции и законов РФ, решений Съезда и Верховного Совета. Осталось лишь указание на то, что акты не могут противоречить Конституции и законам РФ.

Однако в целом, конечно, позиции его ослаблены. К тому же в ст.121-6, говорившую о том, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти, было добавлено: “в противном случае они прекращаются немедленно”. Таким образом, законодательная власть утвердила свой приоритет в отношениях с Президентом по многим ключевым позициям.

Президент объявил, что с такими депутатами ему трудно найти общий язык и потребовал проведения референдума, на котором народ сказал бы, кому он больше доверяет - Президенту или Съезду. С такой постановкой вопроса УП Съезд не согласился. На 11 апреля 1993 г. он назначил референдум по основным положениям новой Конституции РФ. Съезд поручил Верховному Совету утвердить тест основных положений, выносимых на референдум, согласованный с Президентом и КС РФ. Съезд также определил, что его поправки к Конституции, ослабляющие позиции Президента, не вступают в действие до проведения референдума.

Однако в январе-феврале депутаты стали склоняться к мысли, что такой референдум ничего не даст, надо не тратить народные деньги на его проведение, а всем органам действовать на основе Конституции и законов РФ. 11 марта 1993 г. УШ Съезд Советов принял решение об отмене постановления УП Съезда, предусмотревшего проведение референдума.

В ответ Президент 20 марта 1993 г. объявил по телевидению о принятии своего Указа об особом порядке управления страной и о назначении референдума на 25 апреля - о доверии Президенту, а также по проекту новой Конституции (т.е. всего текста, а не только основных положений) и проекту закона о выборах в федеральный парламент. На срочно созванном IХ Съезде 28 марта 1993 г. голосовались предложения об отрешении Президента РФ от должности и об отзыве Председателя Верховного Совета РФ, но не прошли. Голосование было тайным и проводилось одним бюллетенем по обеим кандидатурам. Из 1033 депутатов получили бюллетени для голосования 924, при вскрытии в ящиках обнаружено 909 бюллетеней. Из них недействительными по голосованию об отрешении признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство в две трети, т.е. 689 голосов, поэтому предложение об отрешении не прошло. Заодно сообщим, что по голосованию об отзыве Председателя Верховного Совета были признаны недействительными 12 бюллетеней, за отзыв подали голоса 339 депутатов (для принятия решения требовалось 517), против 558.

Постановлением от 29 марта 1993 г. IХ Съезд назначил референдум на 25 апреля, но существенно скорректировал вопросы: первый - о доверии Президенту, второй - об одобрении социально-экономической политики, осуществляемой Президентом и Правительством с 1992 г., третий и четвертый - о возможности проведения досрочных выборов Президента и народных депутатов РФ.

За доверие Президенту на референдуме проголосовали 58,7% от принявших участие в голосовании, за одобрение социально-экономической политики - 53%. Не прошло и предложение о досрочных выборах Президента - оно получило 31,7% голосов от списочного состава избирателей.

Результаты референдума Президент истолковал как такое доверие народа, на основании которого он может действовать самостоятельно и более независимо от Съезда. Президент незамедлительно опубликовал свой вариант проекта Конституции, отразивший усиление его позиций как главы государства, ключевую роль по большинству вопросов государственной жизни. Многие политики в то время высказывались за одновременные досрочные выборы и депутатов в новый парламент РФ, и Президента - даже несмотря на результаты референдума. Однако он не согласился с этим. В сентябре-октябре 1993 г. в своей борьбе со Съездом и Верховным Советом Президент пошел на радикальные шаги, а затем и на силовые методы. Указом от 21 сентября N 1400 “О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации” было приостановлено осуществление законодательной, распорядительной и контрольной функций Съездом и Верховным Советом. На 12 декабря 1993 г. были назначены выборы нового парламента РФ - Федерального Собрания.

Не признавшие этот Указ народные депутаты РФ отказались покидать Белый дом, который в итоге по распоряжению Президента был блокирован милицией, солдатами, окружен колючей проволокой, отключались энергоснабжение, телефон и т.п. 4 октября 1993 г. по приказу Президента начался обстрел Белого дома из танков и затем штурм здания. Депутаты вынуждены были капитулировать.

Президент сконцентрировал на данном этапе в своих руках всю полноту государственной власти. Причем не только исполнительной, но и законодательной. В Указе от 7 октября 1993 г. “О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации” содержался п.2: установить, что до начала работы Федерального Собрания РФ правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда и Верховного Совета вопросам республиканского бюджета РФ, федеральных налогов и сборов, банковской, внешнеэкономической и инвестиционной деятельности, валютно-финансового и таможенного регулирования, денежной эмиссии, земельной реформы, собственности, федеральной государственной службы и социальной защиты населения осуществляются Президентом РФ посредством нормативных указов. В период до середины декабря 1993 г. Президентом было издано порядка 60 указов по названным вопросам.

Одновременно с подготовкой выборов Президент активизировал доработку Конституции РФ, в основе которой лежал, разумеется, его проект. В период работы Конституционного совещания летом и шлифовки проекта осенью в него перекочевали многие положения из проекта Конституционной комиссии, касавшиеся конституционного строя РФ, статуса личности. В части же конструкции власти, разграничения полномочий между ветвями и сильных полномочий Президента проект если и претерпел изменения, то лишь в пользу Президента. В таком виде все и было предложено на референдум по Конституции, состоявшийся 12 декабря 1993 г.