Признаки юридического лица у избирательных комиссий

В частно-правовых отношениях публично-правовые образования не выступают как носители публичной власти. Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ не позволяют государству использовать властные прерогативы для того, чтобы произвольно менять в своих интересах гражданско-правовые нормы, предусматривая основания и порядок ограничения их гражданских прав. Это – одна из гарантий соблюдения интересов иных участников гражданского оборота, взаимоотношения которых построены на равенстве и других основополагающих принципах гражданского права, и находящихся между собой в частно-правовых, а не публично-правовых отношениях. В случае нарушения гражданских прав или неисполнения обязанностей к публично-правовым образованиям в судебном порядке могут быть применены меры гражданско-правовой ответственности. Такое положение является залогом нормального функционирования гражданского оборота.

Пункт 2 ст. 124 ГК РФ закрепляет правило, согласно которому к публично-правовым образованиям как к субъектам гражданского права «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов». Буквальное толкование данного положения позволяет сделать однозначный вывод о том, что, участвуя в гражданском обороте, публично-правовые образования не становятся юридическими лицами – к ним лишь «применяются нормы, определяющие участие юридических лиц...». А оговорка «если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов» является проявлением признания особенностей правового статуса публично-правовых образований в гражданских правоотношениях, указывая на то, что именно публично-правовая природа этих лиц является первостепенной при его рассмотрении.[4]

Следует отметить, что публично-правовые образования в соответствии с подразд. 2 разд. 1 ч. 1 ГК РФ являются одним из лиц, наряду с гражданами (физическими лицами) и юридическими лицами, что уже само по себе делает невозможным отождествление органов публичной власти и юридических лиц. Неприменение гражданско-правовой нормы, адресованной юридическим лицам, к отношениям с участием Российской Федерации, субъектов РФ или муниципальных образований возможно в двух указанных в п. 2 ст. 124 ГК РФ случаях. Таким образом, ГК РФ однозначно не определяет правоотношения, в которых могут участвовать публично-правовые образования, предусматривая два случая, когда такое участие ограничивается. Избранный законодателем подход оправдан: при существующем многообразии гражданско-правовых отношений невозможно закрепить правовой нормой перечень отношений, в которых данные субъекты права могут участвовать.

Избирательные комиссии Российской Федерации законодатель наделил (или предусмотрел наделение) статусом юридического лица. Это относится ко всем видам избирательных комиссий, кроме окружных. Так, в соответствии с пунктом 2 статьи 21 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Центральная избирательная комиссия Российской Федерации действует на постоянной основе и является юридическим лицом.

В гражданско-правовых отношениях ЦИК России участвует как некоммерческая организация. Организационно-правовой ее формой как юридического лица является учреждение, а именно государственное бюджетное учреждение, созданное Российской Федерацией и финансируемое из федерального бюджета.

Избирательные комиссии субъектов Российской Федерации являются юридическими лицами на основании пункта 2 статьи 23 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

На основании пункта 3 статьи 24 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица.

Территориальной комиссии может быть придан статус юридического лица законом субъекта Российской Федерации в соответствии с пунктом 4 статьи 26 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».

Учитывая вышесказанное, представляется возможным отметить фактическое «расщепление»[5] правового положения избирательной комиссии как органа публичной власти на два лица: «властное» и «не властное» в зависимости от осуществляемой ею деятельности. Данная двойственность правового статуса порождает многочисленные вопросы. Например, если избирательная комиссия обладает правами юридического лица (учреждения), то может ли она при совершении деликта нести самостоятельную ответственность денежными средствами, учитывая, что ее финансирование ведется на основании нормативного правового акта публично-правового образования о бюджете; в связи с тем что избирательные комиссии как органы публичной власти создаются специально для реализации полномочий публично-правовых образований, являются составной «частицей» публично-правового образования, действуя от его имени, а также имея в виду содержание нормы пункта 1 статьи 125 ГК РФ, неясно, на чем основано утверждение о том, что избирательная комиссия обладает правом выступать в гражданском обороте от своего имени, ведь тем самым признается наличие у комиссии некоторой обособленной от публично-правового образования правоспособности.

Стоит отметить, что признание какой-либо двойственности правового положения избирательных комиссий не имеет правового обоснования: любые действия органов являются действиями самого публично-правового образования по осуществлению своих полномочий или по созданию условий для такого осуществления (в том числе в сфере гражданского оборота). В противном случае стирается грань между правовыми статусами органа публичной власти и государственного или муниципального учреждения, осуществляющего управленческие функции.

В научных кругах по вопросу правоспособности избирательных комиссий существуют различные точки зрения. Некоторые ученые полагают, что избирательные комиссии как органы публичной власти могут участвовать в гражданских правоотношениях самостоятельно, а не от имени соответствующего публично-правового образования, обладая правами финансируемых собственником государственных или муниципальных учреждений – юридических лиц с ограниченным вещным правом оперативного управления на закрепленное за ними имущество и субсидиарной ответственностью учредителя – публично-правового образования по их обязательствам.[6] В этой связи различают деятельность органа, наделенного гражданской правоспособностью, от имени указанного в главе 5 ГК РФ субъекта и от собственного имени. В первом случае при заключении договора от имени Российской Федерации, субъекта РФ или муниципального образования права и обязанности возникают у этих субъектов, во втором – носителем прав и обязанностей становится сам орган. Так, например, избирательная комиссия заключает договор для удовлетворения собственных «учрежденческих» нужд при аренде помещения, она же несет ответственность при совершении деликта. В подобных ситуациях Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные образования несут субсидиарную ответственность как собственники учреждения в порядке, предусмотренном статьями 120 и 399 ГК РФ.[7] Другие ученые считают, что избирательные комиссии могут вступать в гражданский оборот, действуя и как «не обособленные юридические лица», являясь «особыми представителями государства», и как юридические лица, главное, что их действия обязывают государство и они действуют в пределах своей компетенции.[8]

Необходимо заметить, что наделение избирательных комиссий, создающихся на определенный срок, статусом юридического лица приводит к проблемам при определении момента создания и прекращения деятельности таких избирательных комиссий.

Например, Инспекция Министерства Российской Федерации по налогам и сборам по Колпинскому району Санкт-Петербурга (далее – инспекция) обратилась в Арбитражный суд города Санкт-Петербурга и Ленинградской области с заявлением о взыскании с избирательной комиссии муниципального образования «пос. Петро-Славянка» (далее – комиссия) 5000 руб. штрафа на основании пункта 1 статьи 118 Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК РФ).

Определением суда от 05.10.2004 производство по делу было прекращено на основании п. 5 ч. 1 ст. 150 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации (далее – АПК РФ) в связи с тем, что срок полномочий ответчика истек и деятельность комиссии прекращена с 14.04.2004 г. Постановлением апелляционной инстанции от 10.02.2005 г. Определение от 05.10.2004 было оставлено без изменения.

В кассационной жалобе инспекция просила отменить определение первой и постановление апелляционной инстанций, указывая на нарушение судами норм материального права. По мнению подателя жалобы, комиссия до настоящего времени не исключена из Единого государственного реестра юридических лиц (далее – ЕГРЮЛ). Налоговый орган, ссылаясь на пункт 8 статьи 63 Гражданского кодекса Российской Федерации, считает, что до внесения соответствующей записи в реестр о ликвидации комиссия является стороной в арбитражном процессе.

Кассационная инстанция установила следующее. Основанием для подачи инспекцией заявления в суд явилось нарушение налогоплательщиком требований статьи 23 НК РФ, выразившееся в несообщении комиссией налоговому органу об открытии бюджетного счета в Колпинском отделении Сберегательного банка N 2008 Северо-Западного Сберегательного банка России.

Суд, прекращая производство по делу по п. 5 ч. 1 ст. 150 АПК РФ, указал, что срок полномочий комиссии истек. Проверив правильность применения норм материального права и норм процессуального права по делу, кассационная инстанция посчитала обжалуемые судебные акты недостаточно обоснованными по следующим основаниям.

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 150 АПК РФ суд прекращает производство по делу, если установит, что организация, являющаяся стороной по делу, ликвидирована.

К таким субъектам гражданского права, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, городские, сельские, поселковые и другие муниципальные образования, в силу статей 124 и 125 Гражданского кодекса Российской Федерации применяются нормы, которые определяют участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Согласно Федеральному закону от 12.06.2002 N 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее – Закон N 67-ФЗ) избирательная комиссия – коллегиальный орган, формируемый в порядке и сроки, которые установлены законом, организующий и обеспечивающий подготовку и проведение выборов (статья 2).

Статьей 24 Закона N 67-ФЗ установлено, что избирательная комиссия, организующая в соответствии с законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования подготовку и проведение выборов в органы местного самоуправления, является избирательной комиссией муниципального образования, которая осуществляет на территории муниципального образования контроль за соблюдением избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации.

Положение избирательной комиссии муниципального образования в системе органов местного самоуправления определяется уставом муниципального образования (п. 2 ст. 24). Уставом муниципального образования, нормативным правовым актом органа местного самоуправления избирательной комиссии муниципального образования может быть придан статус юридического лица (п. 3 ст. 24). Формирование избирательной комиссии муниципального образования осуществляется представительным органом местного самоуправления (п. 7 ст. 24).

При таких обстоятельствах следует согласиться, что избирательная комиссия, созданная в указанном порядке, в силу закона может приобрести статус юридического лица. Свои полномочия комиссия утрачивает также в порядке, указанном Законом N 734-110, то есть по истечении срока полномочий. Ликвидация раньше истечении срока полномочий данной комиссии производится не в порядке, установленном гражданским законодательством, а в предусмотренном данным законом особом порядке: судом общей юрисдикции по подсудности путем расформирования. Следовательно, как порядок создания, так и порядок ликвидации юридического лица, предусмотренный нормами гражданского законодательства, не может быть применен в отношении стороны по настоящему делу – избирательной комиссии. Кроме того, законодательство о государственной регистрации юридических лиц не предусматривает государственную регистрацию органов власти, каковым является избирательная комиссия, выполняющая государственные функции по организации и проведению выборов власти.

При таких условиях у налогового органа отсутствуют правовые основания утверждать, что юридическим фактом, свидетельствующим о ликвидации комиссии, является внесение в ЕГРЮЛ записи о ликвидации данного юридического лица.[9]

Данное решение арбитражного суда указывает на то, что избирательная комиссия не является в полной мере юридическим лицом в смысле Гражданского кодекса Российской Федерации. В этом случае можно говорить об отсутствии конкретных элементов правового статуса. Обладая конкретными правами юридического лица в рамках гражданского оборота, избирательная комиссия создается и прекращает свои полномочия без учета обязательного единого порядка регистрации юридических лиц, не несет полного спектра обязанностей и не отвечает в полной мере по своим гражданско-правовым обязательствам.

Сравнивая правовые статусы избирательных комиссий как органов публичной власти и юридических лиц, можно выделить между ними ряд отличий:

1. Избирательные комиссии создаются исключительно публично-правовыми образованиями, юридические лица (в том числе учреждения) создаются субъектами гражданского права, в том числе и публично-правовыми образованиями.

2. Избирательные комиссии создаются и прекращают свою деятельность на основании публично-правового нормативного акта. Орган приобретает правоспособность с момента вступления в юридическую силу соответствующего акта о его создании (закона, постановления и т. п.), теряет ее с утратой актом юридической силы.

3. Юридические лица создаются для участия в гражданском обороте, осуществления любого вида деятельности, не запрещенного законом (ст. 49 ГК РФ), избирательные комиссии создаются для исполнения полномочий, закрепленных за публично-правовым образованием публично-правовыми нормативными актами (п. 21 ст. 2 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

4. Гражданская правоспособность избирательных комиссий в отличие от юридических лиц определяется одновременно нормативными правовыми актами публичного и частного права: Конституцией РФ, конституциями республик в составе РФ, уставами других субъектов РФ, уставами муниципальных образований, подзаконными актами, а также гражданско-правовыми нормативными актами. Именно публично-правовые акты изначально очерчивают рамки их гражданской правоспособности в целях решения задач, стоящих перед обществом.

5. Важной особенностью правового статуса избирательных комиссий является порядок привлечения к юридической ответственности. Юридические лица несут ответственность самостоятельно, и лишь в предусмотренных законодательством случаях ответственность по их обязательствам несут иные лица (ст. 56, 115 и др. ГК РФ). В случае с избирательными комиссиями всю полноту ответственности, связанной с их деятельностью, в установленном порядке несет создавшее их публично-правовое образование (ст. 16, 126, 1069, 1071 и др. ГК РФ). Иначе и не может быть, поскольку, как отмечалось, действия органов являются действиями самих публично-правовых образований.

Стоит отметить, что правовые статусы избирательных комиссий и юридических лиц отличаются довольно существенно. Не учитывать это отличие в правотворчестве и правоприменительной практике – значит неточно следовать нормам ГК РФ о частноправовой правоспособности органов публичной власти, а в целом подменять публично-правовую природу органов публичной власти частноправовой, лишать такие органы самой основы их существования – осуществления публичной власти.[10]

Таким образом, указание в публично-правовых нормативных актах на то, что избирательная комиссия конкретного уровня является органом публично-правового образования, уже само по себе является основанием для применения к ней нормы п. 2 ст. 124 ГК РФ, определяющей основы ее гражданской правоспособности, и других гражданско-правовых норм. Являясь одной из «частиц», посредством которой реализуется часть публичных властных полномочий публично-правового образования, избирательная комиссия выступает в правоотношениях от имени публично-правового образования, а не от своего имени.