Глава XVII. Российское законодательство

И ПРОБЛЕМЫ ЕГО РАЗВИТИЯ

 

§ 1. Российское законодательство - общий взгляд

 

Проблема понятия "законодательство" довольно основательно рассматривалась в целом ряде теоретических работ за последние годы <*>. В данном учебнике хотелось бы высказать лишь несколько общих замечаний, имеющих значение для использования этого понятия в ее последующих подразделениях.

--------------------------------

<*> См., например: Российское законодательство: проблемы и перспективы. М., 1995. С. 1 - 7; Концепция стабильности закона. М., 2000. С. 8 - 11 и др.

 

В настоящее время, к сожалению, отсутствует четкое, широко и единообразно принятое и нормативно закрепленное определение понятия "законодательство", что создает значительные трудности в правотворческой и правоприменительной деятельности, в учете и систематизации нормативных актов. В самом общем понимании оно трактуется как система издаваемых полномочными правотворческими органами юридических актов, устанавливающих нормы права. Однако законодательство понимается и в более узком смысле, а именно как совокупность законов и других правовых актов высшего органа законодательной власти, а также нормативных указов Президента и нормативных постановлений Правительства. Кроме того, это понятие часто используется и более однозначно и специально - как совокупность только законов. В действующих правовых актах оно применяется неоднозначно, по-разному, во всех трех указанных выше смыслах.

Представляется, что само широкое понятие "законодательство" как весь массив нормативных актов не является, в принципе, научно корректным и практически эффективным для юридической деятельности. Не всегда оправдывает себя и второй его смысл. Оба определения принижают роль закона как акта, стоящего на вершине правовой системы, имеющего высшую юридическую силу, ставят его в один ряд с подзаконными, управленческими решениями, что препятствует возрастанию роли закона среди всех источников права как необходимого условия создания в нашей стране правового государства.

Очевидно, что понятие "законодательство" должно трактоваться однозначно, в своем узком, собственном смысле. Именно так оно понимается во многих теоретических работах последних лет, а также и в недавно принятом Гражданском кодексе РФ. Однако необходимо иметь в виду, что в действующих нормативных актах пока еще нет четкого и однозначного его определения. В то же время в будущем, в текущей правотворческой работе, а также в юридической практике и научных исследованиях необходимо постепенно переходить к однозначной, более узкой трактовке этого понятия именно как совокупности законов государства.

Лишь сейчас, на новом этапе развития страны, основанном на демократизации всех сторон общественной жизни, восстановлении принципов гуманизма и общечеловеческой морали, преобразовании хозяйственных отношений, пришел час подлинного понимания ценности законодательства как объективно необходимого инструмента социального регулирования, заботы о личности и ее интересах, установления подлинной демократии.

Законодательство по своей природе призвано быть последовательным отражением подлинного народовластия, нравственных устоев общества, выработанных тысячелетиями справедливых правил взаимоотношений людей. Это достижение цивилизации, общечеловеческой культуры, воплощение нравственного, идеологического и гуманистического потенциала народов, демократическое завоевание человечества.

Ныне, к сожалению, весьма живуча недооценка законодательства в первую очередь со стороны тех федеральных и региональных чиновников, которые никак не могут отрешиться от убеждения, что их высокое положение дает право командовать, невзирая на закон. Такая недооценка свойственна сознанию многих людей еще и потому, что предшествующие годы изобиловали примерами открытого произвола, резкого расхождения между жизнью и теми установлениями, которые предписаны правовыми актами между действующим законом и "правом", основанном на своеволии бюрократа, на телефонном звонке от начальства. Многие чиновники не отрешились еще от правового нигилизма и часто оправдывают беззаконие тем, что норма "мешает инициативе", "не учитывает местные условия" и т.п. Пока еще нет должного почтения и преклонения перед законом, без чего немыслимо цивилизованное гражданское общество.

Будучи важным инструментом установления прочного порядка и организованности, обеспечения и охраны демократии и свободы, регулирования труда и хозяйственных отношений, защиты природной среды, законодательство необходимо в жизни современного российского общества. Его роль в современных условиях неуклонно повышается, объективно усиливается его регулирующее воздействие на все стороны жизни. Сегодня нужно бояться не переоценки роли закона, а его недооценки, игнорирования юридической нормы как важного инструмента развития цивилизации и прогресса. Без повышения роли и авторитета законодательства не может быть создано гражданское общество.

Углубление демократии, превращение ее из слов в реальные дела предполагает четкое и развернутое правовое оформление, обеспечение и охрану юридическими средствами, укрепление организованности и ответственности должностных лиц и граждан. Объективная тенденция к расширению народовластия, прав и свобод личности обусловливает потребность в возрастании роли законодательства. Демократии нет и не может быть вне закона, вне ее правового обеспечения и охраны. Вне и независимо от права невозможна жизнь общества, хозяйственные отношения, охрана природы. Наконец, возрастание роли законодательства как объективная тенденция обусловливается усилением борьбы с преступностью и в первую очередь такими наиболее опасными ее проявлениями, как организованная преступность, терроризм, коррупция и др. Закон и его неуклонное соблюдение служат основой дисциплины, ответственности, соблюдения гражданского долга. В правовом государстве без нормативного установления и юриста не должен решаться ни один государственно важный вопрос.

Современное российское законодательство находится на переходном этапе его преобразования из инструмента командно-административного регулирования в средство обеспечения политической и экономической свободы личности, подлинного народовластия. Правообразующей базой обновленного российского законодательства служит Конституция Российской Федерации, которая объединяет и цементирует многоуровневую систему нормативных правовых актов России, определяет пути ее развития.

Становление новой правовой системы проходит довольно сложно и противоречиво в условиях серьезных политического и экономического кризисов и падения жизненного уровня населения. Создание качественно нового законодательства находится в начальной стадии, наталкивается на многочисленные рифы и подводные течения антидемократического, а нередко и попросту авторитарного характера, на противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов.

Очевидно, нет необходимости в том, чтобы ныне все изменить в законодательстве, отбросить и забыть всю предшествующую законодательную практику, включая и многовековой опыт создания и действия правовой системы царской России. Установление новых норм и институтов связано с сохранением прежних, оправдавших себя и способных эффективно действовать в новых условиях, юридических установлений. Преемственность - непременное качество правовой системы России. Очевидно, что такая преемственность должна иметь аналитически-творческий характер, предполагающий отказ от неоправдавших себя правовых предписаний, узаконивающих командно-административные методы руководства, ограничивающих свободу и политическую активность граждан.

 

§ 2. Основные черты российского законодательства

 

Современному российскому законодательству свойственны определенные, объективно обусловленные черты, которые постепенно воплощаются в жизнь и которыми призван руководствоваться российский законодатель. Одна из них сводится к тому, что законодательство страны представляет собой важнейший инструмент демократизации всех сторон жизни российского общества, обеспечения полновластия народа, установления, обеспечения и охраны прав и свобод личности. В политической сфере с помощью закона осуществлены и продолжают осуществляться такие коренные преобразования, как кардинальное изменение избирательной системы и деятельности представительных органов страны, обеспечение многопартийности и возможности существования оппозиции, гласности, политического плюрализма, контроля за конституционностью принимаемых правовых актов, подлинная свобода слова, митингов, демонстраций. С помощью закона обеспечиваются право наций и народностей на свободное и независимое развитие, возможности малочисленных народов на сохранение и развитие языка, быта, культурных традиций; ликвидирован ряд несправедливостей относительно проживающих в Российской Федерации, подвергнутых репрессиям народов России. Существенно преобразуется духовная жизнь общества: обеспечивается свобода мнений и идеологический плюрализм, свободное развитие теоретической мысли, запрещена цензура.

Наконец, законодательное развитие и углубление демократических институтов проявляется во внедрении в жизнь демократических принципов и норм работы всего государственного аппарата. Речь идет в первую очередь о широком привлечении к решению важнейших вопросов жизни страны ученых, профессионалов-практиков, широкой общественности, научном прогнозировании, анализе и учете общественного мнения.

Другая, не менее важная черта современного российского законодательства - это обеспечение и охрана свободы личности, ее прав и законных интересов.

Закон должен быть ориентирован прежде всего на человека, на удовлетворение его материальных и духовных потребностей, на гуманизацию всего стиля жизни. Правовая система базируется на закрепленном в ст. 2 Конституции РФ положении, что человек, его права и свободы провозглашаются высшей ценностью, а признание, соблюдение и защита прав и свобод гражданина - обязанностью государства. Знаменателен тот факт, что пересмотр положений гл. 2 Конституции РФ "Права и свободы человека и гражданина" предполагает особую, более сложную процедуру, чем изменение ряда других глав Конституции.

Законодательство основано на признании неприкосновенности личности, уважении человеческого достоинства, равенстве в правах независимо от национальной принадлежности, социального положения, пола, языка, религии, политических и иных убеждений, партийной принадлежности, недопустимости лишения или ограничения естественных неотъемлемых прав личности, на обеспечении свободы частной собственности, предпринимательства, идеологии и убеждений, приобретения и изменения гражданства, права обжаловать в суд действия администрации, ущемляющие права и законные интересы граждан.

Российский законодатель призван ограничить действия чиновника любого ранга, начиная с самого высокого, строгими рамками закона, ликвидировать бесправие человека перед государством, поставить аппарат государства на службу личности, обеспечить выполнение судом своего основного назначения - быть защитником людей от незаконных посягательств на их интересы. Без этого не может быть создано в нашей стране гражданское общество и правовое государство.

Институт политической, экономической и духовной свободы личности занимает (во всяком случае, должен занимать) центральные позиции в современном российском законодательстве, хотя на практике, к сожалению, в деле охраны и обеспечения этого института еще многое необходимо сделать. Последние события свидетельствуют о том, что вместо дальнейшего воплощения в жизнь принципов свободы человека происходит отход назад, к периоду бесправия личности, когда она превращалась в простой винтик государственного механизма (необоснованные аресты и обыски, поход против свободной журналистской деятельности и др.).

Возрастание степени свободы человека - магистральный путь развития современной цивилизации. Это проявляется в установлении жизненно важных прав и свобод, во все более полном обеспечении и охране существующих, наполнении их реальным содержанием, материальной гарантированности. Закон допускает любые формы деятельности человека и общественных объединений, за исключением тех, которые прямо запрещены законом. Одним из необходимых условий формирования правового государства является четкое осуществление в отношении человека правового принципа "разрешено все, что не запрещено законом".

Законодательство в условиях рыночной экономики призвано заботиться о личности, о ее охране и защите от стихии рынка, способствовать социализации общества. Для современной России оптимальной моделью является рыночная экономика с достаточно высоким уровнем государственной регламентации. С помощью закона регулируются в определенных пределах цены и тарифы, устанавливаются социальные льготы, пособия и выплаты для социально незащищенных слоев населения, гарантии при проведении приватизации, осуществляются индексирование зарплаты, совершенствование налогообложения, защита прав потребителей и т.д. Правда, конкретных законодательных решений, направленных на заботу о личности, удовлетворение ее материальных и духовных потребностей, социализацию общества, ныне пока еще явно недостаточно, а те решения, которые приняты, не всегда материально обеспечены и реально исполнены. Ярким примером может служить, в частности, Федеральный закон о ветеранах, который в значительной степени не выполняется в силу своей денежной необеспеченности.

За последние десятилетия все больше проявляется новая, постоянно развивающаяся черта правового статуса личности - провозглашение и охрана прав и свобод с помощью общепризнанных норм международного права. Такие права и свободы получили свое закрепление в Уставе ООН, во Всеобщей декларации прав человека и гражданина, в Пактах о гражданских и политических правах, об экономических социальных и культурных правах, в Хельсинском соглашении по безопасности и сотрудничеству в Европе, в Европейских конвенциях о защите прав личности, а также в международных конвенциях, касающихся защиты тех или иных категорий граждан (детей, женщин, представителей малых народов и т.д.) либо отдельных видов прав и свобод. Тем самым естественные, неотъемлемые права личности получают более четкое и конкретное воплощение и либо действуют непосредственно, либо становятся образцами, моделями прав и свобод, зафиксированных в актах национального, внутригосударственного законодательства.

Тезис о том, что личность, ее интересы лежат в основе правового регулирования, нуждается в определенных комментариях. Известна гегелевская идея о том, что назначение права проявляется в первую очередь в том, чтобы оптимально сочетать общественное благо и личный интерес, социальную справедливость и индивидуальную свободу. Задача закона состоит в том, чтобы четко определить соотношение между потребностями государственно-организованного общества, с одной стороны, и частным интересом личности, гражданина - с другой. Еще совсем недавно, в советский период, было принято говорить о приоритете интересов общества и государства перед интересами отдельного человека. До сих пор эта весьма модная в прошлом идея исповедуется некоторыми политическими деятелями, отстаивающими прежние позиции, хотя в конце концов она ведет к игнорированию интересов личности, пренебрежению ими и, как следствие, к тоталитаризму, попранию идей гуманизма, демократии, человеческого достоинства.

В то же время не стоит бросаться в другую крайность - провозглашать безусловный авторитет интересов личности перед общественным благом, общими потребностями. Такая идея подрывает основы государственно-организованного общества, совместные усилия людей идти по пути демократии и прогресса. Роль права состоит в установлении разумного паритета, оптимального сочетания прав и свобод отдельного гражданина и, образно говоря, "обобщенного, коллективизированного" гражданина. Такой паритет возможен лишь в случае, когда и общество, и отдельная личность будут основываться в своих взаимоотношениях на общепризнанных моральных ценностях, идеях добра, справедливости, гуманизма. Общественный интерес призван быть своеобразным обобщением, органической суммой интересов индивидов, а частный интерес не должен противопоставляться общественному, быть узкоэгоистическим. Права и свободы личности должны органически дополняться юридическими обязанностями, прямо отражающими благо всего общества.

Следующая характерная черта российского законодательства заключается в том, что оно служит предпосылкой и основой для нормального и эффективного функционирования хозяйственного механизма в условиях становления рыночных отношений. Ныне это одно из основных его назначений, главный путь реформирования, поскольку рыночные реформы не могут осуществляться без достаточно развитой, научно обоснованной и эффективной нормативно-правовой базы. Если раньше, в период господства командно-административных методов руководства экономикой с помощью закона, установленных в юридических документах плановых показателей право прямо определяло направления экономического развития страны, деятельность и результаты всех государственных хозяйственных подразделений, то ныне роль законодательства иная. Оно призвано обеспечивать внешние условия, порядок эффективного функционирования экономического механизма и всех составляющих его подразделений при обеспечении суверенитета товаропроизводителя, свободы предпринимательства и частной собственности.

Усиленное внимание к правовому регулированию хозяйственной деятельности определяется также и тем, что уровень развития экономики, успехи хозяйственной деятельности, рост национального богатства и благосостояния людей служат исходным фундаментом для качественного преобразования политической и государственно-правовой системы, становления гражданского общества и правового государства, роста ценности права и укрепления законности, экологической безопасности. Успехи в хозяйственных преобразованиях - основа реального обеспечения народовластия, свободы личности.

Возрастание роли законодательства в сфере хозяйственных отношений очень ярко видно на динамике законодательной деятельности за последние годы. Ныне законов и иных нормативных актов по хозяйственным вопросам принято несравненно больше, и именно они составляют основную часть правотворческих решений федеральных органов за последние годы. Так, Государственная Дума за последние годы приняла по гражданскому праву и предпринимательству, финансам и кредиту законов больше, чем в какой-либо иной отрасли федерального законодательства. Это объяснимо в том числе и потому, что в этой сфере значительно расширен круг регулируемых отношений и созданы новые правовые институты (малое предпринимательство, ценные бумаги и др.).

Аналогичная картина и в региональных нормативных массивах, где приоритет опять же отдается регулированию хозяйственной деятельности. Нормативные акты, регулирующие вопросы предпринимательской деятельности, промышленности, строительства, сельского хозяйства, транспорта и связи, составляют почти 30% всего массива регионального законодательства, а вопросы финансов и кредита - 21%, что в целом составляет половину нормативного массива субъектов РФ.

Хозяйственные отношения в современный период - это вовсе не стихийно создающаяся экономика, саморегулирующаяся без какого-либо внешнего воздействия. Кроме того, она не может быть безразлична к личности, ее интересам и потребностям, что характерно для периода первоначального накопления капитала. Такие отношения в современном цивилизованном мире предполагают целенаправленное и эффективное правовое регулирование, осуществляемое в нескольких направлениях. Закон в первую очередь обеспечивает основу рыночных отношений - свободу предпринимательства, торговли, частной собственности, защиту и охрану на равноправной основе различных форм собственности (государственной, муниципальной, частной). Он регулирует также порядок взаимоотношений товаропроизводителей между собой, права и обязанности юридических и физических лиц, участвующих в имущественных отношениях, порядок разрешения хозяйственных споров между ними. Хозяйственно-правовое регулирование распространяется также на денежно-кредитную систему, банковские отношения, налогообложение, таможенную политику, внешнеэкономическую деятельность, обеспечивающую место России в мировом хозяйстве и международном разделении труда.

Законодательство призвано также регулировать цены в определенных установленных пределах, охранять права потребителя, обеспечивать охрану и рациональное использование собственности, бороться с хозяйственными правонарушениями, незаконной монополистической деятельностью, ущербными, вредными для общества формами ведения хозяйства (производство наркотиков, продуктов ненадлежащего качества и т.д.). Именно с помощью правовых рычагов экономика призвана стать социализированной, соединяющей инициативу товаропроизводителя, его стремление получать максимальную прибыль с обеспечением потребностей личности, ее прав и свобод, заботой о социально незащищенных слоях общества (дети, инвалиды, пенсионеры и т.п.).

Для правовых актов сегодняшних дней, причем не только в сфере гражданского и предпринимательского права, характерно восстановление цивилистических понятий, используемых еще в римском праве и практически забытых в недавнем советском прошлом (офшор, залог, вексель, траст, ипотека и др.). Все более проникают в правовую систему такие проверенные, оправдавшие себя многовековой практикой принципы, как диспозитивность, равенство сторон торгового оборота и др. Восстановлено в своих правах как самостоятельная отрасль частное право, а также многие традиционные цивилистические воззрения и юридические принципы.

Ныне, к сожалению, не все благополучно в наших хозяйственных отношениях. Внедрение рыночных связей с помощью правовых мер проводилось неоправданно быстро, без тщательной подготовки, зачастую чересчур прямолинейно, без учета психологии, менталитета товаропроизводителя при сравнительно низкой общей культуре населения. Поспешно и подчас бездумно проводились этапы приватизации, что привело, с одной стороны, к накоплению значительных богатств у формирующегося слоя олигархов, а с другой - к обнищанию основной массы населения. Явно недостаточен был контроль за исполнением законов. Сначала активно проводилась в жизнь идея о всемерном ограничении роли государства в хозяйственной деятельности. Затем она постепенно была заменена принципом сохранения в определенных видоизмененных формах регулирующей роли государства (государственное прогнозирование, утверждение федеральных и региональных программ, государственная поддержка малого бизнеса, регулирование деятельности естественных монополий и др.). Эти меры уместно было бы осуществлять с помощью закона и в будущем.

Количественный анализ действующего нормативного массива в Российской Федерации показывает существенный рост объема нормативных правовых актов практически на всех уровнях - федерального, регионального и муниципального, законодательного и подзаконного. И этот факт представляет собой одну из основных особенностей современного российского законодательства. Россия переживает своеобразный правотворческий бум, связанный с тем, что на качественно новом этапе развития страны создается существенно обновленная правовая система, призванная обеспечить внедрение и совершенствование рыночных отношений, создание демократических институтов подлинного народовластия, охрану прав личности, обеспечение ее материальных и духовных интересов и потребностей, экологическую безопасность.

Следует отметить значительное усиление темпов законодательной деятельности как на федеральном, так и региональном уровне. За последние годы Государственная Дума принимает в среднем за год от 200 до 300 законов, а становятся законами примерно около 150 - 200. Ничего подобного не было в предшествующий, так называемый "застойный" период развития нашей страны.

Весь массив действующего федерального законодательства, по данным информационно-поисковой системы "КонсультантПлюс", составляет к настоящему моменту около 13 тыс. актов, из них более 12,5 тыс. принято после вступления в силу действующей Конституции РФ. За последнее десятилетие значительно увеличилось принятие практически всех видов федеральных нормативных актов.

Начиная с 1994 г., т.е. с момента принятия Конституции РФ, и до настоящего времени издано более 14 тыс. законов. Как известно, в 1991 г. в РСФСР действующих законов было всего 63. Динамика принятия федеральных законов по годам следующая: 1994 г. - 80 законов, 1995 г. - 230, 1996 г. - 164, 1997 г. - 162, 1998 г. - 193, 1999 г. - 230, 2000 г. - 172, 2001 г. - более 150. Как видно, прослеживается определенная тенденция к общему увеличению принятия законов по годам, что свидетельствует о возрастании законодательной активности Государственной Думы. Что же касается снижения числа принимаемых законов за последние 2 года, то это объясняется, прежде всего, определенным сокращением дефицита законодательных решений, а также принятием за последнее время довольно крупных по объему законов, требующих для своей обкатки и утверждения значительно большего времени.

Растет число действующих нормативных актов, принимаемых всеми иными правотворческими органами Федерации. При этом следует отметить, что на общем фоне роста числа источников права законы по сравнению с другими видами нормативных актов в процентном соотношении остались на месте. Несмотря на интенсивное развитие законодательной деятельности, общий объем законов в федеральном нормативном массиве остается на одном уровне - около 3,5 - 4%, учитывая, что в значительной мере возросла активность правотворческой работы других федеральных органов власти.

Каковы приоритеты законодательной деятельности Государственной Думы по сферам государственной жизни? Здесь тоже прослеживаются определенные тенденции. В государственно-административной сфере (конституционное, административное, уголовное и уголовно-исполнительное законодательство, процессуальные отрасли) ныне действует около 350 законов, хозяйственной (гражданское, предпринимательское, финансовое) - почти 600, социальной (трудовое, семейное законодательство, культура, образование, здравоохранение) - более 80, а с учетом социального страхования и социального обеспечения - почти 250, экологическое - около 70. Такой расклад можно было бы объяснить принятием новой Конституции РФ, существенными преобразованиями общественно-политической структуры страны, а также повышенным вниманием к совершенствованию хозяйственных отношений, внедрением законодательных основ рыночной экономики.

Весьма показательны также данные о правотворческой деятельности Президента РФ. Так называемое "указное" правотворчество бурно развивалось начиная с 1991 г., когда была установлена должность Президента РФ. После принятия Конституции РФ наступила определенная стабилизация числа издаваемых нормативных указов, хотя их общее ежегодное число было и остается довольно значительным. Ныне продолжают действовать более 900 указов, принятых с 1994 г. Недостаточно четкое и полное конституционное распределение полномочий между Федеральным Собранием РФ и Президентом РФ позволяет издавать нормативные указы по весьма значительному кругу вопросов, многие из которых, как представляется, должны были бы разрешаться в законодательном порядке.

Относительно стабильны, но с учетом некоторого общего повышения числа принятых нормативных Постановлений показатели правотворческой деятельности Правительства РФ. Всего ныне действует около 3400 такого рода актов, а начиная с 1994 г. их принято почти 3 тыс. На фоне общего увеличения количества актов, принимаемых Государственной Думой и Президентом РФ, относительная стабильность числа издаваемых правительственных постановлений и уменьшение их удельного веса среди источников законодательства за последние годы можно было бы объяснить в первую очередь нестабильностью исполнительной власти за последние 10 лет, произвольной кадровой политикой, необоснованной и неоправданно частой перестройкой многих звеньев исполнительной власти.

Значительно растет число так называемых ведомственных актов, издаваемых федеральными органами исполнительной власти. Ныне действуют примерно 6 тыс. нормативных постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений, принятых начиная с 1994 г. Ежегодное число принимаемых актов все время увеличивается, причем темпы такого увеличения довольно значительны. Так, если в 1994 г. было принято 435 федеральных ведомственных актов, то в 2001 г. их количество превысило тысячу. Значительно растет число ведомственных актов, поступивших на регистрацию в Министерство юстиции РФ. Так, в 2000 г. их поступило около тысячи, в 2001 г. - уже около 13000, а в 2002 г. - еще больше. Все это свидетельствует о возрастании роли и значения федеральных министерств и ведомств в государственной жизни страны.

На фоне существенного увеличения общего объема всех нормативных актов в РФ прослеживается еще одна весьма примечательная тенденция - значительно большими темпами увеличивается объем законодательства субъектов РФ и нормативного массива муниципальных образований, причем разница в таких темпах с каждым годом становится все большей. Ныне федеральное законодательство насчитывает менее 10% общего числа действующих нормативных актов всех уровней, в то время как в 1997 г. федеральный массив составлял около 15%, т.е. несравненно больше.

Ныне в субъектах Федерации действует около 20 тыс. законов <*>. При этом прослеживается тенденция значительного увеличения числа региональных законов по годам. Так, в Башкортостане в 1994 г. было издано 29 законов, в 1997 г. - 55, а в 2000 г. - 103. В Москве принято соответственно 22, 58 и 47, а в Вологодской области - 6, 57 и 158. В последующие годы общее число законов по каждому региону практически сокращено, что отражает политику укрепления вертикали власти, ее централизации, возрастания роли федеральных правотворческих органов.

--------------------------------

<*> За исключением Ингушетии, Карачаево-Черкесской и Чеченской республик, а также пяти автономных округов, по которым достаточных данных в "КонсультантПлюс" не имеется.

 

Значительный и всевозрастающий объем принимаемых нормативных актов характерен также для высших должностных лиц субъектов РФ (президентов, губернаторов, глав администрации, мэров) и их высших исполнительных органов. Ныне действует почти 120 тыс. такого рода актов, причем с каждым годом их число увеличивается, что свидетельствует о всевозрастающей роли исполнительных структур региональной власти.

Что касается распределения регионального законодательства по сферам государственной деятельности, то она по сравнению с федеральным правовым массивом во многом одинакова. Хозяйственная сфера занимает наибольший объем - 40%, государственно-административная - 35, социальная - 15%, экологическая - 10. Как видно, на фоне повышенного увлечения хозяйственными вопросами и проблемами государственной власти и местного самоуправления в регионах несравненно меньшее внимание уделяется культуре, науке, образованию, а также иным социальным отношениям.

Наряду с увеличением общего объема российского законодательства прослеживается и другая его закономерная тенденция - расширение и углубление регулирования общественных отношений. Полнота регулирования, т.е. наличие во всех сферах отношений, требующих правовой регламентации, достаточно полной системы законов и вытекающих из них подзаконных актов, как качество любой правовой системы, приобретает в современной России особое значение. Без него невозможно укрепление конституционной законности, оптимизации воздействия права на радикальные политические и экономические преобразования в нашей стране.

Ныне ликвидированы многие существенные пробелы в нашем законодательстве. Это и регулирование новых, недавно возникших общественных отношений (информатизация и компьютерные технологии, трансплантация тканей и органов, новые средства связи, беженцы и вынужденные переселенцы и др.), и те из них, которые существовали ранее, но до недавнего времени были вне поля зрения законодателя (языковые отношения, статус малочисленных народов и др.).

Ныне с достаточной степенью полноты регламентированы проблемы народовластия - избирательная система, статус основных органов законодательной и исполнительной власти, органов местного самоуправления. После принятия нового ГК в своей основе упорядочены хозяйственные отношения, вопросы труда, брака и семьи, государственной службы, уголовной и административной ответственности, судопроизводства, исполнения наказаний и др.

В России, как и во всем мире, постоянно проявляется тенденция к расширению сферы правового регулирования. Но все же главный магистральный путь развития законодательства - это углубление регулирования тех отношений, которые уже находятся в сфере законодательного воздействия, более полное, конкретное и всестороннее их регламентирование. Законодатель имеет дело, как правило, с уже урегулированными юридическими средствами отношениями, и в процессе правотворчества углубляется юридическое воздействие на эти отношения. Оно становится более конкретным, четким и детализированным.

Ныне, в частности, необходимы точные и развернутые правила распределения полномочий законодательной и исполнительной власти, Государственной Думы и Президента, Российской Федерации и ее субъектов.

В современный период из-за интенсивного и порой попросту хищнического использования природных ресурсов для развития хозяйства, военных, энергетических и иных нужд неизмеримо возрастает необходимость четкого и детализированного правового регулирования экологической безопасности планеты, охраны и защиты естественной среды. Действующее законодательство не обеспечивает в полной мере эти задачи, и здесь общими нормами об охране природы не обойтись. Необходима целая серия правотворческих решений всех уровней, начиная с законов и кончая муниципальными актами о защите земли, воды, воздуха, недр, об атомной энергетике, о защите населения от радиационного облучения, о борьбе с экологическими катастрофами и т.д.

Тенденцию к углублению регулирования нельзя понимать как мелочное регламентирование, копание в деталях. Чрезмерная зарегулированность сковывает инициативу и самостоятельность хозяйственных структур, граждан и иных субъектов права, порождает бюрократизм, формализм и боязнь принимать самостоятельные решения.

Для права современного цивилизованного государства характерны расширение самодеятельности, инициативы государственных органов, юридических и физических лиц в установлении и реализации своих прав и обязанностей. Но важно при этом отметить, что нормы права, используя весь разнообразный спектр методов воздействия - поощрение и запрет, рекомендацию и предоставление правомочия, экономический метод и юридическую санкцию, должны реагировать на все возникающие в жизни правовые проблемы, не оставлять их в стороне. Законодательство должно опираться, прежде всего, на достаточно общие научно обоснованные масштабы, эталоны деятельности субъектов права, хорошо между собой согласованные и предоставляющие достаточно широкие возможности выбора вариантов поведения в зависимости от изменяющихся условий, новых требований жизни.

Оптимальное соотношение между стабильностью, устойчивостью правового регулирования, с одной стороны, и его динамизмом - с другой - одна из характерных черт современного российского законодательст<