Участниками земельных правоотношений

 

§ 1. Взаимосвязь злоупотребления правом

с содержанием земельных правоотношений

 

Необходимость рассмотрения вопроса о содержании земельных отношений, связанного с видом, объемом предоставляемых прав и полномочий, а также пределами их осуществления, имеет прямую зависимую связь с проявлением злоупотребления участниками земельных отношений. Изучение механизма реализации земельных прав и полномочий позволит выявить те стадии, на которых правомерное действие переходит в обход закона <1>, а также классифицировать злоупотребления правом в земельных правоотношениях. Безусловно, любые права и обязанности (как содержание правоотношений) имеют смысловое значение только при наличии обладателя соответствующего права, полномочия и круга тех благ и объектов, которые являются основой для построения правовых связей между участниками соответствующих правоотношений.

--------------------------------

<1> Термин "обход закона" был раскрыт А.И. Мурановым и заимствован из его научных трудов (см.: Муранов А.И. Указ. соч.). Под обходом закона в настоящей работе понимается реализация субъективного земельного права и обязанности участником земельных правоотношений вопреки цели, принципам и функциям земельного права.

 

Итак, для полноты изложения раскроем понятие земельных правоотношений. В доктрине земельного права земельные отношения - это возникающие на основе норм земельного права общественные связи, участники которых имеют субъективные права и юридические обязанности, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся по поводу земли, земельных участков, частей земельных участков. В отличие от иных отраслей права земельные отношения возникают по поводу однородного родового объекта (земли как части природного комплекса), имеющего разные видовые формы (земельные участки, части земельных участков).

На сегодняшний день вовлечение земли в экономический оборот постоянно возрастает. Расширение территорий городов, возведение городской инфраструктуры, развитие предпринимательского сектора, реализация правительственных программ по обеспечению населения благоустроенным жильем обусловливают резкую потребность в земельных участках. Именно это обстоятельство является причиной увеличения количества правовых споров, связанных с приобретением земельных участков, так как в центре конфликта интересов находится главный объект недвижимости - земельный участок.

Зачастую правовые казусы в отношении земельных участков возникают в противовес интересам публичным и частным, так как злоупотребления правом в данном случае носят корреспондирующий характер и связаны с получением имущественной выгоды обоими участниками. Указанное обстоятельство свидетельствует о том, что злоупотребления правом в земельных правоотношениях могут совершаться только по поводу земли и прав на земельные участки и их части участниками, обладающими соответствующими правомочиями. Поэтому особое значение для выявления злоупотребления правом в земельных правоотношениях имеет наделение участников определенным объемом прав и обязанностей (именуемых содержанием правоотношений), которые, в свою очередь, зависят от правового статуса субъекта.

Содержание земельных правоотношений образуют следующие элементы <1>:

--------------------------------

<1> В работе рассматривается вопрос о содержании земельных правоотношений, так как исследуется проблематика, связанная с обязательным наличием права или прав и обязанностей (полномочий) у участника земельных правоотношений и их последующей реализацией.

 

1. Субъективное земельное право, которое включает в себя: правомочия на собственные фактические действия (например, собственник земельного участка вправе использовать его по прямому назначению); правомочия на юридические действия (например, в случае отчуждения объекта недвижимости собственником земельного участка); правомочия требования от другой стороны исполнения обязанности (например, собственник земельного участка, заключив договор аренды, требует выплаты арендной платы за владение и пользование недвижимым объектом); правомочия на защиту, возникающие при конфликте интересов.

Субъективное право представляет собой не что иное, как меру возможного поведения, предусмотренную нормами права. Мера здесь выступает в качестве границы, предела возможного поведения, т.е. предоставленное управомоченному лицу субъективное право для удовлетворения его интересов, несмотря на "предполагаемую свободу выбора из возможных вариантов поведения" <1>, имеет очерченные рамки.

--------------------------------

<1> Теория государства и права / Под ред. В.Д. Перевалова. М., 2009. С. 22.

 

Нельзя не согласиться с позицией В.П. Грибанова, который указал на то, что в случае, если управомоченный субъект действует в границах принадлежащего ему субъективного права в рамках тех возможностей, которые составляют содержание данного права, использует такие формы его реализации, которые выходят за установленные законом пределы осуществления права <1>, данные действия образуют не что иное, как злоупотребление правом.

--------------------------------

<1> См.: Грибанов В.П. Пределы осуществления гражданских прав. М., 2011. С. 22.

 

Например, Постановлением ФАС Западно-Сибирского округа от 12 ноября 2010 г. по делу N А45-24650/2009 действия садоводческих некоммерческих товариществ были расценены судом как злоупотребление правом, так как, реализуя свои субъективные права, товарищества чинили препятствия к проезду по земельному участку членам другого садоводческого некоммерческого товарищества <1>.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

2. Юридическая обязанность - предусмотренная нормами земельного права мера должного, необходимого поведения участников правоотношений.

Несмотря на неоднозначный подход к вопросу о возможных злоупотреблениях обязанностью, А.В. Волков справедливо указывает на то, что "целостность субъективного права нарушается неисполнением лицом заложенной в нем же системной обязанности - не использовать свое право в качестве средства для причинения вреда другим участникам" <1>. С позиции А.В. Волкова, если "вид" юридической обязанности "подразумевает качественную характеристику поведения, его форму и содержание, внутреннюю сущность, то "мера" - некие границы, в которых обязанное лицо должно совершить те или иные действия" <2>.

--------------------------------

<1> Волков А.В. Принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами в законодательстве и судебной практике: Анализ более 250 судебных дел о злоупотреблении правом. М., 2011. С. 190.

<2> Там же. С. 191.

 

Следовательно, в этих, даже самых узких, границах всегда существует возможность исполнить свою обязанность тем или иным образом, в тот или иной срок, в том или ином месте, в таких или иных условиях <1>. Таким образом, злоупотребление обязанностью может выступать "средством злоупотребительного поведения и по своей сущности ничем, кроме своей юридической оболочки, не отличаться от "стандартного" злоупотребления правом" <2>.

--------------------------------

<1> См.: Волков А.В. Принцип недопустимости злоупотребления гражданскими правами в законодательстве и судебной практике: Анализ более 250 судебных дел о злоупотреблении правом. М., 2011. С. 191.

<2> Там же.

 

Так, юридическая обязанность в земельных правоотношениях выражается в двух формах. Первая форма связана с активным совершением действий. Например, собственник земельного участка обязан использовать землю эффективно и в соответствии с целевым назначением, несоблюдение данного положения может быть связано со злоупотреблением правом собственности. Вторая форма характеризуется воздержанием от совершения действий. Например, не допускается осуществлять пользование земельным участком до установления границ этого участка в натуре и выдачи документов, подтверждающих право собственности, пользования или аренды.

3. В земельных правоотношениях выделяется совокупность и прав, и обязанностей (образующих полномочия), принадлежащих в силу договора или закона специальным участникам - должностным лицам.

В юридической литературе под полномочиями понимаются права, а также возложенные на должностное лицо юридические обязанности, предназначенные для совершения юридически значимых действий. Право в данном случае - "это объем и форма свободы (юридической возможности) должностного лица (органа), предоставляемая исключительно для исполнения юридической обязанности. Право "не сливается" с обязанностью, но оно властно напоминает о необходимости осуществить действия, предписанные обязанностью. Выход за пределы объема нормативной свободы, вытекающей из данного права, есть злоупотребление правом" <1>.

--------------------------------

<1> Элементарные начала общей теории права // http://slovari.yandex.ru.

 

Например, решением Арбитражного суда Астраханской области от 15 февраля 2013 г. по делу N А06-5510/2012 <1> были удовлетворены заявленные требования, где суд указал со ссылкой на ст. 10 ГК РФ, что начальником Управления земельных, имущественных отношений и муниципальных заказов администрации допущено злоупотребление правом, так как заинтересованными лицами не представлено доказательств необходимости снятия с кадастрового учета вновь образованных земельных участков. Снятие с кадастрового учета вновь образованных земельных участков препятствует предприятию в оформлении документов землепользования с целью передачи их лицам, уже приобретшим у предприятия коттеджи, а также осуществлению предприятием дальнейшего строительства коттеджей. Кроме того, на момент вынесения судебного решения уже приостанавливаются сделки по купле-продаже коттеджей по причине неоформления земельных участков, о чем свидетельствуют представленные в дело заявления и претензионные письма. В данных заявлениях и претензионных письмах ставится вопрос о том, каким образом будут возмещаться уже оплаченные собственниками жилых домов расходы, связанные с оформлением землеустроительной документации.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Проведенный анализ споров, рассмотренных арбитражными судами, свидетельствует о том, что злоупотребления должностными полномочиями - наиболее распространенное препятствие для осуществления земельных прав гражданами и юридическими лицами.

Земельные правоотношения являются специфической областью проявления злоупотребления правом, они характеризуются как различным правовым статусом участников, со стороны которых возможно злоупотребление правом, так и многогранностью складывающихся внутри земельных отношений правовых связей.

В соответствии со ст. 3 ЗК РФ в области правового регулирования находятся, во-первых, отношения, возникающие по поводу использования и охраны земли как объекта природы и природных ресурсов. Злоупотребление правом в данной области связано прежде всего с процедурой вывода и перевода земель из одной категории в другую. Как верно отмечает В.А. Буров, "земли как объект перевода не обладают достаточными индивидуальными характеристиками для правоприменения и учета интересов правообладателей земельных участков, а неопределенность в федеральном законодательстве относительно содержания ходатайства о переводе земель из состава прилагаемых к нему документов приводит к злоупотреблениям со стороны уполномоченных на перевод органов власти, монополизму в строительной сфере, коррупции и установлению избыточного пакета согласований, который должен предоставить инициатор перевода" <1>.

--------------------------------

<1> Буров В.А. Реализация принципа деления земель и земельных участков на категории по целевому назначению: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2011. С. 80.

 

В отношении отдельных категорий земель устанавливаются ограничения, связанные с их использованием в гражданско-правовом обороте (земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте), что позволяет обеспечить общественные интересы. Однако, несмотря на установленные ограничения (например, в обороте земель лесного фонда, особо охраняемых природных территорий), использование гражданско-правовых договоров позволяет "обходить" существующие ограничения.

Во-вторых, земельные отношения складываются в имущественной сфере по поводу земельных участков как объектов недвижимости. В свою очередь, имущественные отношения разделяются на вещные и обязательственные правоотношения. Здесь следует сразу оговориться, что использование гражданско-правовой конструкции деления земельных отношений имеет определенную специфику. "Земельный участок не является "обычным" имуществом, он продолжает оставаться с точки зрения права природным объектом, природным ресурсом. Индивидуализированная часть земли (земельный участок) не утрачивает своих юридических признаков как части окружающей природной среды и ее компонента - земли" <1>. Как верно указывает А.К. Голиченков, "законодатель исходил из множества значений земли и ее характеристики в первую очередь как природного объекта и природного ресурса, и только на этой основе - как объекта юридических прав" <2>.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Земельное право России: Учебник. С. 28.

 

КонсультантПлюс: примечание.

Постатейный научно-практический комментарий Земельного кодекса Российской Федерации Г.А. Волкова, А.К. Голиченкова, О.М. Козырь включен в информационный банк.

 

<2> Волков Г.А., Голиченков А.К., Козырь О.М. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. А.К. Голиченкова. М., 2002. С. 30.

 

По мнению О.И. Крассова, "сегодня главная цель социального развития состоит преимущественно в достижении быстрого экономического эффекта, получении максимально возможной прибыли отдельными индивидами и группами лиц" <1>. Например, на сегодняшний день "наблюдается тенденция вовлечения в хозяйственный оборот земель особо охраняемых территорий - постепенно устраняются существовавшие ранее запреты и ограничения" <2>.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Земельное право: Учебник. С. 33.

<2> Там же. С. 34.

 

Соглашаясь с О.И. Крассовым в том, что в законодательстве отсутствует "правовой механизм, обеспечивающий необходимый баланс в сфере регулирования отношений по поводу земли (земельного участка) как недвижимости и как объекта природы и природного ресурса", полагаем, что именно данное обстоятельство создает условия для злоупотреблений в земельных правоотношениях.

Г.А. Волков приводит пример Постановления ФАС Московского округа от 16 декабря 2011 г. по делу N А41-686/11: им оставлены без изменения решение Арбитражного суда Московской области и Постановление Десятого арбитражного апелляционного суда, которыми отказано в удовлетворении требований заместителя прокурора Московской области о признании недействительными постановления главы муниципального образования об утверждении границ земельных участков, решения уполномоченного органа кадастрового учета о проведении государственного кадастрового учета земельного участка, постановления главы муниципального района о предоставлении в собственность образованного земельного участка, договора купли-продажи земельного участка и применении последствий недействительности ничтожной сделки - об обязании возвратить поверхностный водный объект - ручей, приток р. Коломенка, с расположенным на нем русловым прудом, находящийся на земельном участке, в федеральную собственность. В предложенном примере "русловый" пруд не мог быть причислен к пруду, так как фактически является частью другого водного объекта, находящегося в федеральной собственности. Однако суд посчитал "русловый" пруд, который фактически является природным объектом, принадлежностью земельного участка - объекта недвижимости, основываясь лишь на том, что прокурором не было предоставлено доказательств принадлежности водного объекта и земельного участка, занятого им, к федеральной собственности <1>.

--------------------------------

<1> См.: Волков Г.А. Правовой режим прудов и обводненных карьеров: кто собственник? // Экологическое право. 2012. N 5. С. 24.

 

Анализ судебной практики также позволил выявить злоупотребление правом субъектами земельного права в вещных правоотношениях <1>. Например, распространены правовые споры с требованиями об устранении препятствий в пользовании земельным участком, принадлежащим другому лицу, при обременении данного участка сервитутом.

--------------------------------

<1> См., например: Постановления ФАС Уральского округа от 11 мая 2004 г. N Ф09-1292/04-ГК, от 5 августа 2004 г. N Ф09-2445/04-ГК (Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru).

 

В-третьих, это общественные отношения организационного (процедурного) характера, которые связаны с воздействием государственных органов на материальные, земельные имущественные отношения посредством осуществления государственного кадастрового учета земельных участков, государственного мониторинга земель, землеустройства, регистрации сделок с земельными участками.

В правоприменительной деятельности материальные отношения непосредственно связаны с земельными отношениями организационного характера, так как они "в совокупности образуют определенное единство" <1>. Возникновение материальных отношений напрямую зависит от компетентных органов государственной власти, обеспечивающих реализацию материальных земельных отношений. В практике арбитражных судов весомую долю занимают иски, предметом которых являются требования об оспаривании действий, выраженных в создании препятствий органами государственной власти, местного самоуправления в осуществлении земельных прав.

--------------------------------

<1> Крассов О.И. Земельное право: Учебник. С. 32.

 

Например, Арбитражный суд Ставропольского края <1>, рассматривая спор, указал на то, что "предоставление земельного участка для конкретных целей и последующий отказ в выдаче градостроительного плана для этих целей свидетельствует о злоупотреблении со стороны органов местного самоуправления, поскольку это препятствует освоению земельного участка в тех целях, для которых он предоставлен".

--------------------------------

<1> См.: решение Арбитражного суда Ставропольского края от 15 апреля 2013 г. по делу N А63-249/2013 // Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

Или, например, злоупотребления, проявляющиеся в отношениях, смежных с земельными. Так, по мнению Ю. Берга, за последние два года регулирование кадастровой оценки получило существенное развитие. Вместе с тем результаты кадастровой оценки вызывают много претензий и со стороны налогоплательщиков, и со стороны органов местного самоуправления. Кроме того, на местном уровне наблюдается отсутствие экономически обоснованных подходов к установлению ставок налога и арендной платы. Как показывает практика, эти ставки устанавливаются на максимальном уровне, что приводит к банкротству предприятий малого и среднего бизнеса <1>.

--------------------------------

<1> См.: Владимир Путин провел заседание президиума Государственного совета "О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц".

 

В данной области также остается острой проблемой установление муниципальными органами земельного налога. Например, в Постановлении Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 22 сентября 2009 г. N 5415/09 <1> судом в дополнении было указано на обстоятельство, которое заключалось в том, что взыскание земельного налога осуществлялось на основании Закона о плате за землю в Московской области, который противоречил федеральному законодательству в части установления трехкратного повышающего коэффициента при определении ставок земельного налога.

--------------------------------

<1> Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ: http://www.arbitr.ru.

 

В.А. Болдырев отмечает, что отечественная правоприменительная практика не свидетельствует об объективности отражения экономических характеристик земельных участков в кадастре. Несмотря на то что земельный налог относится к числу местных налогов, вопрос о расчете и доведении размера кадастровой стоимости до сведения владельцев земельных участков приобрел федеральное значение. Этому способствовала практика регионов, которая характеризовалась целенаправленным завышением кадастровой стоимости земельных участков <1>.

--------------------------------

 

КонсультантПлюс: примечание.

Статья Болдырева В.А. "Оценка актов публичной власти и размера кадастровой стоимости земельных участков в судебной практике" включена в информационный банк согласно публикации - "Российская юстиция", 2011, N 2.

 

<1> См.: Болдырев В.А. Оценка актов публичной власти и размера кадастровой стоимости земельных участков в судебной практике // Российская юстиция. 2011. N 6. С. 64.

 

Право как возможность реализуется в активном поведении людей. Установленный в ч. 3 ст. 17 Конституции РФ принцип недопустимости осуществления прав и свобод человека и гражданина во вред интересам других лиц связан с процессом правореализации. Это свидетельствует о том, что злоупотребление правом определяется не только содержанием права, но и его осуществлением, "так как при злоупотреблении правом лицо действует в пределах предоставленных ему прав, но недозволенным образом" <1>.

--------------------------------

<1> Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. О.Н. Садикова. 3-е изд., испр., перераб. и доп. М., 2005. С. 35.

 

Поэтому злоупотребление правом в широком его значении - это действие участника земельных правоотношений, противоречащее основным началам и принципам земельного законодательства. Так, например, предусмотренный в ст. 1 ЗК РФ принцип сочетания публичных и частных начал обусловливает установление ограничений реализации прав собственности на земельные участки, необходимые для обеспечения общественных интересов (установление публичного сервитута, ограничение оборотоспособности отдельных земельных участков и пр.). В свою очередь, соблюдение прав и интересов частных лиц обеспечивается посредством определения компетенции должностных лиц, границ их осуществления, а также регулирования вопросов, затрагивающих конституционные права граждан в сфере землепользования. Нечеткие границы реализации права, как правило, порождают злоупотребления. Так, по мнению С.В. Чергинской, отсутствие в законодательстве точных сроков, необходимых для проведения мероприятий по предоставлению земельных участков для строительства, "на практике приводит к тому, что эти сроки остаются на усмотрение соответствующих органов власти, что оказывается почвой для злоупотребления" <1>.

--------------------------------

<1> Чергинская С.В. Проблемы обеспечения прав граждан при предоставлении земельных участков для строительства // Экологическое право. 2010. N 1. С. 20.

 

В частности, в п. 6 ст. 31 ЗК РФ не предусмотрен срок принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений о предварительном согласовании места размещения объектов. Отсутствие четких сроков для осуществления возложенных на должностных лиц полномочий приводит на практике "к необоснованному затягиванию процесса приобретения заинтересованным лицом земельных участков для строительства и к значительным убыткам со стороны предпринимателей" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 20.

 

Или, например, как указывает И.Е. Манылов, деление земель на категории создает условия для злоупотреблений. Для изменения разрешенного использования земельного участка в большинстве случаев необходимо принятие двух решений: соответственно об изменении категории и об изменении разрешенного использования земельного участка. В данном случае порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка различны. Не совпадают также органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие вышеуказанных решений, - это создает препятствия для правообладателей земельных участков. При этом документально границы деления земель на категории, как правило, не определяются. В таких случаях возникает неясность в принадлежности земельного участка к той или иной категории, это вызывает необходимость принятия дополнительных решений, что может являться причиной злоупотреблений со стороны должностных лиц <1>.

--------------------------------

<1> См.: Манылов И.Е. Оборот недвижимости в России: экономика и право // Журнал российского права. 2012. N 1.

 

Проведенный анализ земельных правоотношений и судебной практики позволяет классифицировать злоупотребления правом по следующим основаниям.

В зависимости от вида земельных правоотношений:

1) злоупотребления в правоотношениях, возникающих по поводу использования и охраны земли как природного объекта и природного ресурса, выраженные в незаконном вовлечении земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий и иных ограниченных в гражданском обороте земель;

2) злоупотребления правом, связанные с осуществлением правомочий собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков;

3) злоупотребления в организационных (процедурных) земельных правоотношениях (обеспечивающих функционирование материальных отношений);

4) злоупотребления в правоотношениях, связанных с земельными.

В зависимости от содержания земельных правоотношений:

1) злоупотребление правом;

2) злоупотребление полномочием.

В зависимости от цели, преследуемой недобросовестными участниками земельных правоотношений, это злоупотребления, связанные, в частности, с:

1) получением имущественной выгоды;

2) получением преимуществ одних участников земельных правоотношений перед другими;

3) обходом установленных ограничений в оборотоспособности земельных участков, в использовании земельных участков.

В зависимости от правового статуса участника земельных отношений:

1) злоупотребления участниками земельных отношений, которые наделены публичными полномочиями;

2) злоупотребления правом собственниками земельных участков, иными правообладателями земельных участков, а также публичными участниками земельных правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков.

В зависимости от характеристики земли как объекта правоотношений:

1) злоупотребления правом по поводу земли в качестве природного объекта;

2) злоупотребления правом по поводу земли в качестве природного ресурса;

3) злоупотребление правом по поводу земельных участков в качестве объекта недвижимости.

Злоупотребления полномочием публичными субъектами в земельных правоотношениях проявляются в трех формах:

1) злоупотребления полномочиями государственными органами по отношению к собственникам земельных участков, иным правообладателям;

2) злоупотребления полномочиями, характеризуемые наличием взаимного интереса должностного лица и собственника или иного правообладателя земельного участка;

3) злоупотребления полномочиями должностными лицами в совокупности разных публичных субъектов.

Особенностью указанных злоупотреблений является то, что они складываются в правоотношениях вертикального характера, в которых один из участников земельных правоотношений наделен специальными властными административно-распорядительными полномочиями.

 

§ 2. Злоупотребление полномочием публичными субъектами

при осуществлении функции управления в сфере использования

и охраны земель

 

Рассмотрение земельных правоотношений в предыдущей главе позволило прийти к выводу, заключающемуся в том, что злоупотребление правом может проявляться (исходя из специфики земельных отношений) как со стороны собственников земельных участков, иных правообладателей, а также публичных участников правоотношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков, так и со стороны публичных субъектов при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель. В свою очередь, злоупотребления со стороны должностных лиц носят наиболее распространенный характер. Это связано с тем, что вовлечение земельных участков в экономический оборот не устраняет вмешательства государственных органов в земельные правоотношения посредством введения ограничений в осуществление земельных прав, установление процедур, необходимых для реализации правомочий участников.

Например, органы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними, органы кадастрового учета недвижимого имущества и прочие органы обеспечивают материальные земельные правоотношения. По мнению А.А. Завьялова, функции вышеперечисленных органов в большинстве случаев пересекаются и дублируются, тогда как система регулирования в целом остается чрезвычайно громоздкой и ненацеленной на конечный результат - обеспечение гарантий прав на недвижимое имущество <1>.

--------------------------------

<1> См.: Завьялов А.А. Основные направления реформирования законодательства о государственном кадастровом учете, государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ними // Закон. 2011. N 12. С. 97.

 

Как верно отмечает Н. Козлов, государственные служащие могут использовать неоднозначность толкования норм права в правоприменительной практике, это ведет к злоупотреблениям "и в конечном счете к ненадлежащему исполнению функций органами исполнительной власти и неэффективному управлению" <1>. К тому же сложившаяся практика распоряжения землей препятствует вовлечению недвижимости в хозяйственный оборот, сдерживает развитие залогового права, ограничивает возможности предприятий в привлечении кредитных ресурсов, уменьшает налоговую базу регионов. При этом около четверти всех земельных долей подпадают под категорию бесхозяйного имущества, значительная часть владельцев никогда земельной долей не распоряжалась <2>.

--------------------------------

<1> Козлов Н. Социальные основы обжалования действий (бездействия) и решений органов государственной власти и их должностных лиц // Административное право. 2011. N 4. С. 63.

<2> См.: Эпштейн С. Конституционно-правовое разграничение полномочий в сфере земельных отношений в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 34.

 

Следовательно, так или иначе вступая в земельные правоотношения, физические и юридические лица сталкиваются с должностными лицами, наделенными соответствующими полномочиями, которые влияют на реализацию правомочия правообладателей.

Например, изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд, государственный кадастровый учет земельных участков, предоставление земельных участков из государственной и муниципальной собственности, государственная регистрация прав на земельные участки и сделок с ними влекут за собой правовые последствия, связанные с возникновением, изменением и прекращением земельных прав и обязанностей физических и юридических лиц.

Основной задачей в данном параграфе является выявление тех деяний участников земельных правоотношений, которые могут быть (исходя из возможных форм проявления недобросовестного поведения, выделенного в первой главе настоящей работы) отнесены к злоупотреблению публичными субъектами.

При этом читатель может столкнуться с сомнениями в выделении такой категории, как злоупотребления публичными субъектами, ввиду объективных причин, поскольку автор приводит примеры из судебной практики, которые указывают на нарушение конкретной нормы, правовые казусы, свидетельствующие о незаконности действий государственных органов или органов местного самоуправления. В главе первой монографии автор попытался показать существующую проблему в одностороннем ее восприятии. Многообразие общественных отношений не всегда может получить свое отражение в норме права, и поэтому к таким формам применяются существующие правила, так как правоприменитель ограничен в использовании правовых инструментов.

Для того чтобы позиция исследователя была обоснована, назовем следующие признаки (выведенные из анализа текстов судебных актов), которые позволили сформировать классификацию злоупотребления правом.

На основе анализа судебной практики выделены следующие особенности споров, позволившие говорить о злоупотреблении полномочием публичными субъектами при осуществлении функций управления в сфере использования и охраны земель:

1) заявители, обращаясь в правоприменительные органы за защитой нарушенного права, ссылаются на злоупотребления со стороны должностных лиц;

2) суды употребляют в тексте судебного акта термины "злоупотребление полномочиями", "злоупотребление правом", "злоупотребление правом "сильного" во взаимоотношениях с субъектом предпринимательской деятельности", "пределы осуществления полномочий", "превышение пределов при осуществлении полномочий";

3) суды употребляют в тексте судебного акта термины "добросовестность", "выход за пределы своих полномочий или компетенции" по отношению к публичному субъекту;

4) фактические обстоятельства дела свидетельствуют о том, что должностные лица препятствуют реализации земельных прав граждан и организаций.

Выявленные особенности подтверждают наличие существующих злоупотреблений со стороны публичных участников земельных правоотношений.

Итак, обратимся к разнообразным видам проявления злоупотребления полномочием со стороны публичных субъектов через сферы их распространения.

Обобщение судебной практики позволило очертить тот круг правоотношений, где складываются злоупотребления полномочием. Это правоотношения в области планирования использования и охраны земель, зонирования, изменения правового режима земель, деятельности по кадастровому учету земель и земельных участков, резервированию, изъятию земельных участков, а также осуществления надзорных и контрольных функций компетентными органами.

Одним из самых распространенных видов земельных правоотношений, где проявляются злоупотребления публичными участниками, являются правоотношения в области надзора и контроля.

Безусловно, в условиях развития рыночной экономики деятельность специализированных органов, осуществляющих предупредительные и пресекательные функции в отношении недобросовестных субъектов земельных правоотношений, приобретает большое значение. Земельный надзор и контроль за рациональным использованием земель, а также государственный мониторинг земель являются одним из сдерживающих механизмов от злоупотреблений правом со стороны собственников земельных участков, иных правообладателей, а также публичных участников земельных отношений при осуществлении полномочий собственника земельных участков. С позиции С.А. Боголюбова многочисленные факты незаконного захвата водоохранных зон водоемов, земель особо охраняемых природных территорий, лесных участков вызывают необходимость усиления государственного надзора, муниципального, общественного контроля за землепользованием <1>. Однако правоприменительная практика свидетельствует и о возможных злоупотреблениях самими надзирающими и контролирующими органами. Так, федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего профессионального образования "Южный федеральный университет" обратилось с заявлением о признании недействительным ненормативного правового акта Управления Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии по Ростовск<