По выявлению и минимизации коррупционных рисков при

По выявлению и минимизации коррупционных рисков при

Осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд

 

Введение

 

1.1. Настоящие Методические рекомендации подготовлены
во исполнение подпункта «б» пункта 16 Национального плана противодействия коррупции на 2018-2020 годы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29 июня 2018 г. № 378
«О Национальном плане противодействия коррупции на 2018-2020 годы»,
и направлены на оказание консультативной и методической помощи
в проведении работы по выявлению и минимизации коррупционных рисков при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд, осуществляемых в соответствии
с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных
и муниципальных нужд» (далее – Федеральный закон № 44-ФЗ, закупки соответственно), федеральными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, Государственной корпорацией по атомной энергии «Росатом», Государственной корпорацией по космической деятельности «Роскосмос», органами управления государственных внебюджетных фондов
и иными организациями (далее – орган (организация)), которые в соответствии с положениями статьи 3 Федерального закона № 44-ФЗ признаются заказчиками (далее – заказчики).^[1]

1.2. Основным инструментом выявления и минимизации коррупционных рисков при осуществлении закупок является оценка коррупционных рисков.
В этой связи предметом настоящих Методических рекомендаций является порядок проведения оценки коррупционных рисков, возникающих при осуществлении закупочной деятельности органом (организацией).

Предлагаемый подход рекомендуется в целях выявления и минимизации коррупционных рисков при осуществлении закупок и может применяться
в иных направлениях деятельности органа (организации) с учетом соответствующих особенностей.

1.3. Настоящие Методические рекомендации направлены, в первую очередь, на оказание методической помощи в проведении оценки коррупционных рисков подразделениям органов (организаций)
по профилактике коррупционных и иных правонарушений (должностным лицам органов (организаций), ответственным за работу по профилактике коррупционных и иных правонарушений) (далее – подразделение
по профилактике коррупционных правонарушений)^[2], которые, по общему правилу[3], являются ответственными за профилактику коррупционных правонарушений в органе (организации), а также за разработку и принятие мер, направленных на обеспечение соблюдения государственными служащими Российской Федерации, муниципальными служащими и (или) отдельными категориями работников (далее – служащие (работники)) запретов, ограничений, обязанностей и требований, установленных в целях противодействия коррупции.

При этом, исходя из специфики деятельности органа (организации), оценка коррупционных рисков может проводиться и иными уполномоченными на ее проведение структурными подразделениями органов (организаций), как самостоятельно, то есть без привлечения подразделений
по профилактике коррупционных правонарушений, так и во взаимодействии
с ними.

1.4. Снижение уровня коррупции при осуществлении закупок является одной из приоритетных задач, поскольку данная сфера деятельности неразрывно связана с большим объемом средств, выделяемых из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, и наличием существенного количества коррупционных правонарушений.

1.5. Оценка коррупционных рисков позволяет провести анализ проводимых в органе (организации) в соответствии с Федеральным законом
№ 44-ФЗ закупочных процедур для целей минимизации уровня коррупции.

1.6. Предупреждение коррупции является одной из наиболее эффективных мер по недопущению совершения служащими (работниками) коррупционных правонарушений. Качественное предупреждение коррупции возможно в случае, если оно основано на адекватно проведенной оценке коррупционных рисков.

Выявление коррупционных рисков позволяет разработать и реализовать превентивные мероприятия, направленные на минимизацию возможности реализации коррупционных рисков и (или) на минимизацию величины вероятного вреда от их реализации.

На основании результатов оценки коррупционных рисков возможно принятие адресных мер, учитывающих специфику деятельности органа (организации), имеющиеся в распоряжении органа (организации) ресурсы, включая финансовые, человеческие и временные ресурсы, и иные особенности функционирования органа (организации).

1.7. Предупреждение коррупции при осуществлении закупок требует понимания процесса осуществления закупок и коррупционных рисков, которые присущи подобному процессу на каждом этапе его реализации. Только в указанных условиях появляется возможность принять адекватные меры, направленные на предупреждение коррупции.

1.8. Реализация в органе (организации) мероприятий, предусмотренных настоящими Методическими рекомендациями, должна осуществляться исходя из фактических возможностей органа (организации).

1.9. Коррупционные риски, возникающие при осуществлении закупок, обладают определенными особенностями в зависимости от специфики деятельности органа (организации), которым такая закупка осуществляется. 

В этой связи органу (организации) рекомендуется самостоятельно
с учетом положений настоящих Методических рекомендаций определять собственные коррупционные риски и индикаторы коррупции.

1.10. Результатом использования настоящих Методических рекомендаций будет обеспечение в органах (организациях) единого подхода
к организации работы по:

- выявлению коррупционных рисков, возникающих на разных этапах закупочной деятельности;

- разработке реестра (карты) коррупционных рисков, возникающих при осуществлении закупок (далее – реестр коррупционных рисков), и мер
по их минимизации;

- формированию индикаторов коррупции при осуществлении закупок.

1.11. Применительно к настоящим Методическим рекомендациями используются следующие понятия:

• коррупционный риск – возможность совершения служащим (работником) коррупционного правонарушения;

• коррупционное правонарушение – действие (бездействие)
за совершение которого служащие (работники) в соответствии
с законодательством Российской Федерации в области противодействия коррупции несут уголовную, административную, гражданско-правовую
и дисциплинарную ответственность;

• оценка коррупционных рисков – общий процесс идентификации, анализа и ранжирования коррупционных рисков (выявления коррупционных рисков), а также разработки мер по минимизации выявленных

коррупционных рисков;

• коррупционная схема – способ (совокупность способов) совершения коррупционного правонарушения;

• идентификация коррупционного риска – процесс определения для отдельной процедуры потенциально возможных коррупционных схем при закупках в органе (организации);

• анализ коррупционного риска – процесс понимания природы коррупционного риска и возможностей для его реализации;

• индикатор коррупции – сведения, указывающие на возможность совершения коррупционного правонарушения, а также на реализацию коррупционной схемы;

• ранжирование коррупционных рисков – процесс определения значимости выявленных коррупционных рисков в соответствии с принятой
в органе (организации) методикой.

1.12. Настоящие Методические рекомендации целесообразно рассматривать в системной взаимосвязи с Методическими рекомендациями по проведению в федеральных государственных органах, органах государственной власти субъектов Российской Федерации, органах местного самоуправления, государственных внебюджетных фондах и иных организациях, осуществляющих закупки в соответствии с Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и Федеральным законом от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», работы, направленной на выявление личной заинтересованности государственных
и муниципальных служащих, работников при осуществлении таких закупок, которая приводит или может привести к конфликту интересов.^[4]

      

Подготовительный этап

 

3.4. Руководителем (уполномоченным должностным лицом) органа (организации) принимается письменное решение (локальный нормативный акт) о проведении оценки коррупционных рисков, в котором отражается следующее:

- персональная ответственность за проведение оценки коррупционных рисков служащего (работника) подразделения по профилактике коррупционных правонарушений;

- сроки проведения;

- права ответственного служащего (работника), а также обязанность руководителей структурных подразделений органа (организации) оказывать содействие в проведении оценки коррупционных рисков;

- формы контроля за проведением оценки;

- иные аспекты, признанные целесообразными к закреплению
в локальном нормативном акте органа (организации).

При необходимости может быть подготовлен план-график проведения оценки коррупционных рисков, предусматривающий, например, этапы проведения оценки коррупционных рисков; промежуточные документы (доклады); порядок и сроки согласования и т.д.

3.5. Для целей оценки коррупционных рисков может формироваться рабочая группа, в состав которой могут входить не только служащие (работники) подразделения по профилактике коррупционных правонарушений, но служащие (работники) иных структурных подразделений органа (организации), например, ответственных за организацию осуществления закупки в органе (организации), и др.

При наличии возможности и признании целесообразным к оценке коррупционных рисков могут привлекаться также внешние эксперты, в том числе члены комиссии по соблюдению требований к служебному поведению
и урегулированию конфликта интересов (при наличии), общественного совета при государственном органе, органе местного самоуправления (при наличии)
и т.д.

В таком случае состав рабочей группы также целесообразно закрепить
в локальном акте органа (организации).

3.6. Для целей выявления коррупционных рисков, возникающих при осуществлении закупки, рекомендуется определить внутренние и внешние источники информации.

3.6.1. К внутренним источникам информации можно отнести следующее:

- организационно-штатная структура и штатное расписание органа (организации) в части, касающейся осуществления закупок и иной связанной
с ними деятельности;

- положения о структурных подразделениях органа (организации), участвующих в закупочной деятельности; 

- должностные регламенты (инструкции), служебные (трудовые) обязанности служащих (работников), участвующих в осуществлении закупки;

- локальные нормативные и иные акты органа (организации), касающиеся осуществления закупок и иной связанной с ними деятельности;

- результаты внутреннего или внешнего анализа деятельности органа (организации), касающиеся закупочной деятельности;

- факты, свидетельствующие о нарушении в органе (организации) положений законодательства Российской Федерации о закупочной деятельности или иного применимого законодательства Российской Федерации;

- сведения о коррупционных правонарушениях, ранее совершенных служащими (работниками) при осуществлении закупок;

- материалы ранее проведенных проверок соблюдения служащими (работниками) ограничений и запретов, требований о предотвращении или урегулировании конфликта интересов, исполнения ими обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции;

- сведения бухгалтерского баланса;

- план закупок;

- сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера служащих (работников), участвующих
в осуществлении закупки;

- иные документы, в том числе характеризующие порядок (процедуру) осуществления закупки в органе (организации).

3.6.2. К внешним источникам информации можно отнести следующее:

- результаты     независимых исследований, посвященных коррупционным рискам при осуществлении закупок;

- нормативные правовые и иные акты Российской Федерации,
в частности, о закупочной деятельности;

- обращения граждан и организаций, содержащие информацию
о коррупционных правонарушениях при осуществлении закупок;

- сообщения, в том числе о коррупционных правонарушениях, в средствах массовой информации и в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет»;

- материалы, представленные ФАС России, Счетной палатой Российской Федерации, Федеральным казначейством, правоохранительными органами, иными государственными органами и органами местного самоуправления,
и их должностными лицами, включая акты прокурорского реагирования, и др.;

- материалы проведенных органами прокуратуры мероприятий
по надзору за соблюдением законодательства Российской Федерации
о закупочной деятельности или иного применимого законодательства Российской Федерации;

- обзоры типовых нарушений, совершаемых при осуществлении закупок;

- иные применимые материалы.

 

Анализ коррупционных рисков

 

3.17. По результатам идентификации коррупционных рисков рекомендуется описать коррупционное правонарушение с точки зрения
ее возможных участников и тех действий (бездействия), которые они могут предпринять для извлечения неправомерной выгоды. Особое внимание при этом целесообразно уделить не только определению потенциально возможной коррупционной схемы, но и присущим ей индикаторам коррупции.

3.18. Для проведения указанной работы могут быть использованы ответы на следующие вопросы:

- какие действия (бездействие) приведут к получению неправомерной выгоды в связи с осуществлением закупки?

- каким образом потенциально возможно извлечь неправомерную выгоду?

- кто рискует быть вовлечен в коррупционную схему?

- каким образом возможно обойти механизмы внутреннего (внешнего) контроля?

3.19. При описании коррупционной схемы целесообразно описать следующие аспекты:

- какая выгода может быть неправомерно получена;

- кто может быть заинтересован в получении неправомерной выгоды при осуществлении закупки;

- перечень служащих (работников) организации, участие которых позволит реализовать коррупционную схему;

- описание потенциально возможных способов получения неправомерной выгоды;

- краткое и развернутое описание коррупционной схемы;

- состав коррупционных правонарушений, совершаемых в рамках рассматриваемой коррупционной схемы;

- существующие механизмы внутреннего (внешнего) контроля и способы их обхода;

 иные применимые аспекты.

3.20. При этом стоит разграничивать коррупционные риски
и коррупционные схемы от фактов необоснованных закупок, влекущих негативные последствия для органа (организации), в том числе в виде экономического ущерба.

3.21. При анализе коррупционных рисков процедуру осуществления закупки можно разделить на следующие основные этапы:

- пред-процедурный этап (предусматривающий в том числе процедурные основы осуществления закупок; планирование закупок; подготовку иной документации для осуществления закупки);

- процедурный этап (определение поставщика (подрядчика, исполнителя));

- пост-процедурный этап (исполнение, изменение, расторжение контракта).

3.22. При анализе коррупционных рисков на пред-процедурном этапе целесообразно, в первую очередь, обратить внимание на предполагаемый способ определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Для целей профилактики коррупции предпочтительными являются конкурентные способы определения поставщика (подрядчика, исполнителя). Стоит учитывать, что конкурентные процедуры не исключают коррупционные риски, но повышают открытость и прозрачность, позволяют не допустить совершение коррупционных правонарушений.

Одновременно подразделению по профилактике коррупционных правонарушений целесообразно обращать внимание на цель осуществления закупки (ее обоснованность) и на начальную (максимальную) цену контракта, цену контракта, заключаемого с единственным поставщиком (подрядчиком, исполнителем), начальную сумму цен единиц товара, работы, услуги.

Следует оценить необходимость планируемого к закупке товара, работы и (или) услуги и ее обоснование (соотносится ли планируемый к закупке товар, работа и (или) услуга с целями деятельности органа (организации)).

Подразделению по профилактике коррупционных правонарушений также может быть рекомендовано оценить документацию, подготавливаемую для целей осуществления закупки, через призму возможной аффилированности с потенциальными участниками закупки.

Стоит учитывать также избыточное количество сложных для восприятия формулировок, которые могут использоваться для:

- сокрытия коррупционных правонарушений;

- ограничения   возможности осуществления контрольных мониторинговых) мероприятий;

- необоснованного объединения (дробления) лотов;

- ограничения потенциального количества участников закупок и т.д.

3.23. На процедурном этапе подразделению по профилактике коррупционных правонарушений стоит обратить внимание на оценку заявок, окончательных предложений участников закупки в части критериев такой оценки (например, наличие двусмысленных формулировок, а также критериев, соответствие которым сложно подтвердить).

Кроме того, необходимо проанализировать процесс через призму опасности передачи служебной информации потенциальным участникам закупки, аффилированным с отдельными служащими (работниками).

Вместе с тем необходимо учитывать, что закупка может осуществляться не только в интересах физического (юридического) лица – потенциального поставщика (подрядчика, исполнителя), но и в интересах приобретения конкретного товара, получения конкретной услуги, работы.

3.24. При анализе пост-процедурного этапа необходимо обращать внимание на существенное изменение условий контракта, а также на аспекты, связанные с:

- приемкой поставленного товара, выполненной работы (ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов поставки товара, выполнения работы, оказания услуги (далее – отдельный этап исполнения контракта); 

- оплатой заказчиком поставленного товара, выполненной работы
(ее результатов), оказанной услуги, а также отдельных этапов исполнения контракта; 

- взаимодействием заказчика с поставщиком (подрядчиком, исполнителем) при изменении, расторжении контракта в соответствии
со статьей 95 Федерального закона № 44-ФЗ, применении мер ответственности и совершении иных действий в случае нарушения поставщиком

(подрядчиком, исполнителем) или заказчиком условий контракта.

3.25. Индикаторы коррупции не позволяют однозначно говорить
о коррупционном правонарушении, как свершившемся факте. Даже
в условиях большого количества индикаторов коррупции закупка может быть честной, законной.

3.26. Возможные индикаторы коррупции^[5]:

- незначительное количество участников закупки;

- существенное количество неконкурентных способов осуществления закупки, то есть в форме закупки у единственного поставщика (подрядчика, исполнителя);

- в качестве поставщика (подрядчика, исполнителя) выступает одно
и то же физическое (юридическое) лицо;

- «регулярные» участники закупки не принимают участие в конкретной закупке;

- участники закупки «неожиданно» отзывают свои заявки;

- в качестве субподрядчиков привлекаются участники закупки, неопределенные в качестве поставщика (подрядчика, исполнителя);

- участниками закупки являются юридические лица, обладающие следующими признаками:

• создание по адресу «массовой» регистрации;

• незначительный (минимальный) размер уставного капитала; 

• отсутствие на праве собственности или ином законном основании оборудования и других материальных ресурсов для исполнения контракта;

• недавняя регистрация организации (за несколько недель или месяцев до даты объявления торгов);

• отсутствие необходимого количества специалистов требуемого уровня квалификации для исполнения контракта;

• отсутствие непосредственных контактов с контрагентами;

• отсутствие в штатном расписании организации лица, отвечающего за бухгалтерский учет (главного бухгалтера);

• договоры с контрагентом содержат условия, которые
не характерны для обычной практики, и т.д.;

- в целях создания видимости конкуренции участниками закупки являются физически (юридические) лица, которые объективно не в состоянии исполнить потенциальный контракт^[6], и т.д.

 

Коррупционных рисков

 

3.48. Мониторинг реализации мер по минимизации выявленных коррупционных рисков является элементом системы управления такими рисками и проводится в целях оценки эффективности реализуемых мер
по минимизации.

3.49. Мониторинг целесообразно проводить на регулярной основе (например, раз в полгода), а также по мере необходимости.

3.50. Подготовку доклада о результатах соответствующего мониторинга, который представляется на рассмотрение руководителю органа (организации) (уполномоченному должностному лицу), рекомендуется осуществлять подразделению по профилактике коррупционных правонарушений.

3.51. Результаты проведенного мониторинга могут являться основанием для повторного проведения оценки коррупционных рисков и (или) внесения изменений в реестр коррупционных рисков и план по минимизации коррупционных рисков.

Приложение № 1

 

Приложение № 3

 

Рекомендуемая форма плана (реестра) мер, направленных на минимизацию коррупционных рисков,

по выявлению и минимизации коррупционных рисков при