Реализация Декларации принципов о временных мерах по самоуправлению в 1993 -1994гг. Соглашение «Газа-Иерихон»

В июле 1992 года к власти в Израиле пришла партия «Авода» во главе с Ицхаком Рабином и Шимоном Пересом. Первый из них во второй раз стал премьер-министром Государства Израиль (1992 – 1995), Перес же возглавил внешнеполитическое ведомство.

После 14 раундов изнурительных конфиденциальных переговоров в Осло 13 сентября 1993 года в Вашингтоне был подписан документ исторической важности палестино-израильская Декларация принципов о временных мерах по самоуправлению. Декларация принципов призвана была стать первым шагом на пути к мирному решению палестинской проблемы – ключевого элемента ближневосточного урегулирования. В Декларации принципов израильтяне и палестинцы пошли на значительные уступки друг другу. Она создала первые органы практического взаимодействия арабов-палестинцев и израильтян.[1] Достигнутое в Осло соглашение сделало возможным мирный процесс и создало основу для дальнейшего развития палестино-израильских отношений. Предусмотренное этим соглашением самоуправление и план вывода израильских войск с оккупированных территорий обеспечивали предпосылки для обретения палестинцами в будущем государственности. С точки зрения Арафата, самоуправление было жизненно необходимо для будущего Палестины как национального государства.[2]

Вместе с тем, особенностью палестино-израильского диалога стала идея отложенного статуса, которая сыграла неоднозначную роль в урегулировании. С одной стороны, установление сроков для окончательного решения проблемы (пять лет) давало перспективу переговорам. С другой стороны, главные противоречия между сторонами были сконцентрированы вокруг окончательного статуса, и отсутствие предварительных договоренностей о том, каким будет окончательный статус, углубляло недоверие между ними и неудовлетворенность достигнутыми результатами.

Генеральная Ассамблея ООН осенью 1993 года поддержала Декларацию принципов. Следует отметить, что третьи стороны часто используют внепереговорные инструменты для содействия мирному процессу. Среди этих инструментов и механизм оказания материальной помощи на реализацию договоренностей, достигаемых в ходе переговоров. Так, 1 октября 1993 года в Вашингтоне была проведена международная конференция на уровне министров иностранных дел и финансов, на которой были согласованы подходы в вопросе об оказании международной донорской помощи формирующимся структурам палестинской национальной автономии в размере 600 млн долларов на первый год и более 2 млрд долларов в предстоящие пять лет.[3] Было решено создать Временный координационный комитет в составе РФ и США, как коспонсоров, а также ЕС, Японии и Норвегии, Израиля, Иордании, Египта, Саудовской Аравии и палестинцев.[4] Такого рода действия также играли и играют стабилизирующую роль в отношении мирного процесса.

Арафат возлагал огромные надежды на помощь мирового сообщества: «Сейчас многое зависит от международного сообщества. Свою часть дела мы сделали, предприняв трудный и смелый шаг. Теперь мир должен поддержать, вернее, отстоять это начинание. Он должен позволить нам пойти вперед, поддержать нас морально, политически и экономически».[5] Следует отметить, что беспокойство Арафата было не только экономического свойства. После подписания соглашения внутренняя оппозиция перешла от тихого недовольства к открытой критике. Она обвиняла лидера ООП в том, что он подписал «хрупкий и шаткий мир».[6]

Однако в Израиле также было не все спокойно. К привычной и открытой критике Ликуда и некоторых религиозных партий добавились высказывания президента Эзера Вейцмана и протесты некоторых военных кругов, опасавшихся за безопасность страны. Особо тревожные вести поступали с оккупированных территорий, где отдельные группы израильских поселенцев пришли в состояние сильного возбуждения и считали Рабина и Переса «предателями».[7]

Несмотря на все Рабин, Перес и Арафат понимали, что отойти от соглашения было невозможно, так как это означало конец их политической карьеры и отказ от всякой перспективы мирного сосуществования для их народов, идти же вперед можно было лишь при расширении согласия и поддержки. Для их обретения Арафат должен был действовать быстро и доказать на фактах жизненную важность соглашения. Рабин и Перес вынуждены были поступать крайне осторожно в выполнении своих обязательств. Таким образом, обе стороны были заинтересованы друг в друге, но их интересы не совпадали, что не замедлило выясниться с первых же встреч комиссий, уполномоченных разработать мероприятия по реализации Декларации принципов. Передача власти Палестинской национальной администрации (ПНА) по отдельным вопросам гражданского управления происходило крайне медленно, с различными отсрочками и отставаниями, а передислокация израильских войск из Газы и Иерихона в целях предоставления возможности новым силам палестинской полиции приступить к своим обязанностям, которая на основе Декларации принципов должна была произойти до 13 декабря 1993 года, откладывается на более поздний срок.[8]

Следует отметить, что к концу 1993 – началу 1994 гг. начинают происходить определенные изменения, касающиеся сущности и направленности российской ближневосточной политики. Если ранее, в связи с внутренними трудностями в течение ряда лет Россия не давала свидетельств сколь-либо активной восточной политики, была несколько отстранена от решения многих вопросов и шла в фарватере политики США, которые в этот период времени играли роль «первой скрипки» на Ближнем Востоке, то постепенно российский фактор в палестино-израильских начинает оказывать все более важное значение на мирный процесс. «Крен» российской дипломатии в пользу Запада и США воспринимался подчас болезненно, поэтому отход от однозначного одобрения действий США и сдвиг в сторону большей самостоятельности в ближневосточной политике вызывал благоприятные ответные шаги прежде всего в государствах антиамериканской ориентации.[9] Специфика ситуации для России на Ближнем Востоке на этапе мирного процесса состояла в том, что перемены в России совпали с переменами в регионе и адаптация к новой ситуации на Ближнем Востоке, динамично меняющейся по ходу переговоров, происходила, происходила в условиях продолжающегося процесса самоидентификации России и формирования ее внешнеполитической доктрины.[10]

На всем протяжении мирного процесса воздействие внепереговорных факторов на переговорную ситуацию было и остается очень сильным. Причем, внепереговорные факторы играли и позитивную и негативную роль в отношении переговоров. Их все можно разделить на внутренние для сторон (внутриполитические) и внешние (роль коспонсоров, поведение внерегиональных сторон, взаимоотношения участников переговоров с третьими сторонами).[11]

Ярким примером являются события в Хевроне, которые усугубили трудности переговорного процесса. 25 февраля 1994 года ворвавшийся в мечеть Аль-Ибрагими в Хевроне житель соседнего израильского поселения Кирьят-Арба, член правоэкстремистской израильской группировки «Ках» Барух Гольдштейн открыл беспорядочную стрельбу из автомата, в результате чего было убито 63 человека и около 270 ранены. Исполком ООП направил срочную жалобу в Совет Безопасности ООН, требуя принять меры для защиты населения оккупированных территорий.[12] Эти события через проблему обеспечения безопасности для палестинского населения вынесли в приоритеты переговоров вопрос о международном наблюдении, который по «Декларации о принципах» рассматривался в контексте организации выборов в палестинский Совет.[13] Причем, договоренность Израиля и ООП о мерах безопасности для Хеврона, в т. ч. направлении международных наблюдателей в этот район, была достигнута на базе резолюции № 904 Совета Безопасности ООН от 18 марта 1994 г., что означало, во-первых, подключение Совета Безопасности к мирному процессу на Ближнем Востоке, и, во-вторых, введение в переговоры тематики, упреждавшей ранее согласованный порядок реализации самоуправления.[14] В апреле в Афуле и Хадере, на израильской территории, террористы-камикадзе из ХАМАСа врезались на машинах, начиненных взрывчаткой, в рейсовый и туристический автобусы. В результате этого теракта погибло 16 человек, около 70 было ранено.[15] Стремясь продолжить переговоры, Рабин предупредил что подобные акты терроризма не пугают правительство Израиля и не отвратят его от поисков соглашения с ООП. В ответ группа видных палестинцев, настроенных оппозиционно по отношению к Арафату, во главе с Хейдаром Абдель-Шафи в конце апреля распространила заявление с изложением своей позиции, где говорилось, что «соглашение с Израилем не мешает палестинскому народу вести продолжать борьбу против израильских оккупантов».[16] Таким образом, все эти террористические акты свидетельствуют о том, что противники мирного урегулирования, как среди палестинцев, так и среди израильтян, всяческими способами пытались сорвать переговоры и похоронить мирный процесс. Однако вышеперечисленные террористические акты актуализировали идею перехода к переговорам сразу по вопросам постоянного статуса, по крайней мере в том, что касается израильских поселений на Западном берегу р. Иордан и в секторе Газа.

4 мая 1994 года в Каире встретились Рабин и Арафат, приглашенные президентом Египта Хосни Мубараком вместе с У. Кристофером, А. Козыревым и 2500 других гостей на торжественную церемонию подписания окончательного текста соглашения по началу осуществления проекта самоуправления палестинцев в секторе Газы и районе Иерихона («соглашение Газа-Иерихон»).[17] В соглашении отмечалось, что мероприятия, которые будут предприняты в отношении районов Газы и Иерихона, являются составной частью мирного переговорного процесса и вытекают из стремления реализовать положения Декларации принципов.[18]

Принятым документом предусматривался «ускоренный и плановый» вывод израильских войск из Газы и Иерихона в течение трех недель, начиная с момента подписания соглашения. Отмечалось, что произойдет передача полномочий палестинским властям в гражданских сферах, при этом израильские органы гражданской администрации будут распущены, израильские органы гражданской администрации будут распущены, а израильские военные структуры покинут эти территории. Создавались смешанные органы – Совместный комитет по координации и два региональных подкомитета – для района Газы и территории Иерихона.[19]

Палестинская сторона получала право на создание своего административного органа в составе 24 человек, полномочия которого «комплексно» охватывали вопросы издания законов и других актов, функции исполнительной, а также судебной власти. В юрисдикцию Администрации не входили вопросы внутренней безопасности и общественного порядка на территории израильских поселений, а также израильских военных объектов. В целом, израильские граждане были выведены из-под юрисдикции палестинских властей. Было подтверждено положение о том, что Палестинская Администрация не будет обладать полномочиями в области внешних связей, включая создание посольств или консульств других государств. Вместе с тем, Организации Освобождение Палестины разрешалось ведение переговоров и подписание следующих типов соглашений с зарубежными государствами или организациями в интересах Палестинской Автономии:

· соглашения в области экономики;

· соглашения со странами-донорами в целях реализации проектов помощи Палестинской Автономии;

· соглашения в интересах осуществления планов регионального развития в контексте выполнения Декларации принципов или соглашений, разработанных в рамках многосторонних переговоров;

· соглашения в области культуры, науки, образовании.[20]

В соглашении специально было оговорено, что вышеприведенные виды взаимодействия Палестинской Национальной Администрации и представителей иностранных государств и международных организаций, равно как и организация в районах Газы и Иерихона – в рамках такого сотрудничества – их представительств «не будут рассматриваться в качестве международной деятельности».[21]

Также в соглашении признавалось право Палестинской Администрации на издании законов и других правовых актов. Соглашением четко была определена «зона ответственности» каждой из сторон в вопросах обеспечения безопасности. Палестинская Администрация получала право на создание «сильных полицейских сил». Израильтяне оставили за собой функции «защиты против внешних угроз», включая охрану границы с Египтом и Иорданией, защиту морских рубежей и воздушного пространства. Также израильская сторона продолжала осуществлять защиту израильских граждан и израильских поселений. Создавался Совместный комитет по координации и взаимодействию в вопросах безопасности, а также три региональных отдела (в Газе, районах Иерихона и Хан Юниса). Также соглашение предусматривало создание специальных «безопасных переходов» между Газой и Египтом, Иерихоном и Иорданией, а также между Газой и районом Иерихона.[22]

Стороны согласились предпринять некоторые «меры доверия». В данном случае подразумевались такие мероприятия, как освобождение палестинских заключенных (называлась цифра в 5 тысяч человек в течение 5 недель). Израильтяне и палестинцы согласились на размещение на временной основе иностранных наблюдателей и другого персонала (до 400 человек) из 5 – 6 иностранных стран-доноров. Были названы конкретные населенные пункты, в которых предполагалось иметь такого рода иностранное присутствие (Иерихон, Джабалийа, Хан Юнис, Рафах идр.).[23]

С момента подписания данного документа начался отсчет пятилетнего переходного периода, по истечению которого в соответствии с Декларацией принципов должен быть решен весь комплекс палестино-израильских отношений.

Ицхак Рабин хорошо отозвался о проделанной работе и достигнутых договоренностях, но призвал не впадать в преждевременный оптимизм, потому что возникнет «явное сопротивление тому, что мы делаем».[24] Ясир Арафат пошел по пути выражения надежды на будущее: «То, чего мы с вами добились сегодня, - это первый шаг на пути, в конце которого нас ждет Палестинское государство со столицей в Иерусалиме и полный уход Израиля с оккупированных палестинских территорий».[25] Осторожность обоих лидеров была оправданна, так как соглашение вызвало ярость израильских поселенцев и националистических религиозных партий, фундаменталисты ХАМАСа объявили о введении двухдневного траура в знак протеста против соглашения в Каире. Международное сообщество, напротив, искало конкретные способы для поддержания процесса мира. В частности, США создали экономическую комиссию совместно с Израилем, Иорданией и палестинскими властями для разработки проектов развития в регионе, а Европейское сообщество «подтвердило свое намерение оказать дальнейшую помощь в деле позитивного завершения процесса мира».[26]

13 мая израильские войска и гражданские власти покинули Иерихон, а спустя четыре дня они ушли из Сектора Газа. Дальнейшим шагом, который должен был предпринять Ясир Арафат, было формирование правительства, что создавало дополнительную напряженность в ООП. Лидеру ООП необходимо было представить 24 члена правительства, но соблюсти правильную пропорцию было сложно. За бортом оказались НФОП (Национальный фронт освобождения Палестины) и ДФОП (Демократический фронт освобождения Палестины), отвергавшие Каирское соглашение, экстремистские движения (ХАМАС, Исламский Джихад и др.). Отказались от постов видные палестинские политические деятели Хейдар Абдель-Шафи и Ханан Ашрави. Углубился разлад с тунисской группой, тяготевшей к Фаруку Каддуми. В результате Арафат остановился на золотой середине. Сначала он решил, что из общего числа членов правительства 13 будут представлены людьми от территорий и 11 привлеченными извне. Затем он отобрал всего 15 кандидатур, специально оставив вакантные места для противников переговоров в надежде перетянуть их со временем на свою сторону. Также Арафат удовлетворил христианское меньшинство, предоставив ему 2 места и выбрав представителей наиболее умеренных позиций. Фейсалу Хусейни было поручено заведовать «иерусалимскими делами», которыми тот мог бы заниматься, поселившись в «Ориент-хаусе» в старой части Иерусалима.[27] Таким образом, было сформировано первое правительство палестинского государственного образования.

Несмотря на успехи в продвижении мирного процесса положение, в первую очередь экономическое, на Западном берегу и в Секторе Газа оставалось очень тяжелым. Обещанная экономическая помощь мирового сообщества оказалась недостаточной для вывода страны из тяжелого экономического состояния. Как пишет А. Рубби: «Председатель ПНА в отчаянии обращался к США, Всемирному банку, ЕС с просьбой выполнить обязательства, которые они на себя взяли в Вашингтоне и Каире. Но помощь поступала по каплям».[28] Американцы и европейцы разрабатывали различные широкомасштабные проекты, реализация которых было не минутным делом, а палестинцам необходима была помощь здесь и сейчас.

Для того чтобы ускорить реализацию Каирского соглашения и вместе с тем быстрее добиться международной экономической помощи летом 1994 года начался ряд встреч между Арафатом и Рабином, Пересом на перевале Эрец, пограничном пункте между Израилем и Газой. Однако переговоры продвигались очень медленно и к осени 1994 г. единственной частью Каирского соглашения, которую удалось осуществить, стала передача власти ПНА в области здравоохранения, труда, туризма, образования, социального обеспечения и казначейства. Накалу обстановки способствовала новая волна преступлений и террористических актов. В ответ на эти действия решил прибегнуть к жестким мерам в отношении экстремистов, пытающихся сорвать реализацию соглашения. Он потребовал сложить оружие, арестовал более 160 боевиком Исламского Джихада, закрыл исламский университет и ввел цензуру в фундаменталистских газетах.[29] Таким образом, Арафат по выражению Валида Джумблата превратился в «жандарма соглашения».[30] В конце октября 1994 г. президент США Билл Клинтон посетил Каир, где он вел переговоры с президентом АРЕ Мубараком и Ясиром Арафатом. Затем он полетел в Вади-эль-Араба на подписание израильско-иорданского мирного договора, а после Амман и Дамаск. В конце своего вояжа Клинтон прибыл в Израиль, где выступил в кнессете.[31] Эта поездка призвана была показать заинтересованность США в скорейшем урегулировании арабо-израильского конфликта и поддержке мирного процесса.

Следует отметить, что в октябре 1994 г. между Израилем и Иорданией было заключено соглашение, которое способствовало решению многих проблем существовавших между двумя государствами. В начале 1995 г. они обменялись послами. Представительства в Израиле открыли восемь арабских стран, в том числе Марокко, Тунис, ОАЭ, Оман, Катар, Бахрейн и другие.[32] Это событие также оказало огромное влияние на развитие ближневосточного мирного процесса и урегулирование палестино-израильского конфликта как составляющего компонента ближневосточного урегулирования, так как показало, что диалог между евреями и арабами возможен.

В 1994 гг. Рабину, Пересу и Арафату была присуждена Нобелевская премия мира. Однако, несмотря на достижение важных соглашений, касающихся урегулирования палестино-израильского конфликта, это событие не отражало реального положения вещей, так как большинство пунктов этих соглашений еще не были реализованы. Не совсем понятно снижение интереса Европейского союза к осуществлению соглашения между Израилем и ООП. Существовало обязательство, взятое на себя ЕЭС 29 октября 1994 г. «в отношении поддержки мира путем предоставления политических, экономических и финансовых средств в виде совместных действий Союза», а также подтвержденное 11 декабря в отношении «важной роли, которую Союз должен сыграть в Группе связи adhoc в целях координации ее программ помощи, осуществляемых, по возможности, в тесной увязке с программами других стран и организаций, действующих в регионе».[33] Но все это делалось крайне медленно, с бюрократическими проволочками. Отдельные европейские правительства также не проявляли особого беспокойства.