Основные принципы формирования бюджета Европейского Союза.

Наличие независимого фонда финансовых ресурсов в форме единого бюджета ЕС, управление которым осуществляется наднациональными органами, является отличительной чертой европейской интеграции. Единый бюджет – это основной финансовый документ ЕС, утверждаемый совместно Советом и Парламентом. С помощью единого бюджета происходит перераспределение части национального дохода ЕС, что позволяет управлять денежными ресурсами и влиять на темпы и уровень экономического развития. За счет этого происходит реализация единой экономической и финансовой политики в рамках ЕС. Сегодня основным методом регулирования экономической ситуации в Сообществе является не дотирование и субсидирование отраслей (исключение составляет единая сельскохозяйственная политика), а осуществление инвестиционной политики и финансирование программ, направленных на структурное выравнивание регионов. Бюджетная система ЕС выполняет функции, схожие с задачами национальных бюджетов – выравнивание доходов и экономическое регулирование. Совместный бюджет это финансовый инструмент организованного регулирования интеграционных процессов и здесь возможны только коллективные методы управления. На распределение средств не влияет вклад страны в единый бюджет, принимаются только те решения, которые имеют значение для дальнейшего социального и экономического сплочения группировки. С другой стороны не следует рассматривать единый бюджет как средство дотирования слабых регионов. «Богатые» страны ЕС готовы расходовать средства на реализацию средне- и долгосрочных целей, направленных на улучшение ситуации в менее успешных странах и регионах, но только в том случае, если это улучшит инвестиционный климат и принесет социальную и экономическую стабильность для всей группировки в целом.

Как и национальные бюджеты, единый бюджет ЕС формируется согласно определенным принципам, установленным в финансовом регламенте Сообщества[1]. Разработка финансовых регламентов, которые включают определение процедур составления и выполнения бюджета, а также правила предоставления и проверки отчетности, возложены на Совет. Предложенный Комиссией регламент должен быть утвержден Советом единогласно, после консультаций с Парламентом и получения заключения Палаты аудиторов. Действующий ныне регламент был принят в декабре 1977 г. и на протяжении четверти века в него вносились многочисленные дополнения и изменения. Последнее изменение было сделано Советом 9 апреля 2001 г.[2] и оно касается внутреннего контроля за исполнением бюджета ЕС. Принципы формирования единого бюджета следующие.

Принцип единства: согласно этому принципу все расходы и доходы ЕС должны быть объединены в единый бюджетный документ. В первые годы интеграции институты европейских сообществ были независимыми и каждое имело собственный отдельный бюджет. Европейское объединение угля и стали (ЕОУС), учрежденное Парижском договором 1951 г., обладало административным и операционным бюджетом; Римский договор 1957 г. устанавливал единый бюджет для Европейского Экономического Сообщества (ЕЭС), а договор об образовании Евратома – административный бюджет этой организации и бюджет на проведение НИОКР и инвестиционных программ. Наличие трех, а в некоторые годы и до пяти отдельных бюджетов различных институтов европейских сообществ создавало трудности для осуществления эффективного контроля за использованием финансовых ресурсов. Процесс объединения бюджетных инструментов начался в 1965 г. с подписанием Договора о слиянии, по которому была создана единая Комиссия (вместо высших руководящих органов трех сообществ) и единый Совет. По этому договору в единый бюджет ЕЭС были включены административные бюджеты ЕОУС и Евратома. К 1970 г. процесс объединения бюджетных инструментов был завершен. Согласно Люксембургскому договору, подписанному 22 апреля 1970 г., в единый бюджет ЕЭС были включены расходы Евратома на  НИОКР и инвестиционные программы. Таким образом, на сегодняшний момент существуют два бюджетных инструмента – единый бюджет ЕС и операционный бюджет ЕОУС, из которого финансируется проведение мероприятий в угольной и металлургической отраслях. Поскольку договор о создании ЕОУС истекает 23 июля 2002 г., было принято решение о том, что оставшиеся активы ЕОУС перейдут в распоряжение оставшихся сообществ, которые будет представлять Комиссия. При этом весь чистый доход, полученный от управления оставшимися средствами, будет направляться через единый бюджет ЕС на финансирование исследований и разработок в угольной и сталелитейной отраслях. Не включаются в единый бюджет расходы по проведению отдельных мероприятий в области общей внешней политики и политики безопасности, внутренних дел и правосудия, кредитные и заемные операции сообщества, которые производятся в рамках договоров о ЕОУС, ЕЭС и Евратоме. Собственные бюджеты имеют Европейский фонд развития и различные Европейские агентства.

Принцип универсальности: этот принцип заключается в том, что доходы, поступающие в единый бюджет, не должны направляться на финансирование конкретных бюджетных мероприятий. Бюджетные доходы образуют общий фонд ЕС, из которого затем финансируются все мероприятия. Все доходы и расходы должны быть указаны в едином бюджете в полном объеме.

Принцип ежегодности: для того чтобы обеспечить необходимый контроль за поступлением и использованием финансовых ресурсов, бюджет разрабатывается на один финансовый год, который совпадает с календарным годом. С другой стороны, в рамках единого бюджета осуществляется финансирование долговременных программ, рассчитанных на несколько лет, и в этом случае применяется понятие дифференцированных ассигнований, которые распадаются на обязательственные ассигнования (общие затраты в текущем финансовом году по обязательствам, вытекающих из программ, рассчитанных более чем на один финансовый год) и платежные ассигнования (расходы на проведение многолетних программ, вытекающие из обязательств текущего и/или предыдущих финансовых лет). В отличие от дифференцированных ассигнований недифференцированные ассигнования составляют объем средств, направляемых на проведение операций, которые должны быть полностью завершены в текущем финансовом году. С 1991 г. было принято решение о том, что все ассигнования, за исключением сельскохозяйственных и административных, являются дифференцированными. Разница между обязательственными ассигнованиями и платежными ассигнованиями называется невыполненными обязательствами Сообщества, представляющими собой отставание между принятием обязательств и осуществлением платежей по этим обязательствам. Исключения из этого принципа могут быть сделаны посредством применения системы переноса средств. В случае с дифференцированными ассигнованиями, если по каким-то обязательствам средства не были выделены и использованы в течение финансового года, то эти обязательства обычно отменяются. Перенос этих обязательств на следующий год возможен только в исключительной ситуации. Что касается недифференцированных ассигнований, то платежи, так и не выполненные по обязательствам, принятым в течение финансового года, могут быть автоматически перенесены на следующий финансовый год. Понятие «ассигнования по обязательствам» означает сумму обязательственных ассигнований и недифференцированных ассигнований, а «ассигнования по платежам» состоят изплатежных ассигнований и недифференцированных ассигнований.

Принцип равновесия: при составлении бюджета планируемые доходы и расходы каждого бюджетного года должны быть сбалансированы. Финансовый регламент запрещает осуществлять заимствования для покрытия бюджетного дефицита. Если в конце финансового года фиксируется превышение доходов над расходами, то положительное сальдо переносится на следующий год. Если наблюдается дефицит бюджета, то его величина переносится на счет расходов ЕС в будущем году. На сегодняшний день нормальной является ситуация, когда доходы бюджета больше, чем его расходы.

Принцип спецификации: согласно этому принципу все расходы сообщества распределяются по конкретным разделам. Принцип спецификации определяет горизонтальную структуру построения бюджета (распределение расходов по шести разделам, по числу институтов Сообщества) и вертикальную структуру бюджета. Бюджетная номенклатура позволяет группировать расходы по разделам, подразделам, статьям.

Принцип единой валюты: до введения евро в безналичный оборот, бюджет составлялся в ЭКЮ (европейской расчетной единице), а с 1 января 1999 г. бюджет ЕС рассчитывается в евро. До того, как единая валюта была введена в наличный оборот в 2002 г., значительный объем расходов производился в национальных валютах. Для пересчета использовались фиксированные и безотзывные валютные курсы национальных валют. 

§ 2. Подготовка предварительного проекта бюджета и основные этапы бюджетной процедуры.

Полномочия по принятию бюджета разделены между двумя ветвями бюджетной власти – Советом и Парламентом. Разработка и принятие бюджета проходит в несколько этапов, последовательность которых, как и сроки рассмотрения проекта бюджета в Совете и Парламенте, подробно описаны в статьях 268-280 Амстердамского договора 1997 г. Статья 272 договора предусматривает, что до 1 июля каждый из институтов Сообщества должен разработать и представить Комиссии смету своих расходов на будущий год. Комиссия должна объединить все сметы, включая и свои расходы, в предварительный проект бюджета и передать его на рассмотрение Совета не позднее 1 сентября года, предшествующего году исполнения бюджета. Совет должен принять предварительный проект бюджета и передать его на рассмотрение Европейскому Парламенту не позднее 5 октября.

Однако произошедшее увеличение объема бюджета и усложнение его структуры потребовали расширить временные рамки составления и рассмотрения бюджета. По договоренности между институтами Сообщества с 1977 г. применяется более удобная схема, обеспечивающая как детальное обсуждение бюджета в Совете и Парламенте, так и своевременное его принятие. Комиссия должна представить Совету предварительный проект бюджета, переведенный на все 11 языков ЕС, не позднее 15 июня, т.е. на полтора месяца раньше, чем это указано в договоре. Предварительный проект бюджета готовится Комиссией в начале мая с учетом расходных смет всех институтов Сообщества, а также политических и финансовых приоритетов на будущий год. Обычно в сентябре Комиссия составляет корректирующие письма к предварительному проекту бюджета, содержащие уточнения ряда статей расходов (как правило, это относится к расходам на проведение единой сельскохозяйственной политики и политики в области рыболовства).

Совет проводит первое чтение предварительного проекта бюджета и может вносить поправки и изменения в предварительный проект, консультируясь с Комиссией и другими заинтересованными институтами ЕС. Принятие предварительного проекта бюджета Советом происходит квалифицированным большинством голосов.

В октябре Совет передает проект бюджета на рассмотрение Парламенту. Если в течение 45 дней после получения проекта бюджета Европейский Парламент одобряет его, то бюджет считается окончательно принятым. Если в течение этого периода Парламент не изменяет проект бюджета и не предлагает поправок, то бюджет считается окончательно принятым. Однако на практике этого не происходит и с момента представления проекта бюджета в Парламент начинаются конфликты между двумя ветвями бюджетной власти. Парламент обладает правом вносить изменения в проект бюджета, но его полномочия зависят от того, в отношении какой категории расходов предлагаются поправки. Деление бюджетных расходов на две категории – «обязательные» и «необязательные» – имеет важное финансовое и политическое значение, хотя оно не было предусмотрено Римским договором и носит условный характер. Комиссия, предложившая такое деление, исходила из того, что расходы на финансирование совместных интеграционных мероприятий, предусмотренных договорами о Европейских Сообществах (например, расходы на финансирование единой сельскохозяйственной политики) и расходы, обусловленные международными соглашениями (например, помощь третьим странам), считаются «обязательными». Все остальные расходы относятся к категории «необязательных».

Деление расходов на две категории также определяет и разделение полномочий между Парламентом и Советом в отношении бюджета. В соответствии с бюджетной процедурой Совету принадлежит решающее слово при утверждении «обязательных» расходов, а Парламенту – «необязательных». Парламент обладает правом вносить в проект бюджета изменения, касающиеся «необязательных» расходов, если за это проголосует большинство его членов. По Амстердамскому договору увеличение этих расходов происходит с использованием т.н. максимальной ставки «необязательных» расходов. Эта ставка предусматривает максимально возможный рост всего объема «необязательных» расходов по сравнению с предшествующим финансовым годом. Она ежегодно устанавливается Комиссией после консультаций с Комитетом по экономической политике с учетом динамики ВНП в Сообществе, среднегодового изменения бюджетов государств-членов и изменений стоимости жизни в течение предшествующего финансового года. Максимально допустимая ставка роста расходов бюджета должна быть своевременно сообщена всем институтам ЕС, чтобы они могли учесть ее при подготовке своих смет. В пределах ставки Парламент может увеличить сумму «необязательных» расходов, предусмотренную проектом бюджета. Если темп роста «необязательных» расходов, намеченный в проекте бюджета, меньше половины установленной максимальной ставки, то Парламент имеет право увеличить всю сумму «необязательных» расходов до уровня, соответствующего максимальной ставке роста. В том случае, если предусмотренный проектом бюджета темп роста «необязательных» расходов составляет более половины максимальной ставки, то Парламент может предложить дальнейшее увеличение расходов на сумму, не превышающую половины максимальной ставки. Например, если максимальная ставка составляет 10 %, а в предварительном проекте бюджета темп роста «необязательных» расходов составил 6 % по сравнению с прошлым годом, то Парламенту дано право увеличить «необязательные» расходы еще на 5 %. Таким образом, общее увеличение данной группы расходов составит 11 %, превысив тем самым максимальную ставку. Однако более высокий уровень максимальной ставки по сравнению с лимитом, установленным Комиссией, должен быть зафиксирован и утвержден в специальном соглашении между Советом и Парламентом. Совет принимает соглашение квалифицированным большинством голосов, а Парламент – если в голосовании приняло участие большинство депутатов и 3/5 участвовавших в голосовании одобрили это соглашение.

Такое правило приводило к тому, что в ходе бюджетной процедуры возникали осложнения. Так, при рассмотрении бюджета на 1979 г., Совет одобрил предложенное Парламентом увеличение «необязательных» расходов сверх суммы, предусмотренной максимальной ставкой роста. Однако Совет не смог получить квалифицированное большинство, требуемое для утверждения новой, увеличенной максимальной ставки роста. В результате представители ряда стран выразили сомнение в законности проведенной ранее процедуры одобрения проекта бюджета. В связи с этим на заседании Совета в марте 1979 г. министры финансов стран-членов договорились избегать подобной ситуации: если первом варианте проекта бюджета, одобренном Советом, темп роста расходов превышает установленный Комиссией максимум, то новая максимальная ставка должна быть утверждена Советом еще до передачи проекта бюджета на рассмотрение Парламента.

В отношении «обязательных» расходов Парламент вправе обратиться к Совету с предложением о внесении изменений в эти бюджетные статьи, если за это выскажется абсолютное большинство депутатов.

Проект бюджета с поправками и предложениями Парламента возвращается в Совет в середине ноября, когда происходит второе чтение бюджета в Совете. Если в течение 15 дней Совет не изменил ни одной поправки к «необязательным» расходам и одобрил предложения Парламента по «обязательным» расходам, то бюджет считается принятым. Однако, по Амстердамскому договору Совет имеет право изменить любую из поправок Парламента к «необязательным» расходам, действуя квалифицированным большинством голосов. Если Совет не вносит никаких изменений в поправки Парламента, то эти суммы автоматически включаются в бюджет.

Что касается предложений Парламента по изменению «обязательных» расходов, то в их отношении действуют следующие правила. Если предложенные изменения не увеличивают общей суммы расходов того или иного института или увеличение расходов одной из смет компенсируется сокращением расходов по другим сметам и Совет не отвергает их большинством голосов, то они вносятся в проект бюджета. В том случае, если предлагаемые Парламентом изменения увеличивают общую сумму расходов бюджета, Совет может одобрить предложенное изменение, действуя квалифицированным большинством голосов. В отсутствие такого решения изменения, предложенные Парламентом, считаются отвергнутыми.

Совет имеет право во всех случаях, когда он не принимает поправок Парламента в отношении «необязательных» расходов, либо сохранить первоначальную сумму ассигнований, предусмотренную в проекте бюджета, либо изменить ее. На стадии вторичного рассмотрения проекта бюджета Советом вновь возникает проблема применения максимальной ставки роста «необязательных» расходов. По договоренности, которая была достигнута между странами в марте 1979 г., Парламент может потребовать увеличения максимальной ставки сверх того уровня, который был утвержден Советом ранее (при первом одобрении проекта бюджета). Тогда Совет должен попытаться убедить Парламент не превышать «потолка» расходов, установленного вновь утвержденной Советом максимальной ставкой. Если эти переговоры не приведут к достижению согласия, то суммы поправок Парламента должны быть пропорционально снижены, так, чтобы общая сумма увеличения «необязательных» расходов соответствовала максимальной ставке роста.

Решение Совета после второго чтения проекта бюджета считается окончательным в отношении группы «обязательных» расходов. Одобренный вторично Советом бюджет поступает в Парламент 22 ноября для окончательного принятия. Парламент может в течение 15 дней изменить или отвергнуть внесенные Советом изменения, касающиеся «необязательных» расходов, и принять в соответствии с этим бюджет. Для этого в голосовании должно участвовать большинство членов Парламента и 3/5 от проголосовавших должны высказаться за принятие или отказ от изменений, предложенных Советом. Если в течение этого периода Парламент не принял никакого решения, касающегося внесенных Советом изменений, то бюджет также считается окончательно принятым. После завершения этих процедур Председатель Европейского Парламента объявляет бюджет окончательно принятым.

    Однако при втором чтении бюджета Парламент может отвергнуть проект бюджета и предложить представить новый проект. Для этого в голосовании должно участвовать большинство членов Парламента и 2/3 проголосовавших должно высказаться за то, чтобы был разработан новый проект бюджета. Впервые это право было использовано Парламентом в 1979 г., когда он потребовал от Комиссии представить новый проект бюджета на 1980 г. При этом Парламент сослался на следующие причины: неприемлемо высокий уровень расходов на проведение единой сельскохозяйственной политики и отказ Совета увеличить максимальную ставку «необязательных» расходов. Окончательно бюджет на 1980 г. был принят только 9 июля 1980 г. В 1984 г. Комиссия представила проект бюджета только на 9 месяцев 1985 г., сославшись на то, что Сообщество располагало финансовыми средствами для покрытия расходов только в течение этого срока. Тем самым Комиссия хотела привлечь внимание органов Сообщества к проблеме нехватки бюджетных средств. Парламент отказался утвердить проект бюджета в сумме 26,1 млрд. экю ввиду того, что он являлся лишь частичным и потому не имел законной силы. Бюджет на 1987 г. был одобрен Парламентом лишь в сентябре 1987 г. из-за разногласий о способах преодоления его дефицита.

Постоянно возникавшие конфликты между Советом и Парламентом и вследствие этого затягивание процедуры принятия бюджета, стали одним из факторов проведения бюджетной реформы 1988 г., направленной в том числе и на ужесточение бюджетной процедуры. В результате реформы было введено понятие «финансовой перспективы» – среднесрочной финансовой программы. Заключив Межинституциональное соглашение на период действия финансовой перспективы, Парламент, Совет и Комиссия заранее определяют основные бюджетные приоритеты на будущий период (4-6 лет) и принимают на себя обязательства не превышать уровни расходов, указанные в финансовой перспективе. Таким образом, правило максимальной ставки роста «необязательных расходов», из-за которой происходили конфликты между Советом и Парламентом, значительно трансформировалось. Теперь две ветви бюджетной власти применяют ту ставку увеличения «необязательных» расходов, которая не нарушает максимальных объемов расходов Сообщества, предусмотренных финансовой перспективой.

Во всех случаях, когда к началу нового финансового года бюджет ЕС еще не принят, в силу вступает ст.273 Амстердамского договора, в соответствии с которой начинает действовать т.н. «режим двенадцатой доли». Для функционирования ЕС Комиссия имеет право производить финансирование расходов ежемесячно в пределах 1/12 доли соответствующих статей бюджета истекшего финансового года.

Когда бюджет окончательно принят, Комиссия не имеет права превышать установленные суммы расходов по отдельным статьям. Исключения из этого правила допускаются лишь в следующих случаях:

- Передвижение с разрешения Совета или Парламента (в зависимости от вида ассигнований) отдельных сумм из одного раздела в другие в случае экономии по отдельным статьям или в случае возникновения непредвиденных расходов.

- В результате переноса неизрасходованных по каким-либо причинам ассигнований в прошедшем финансовом году на текущий год. Однако они считаются частью того бюджета, в составе которого были утверждены. Некоторые из таких ассигнований, вытекающие из обязательств, возникших в течение финансового года, переносятся на следующий год автоматически.

- В случае принятия дополнительных или корректировочных бюджетов, если утвержденные по бюджету ассигнования недостаточны для покрытия вновь возникающих дополнительных расходов. Тогда дополнительный бюджет принимается при увеличении общей суммы бюджетных расходов.

В соответствии с финансовым регламентом институты ЕС (Совет, Парламент, Суд, Палата аудиторов, Экономический и социальный комитет, Комитет регионов) осуществляют расходы в соответствии с утвержденными сметами, куда главным образом входят административно-управленческие расходы. Смета Комиссии включает фактически все расходы на проведение интеграционных мероприятий и на осуществление общих политик ЕС. Комиссия также обладает средствами на административные расходы.