Вариации президентских систем

 

Критика Линца базируется на обобщенном представлении о президентских системах. Он не производит подробного разграничения различных типов президенциализма. Однако Линц отдаёт себе отчёт в том, что простая дихотомия «президентское – парламентское правление» подходит только в качестве точки отсчёта, но не удовлетворяет задаче определения и сопоставления положительных моментов различных конституционных устройств.

 

Президенциализм предполагают целый ряд вариаций различных систем правления. Эти вариации в пределах собственно президентского правления обладают принципиальной важностью. Варьирование президентских систем и динамика их изменений зависит от конституционных полномочий президента, уровня партийной дисциплины и степени фрагментации партийной системы.

 

Президентские полномочия. Президентские системы весьма различаются в зависимости от формальных полномочий президента. Согласно одним конституциями президент недвусмысленно может определять параметры и динамику политического процесса, в соответствии с другими – это затруднено.

 

Законодательные полномочия президента возможно рассматривать с точки зрения соотношения отправляемой им власти с законодательным статус-кво [20]. Полномочия, дающие президенту возможность инициировать новый статус-кво, следует назвать активными. Лучшим примером таких полномочий является полномочие издавать указы. Те полномочия, которые позволяют президенту защищать нынешний статус-кво от попыток со стороны законодательного большинства изменить его, являются реактивными полномочиями.

 

Право вето выступает реактивной законодательной силой, дающей президенту возможность защищать статус-кво, реагируя на посягательства законодателей; вместе с тем, она не позволяет президенту самому изменять статус-кво. Условия преодоления президентского вето варьируются от простого большинства голосов, и в этом случае оно весьма слабое, до абсолютного вето, как в Эквадоре, где ни один законопроект, кроме бюджета, не может быть принят без санкции президента (однако конгресс может созвать референдум по поводу законопроекта, на который было наложено вето).

 

В соответствии с некоторыми конституциями президент может накладывать вето на отдельные положения законопроекта. Обладая правом действительного частичного вето, также известного как постатейное вето, президенты могут утверждать те пункты и параграфы законопроекта, с которыми они согласны, и возвращать конгрессу на доработку только те положения, на которые ими было наложено вето. Право частичного вето укрепляет позиции президента по отношению к конгрессу, поскольку позволяет ему отклонять не устраивающие его части законопроекта и пропускать желательные; в этом случае президенту не нужно решать сложную проблему, стоит ли принять весь законопроект, чтобы добиться одобрения для тех его положений, которые президент действительно поддерживает.

 

Некоторые президенты обладают исключительным правом выдвижения законодательных предложений в ряде политических сфер. Обычно это исключительное право распространяется на некие важные решения, чаще всего – на принятие бюджета, но также может затрагивать и военную политику, изменения управленческой структуры, а также вопросы тарифно-кредитной политики. Данное право также имеет реактивный характер. Если президенты предпочитают данный статус-кво новой позиции, с вероятностью набирающей поддержку потенциального вето-большинства в конгрессе, то они способны предотвращать нежелательные изменения баланса сил, просто не инициируя законопроект.

 

Обладание же активными полномочиями позволяет президентам самим создавать новый статус-кво. Если президенты могут подписать указ, приобретающий тем самым силу закона, значит, они действительно создают новый статус-кво. Относительно небольшое количество демократических конституций позволяет президентам создавать новое законодательство без специального делегирования им особых полномочий на это. Те же конституции, которые наделяют этим правом президента непосредственно, делают полномочия президента практически безграничными.

 

Однако полномочие издавать указы само по себе ещё не даёт президентам возможность управлять законодательной деятельностью. Президенты не могут издать какой угодно указ, поскольку ничто не гарантирует им безусловную поддержку конгресса. Вместе с тем, рассматриваемые полномочия позволяют президентам оформлять законодательный процесс и добиваться принятия тех законов, которые конгресс не выдвинул бы по собственной инициативе. Несмотря на то, что большинство в конгрессе может отклонять указы, президенты и в этом случае сохраняют за собой ведущую роль в формировании направления законодательной деятельности. Так происходит по трём причинам: в отличие от законопроекта, выдвинутого конгрессом, президентский указ изначально, до того, как другая ветвь власти получит возможность его оспорить, имеет силу закона. Далее, президенты могут «перегрузить» повестку дня конгресса большим количеством указов, затрудняя его реагирование до тех пор, пока эти ответные меры не станут уже бесполезными. Наконец, президенты могут использовать своё законодательное полномочие стратегическим образом, а именно – «нащупывая» те участки политического пространства, в которых большинство конгресса не чувствительно к сдвигам статус-кво до и после принятия данного указа.

 

Иногда президентские системы в целом функционируют лучше в том случае, если президент обладает относительно небольшими законодательными полномочиями. Ситуации, когда конгресс «сильнее» президента и президент при этом не имеет большинства в конгрессе, не обязательно должны вести к кризису. Напротив, если президент имеет большие законодательные полномочия, то возможности конгресса по эффективному обсуждению, ведению переговоров, заключению политических сделок, а также поиску компромиссных решений существенно сужаются. Институт президентства, занявший главное место в законодательном процессе, получает в своё распоряжение мощное средство детального регулирования законодательства, что устраняет необходимость поиска консенсуса с законодательным собранием. Видимо, неслучайно наиболее серьёзные неудачи постигли те демократии, системы которых давали президентам очень весомые полномочия.

 

Президенциализм и партийная дисциплина. Линц небезосновательно говорит о том, что парламентские системы лучше функционируют при дисциплинированных партиях. На наш взгляд, в определенной мере это справедливо и по отношению к президентским системам. Партии в президентских системах не должны быть дисциплинированными сверх меры, однако полное отсутствие дисциплины серьёзно затрудняет стабилизацию отношений между правительством, партиями и законодательным собранием. Президенты должны иметь возможность сотрудничать с органом законодательной власти, в противном случае их с вероятностью ожидают препятствия на пути к эффективному правлению. Умеренная партийная дисциплина облегчает сотрудничество президента с конгрессом.

 

При слабой партийной дисциплине партийные лидеры могут прийти к соглашению только за спиной рядовых членов своей парламентской фракции. При этом президент не может рассчитывать даже на поддержку со стороны собственной партии. В таких условиях президенты иногда вынуждены искусственно создавать основу поддержки, заключая сделки с отдельными законодателями и лидерами фракций вместо того, чтобы договариваться непосредственно с партийным руководством, неспособным гарантировать голоса своих депутатов. Для президентов подобная ситуация может быть очень непростой: она приводит к широкому распространению патронажа, используемого для обеспечения поддержки со стороны отдельных законодателей.

 

При более дисциплинированных партиях президент может «напрямую» договориться с партийным руководством, что сокращает количество участников, вовлечённых в заключение соглашения, а значит, и упрощает сам процесс выработки соглашения. Партийные лидеры, как правило, обеспечивают президента со своей стороны голосами большинства депутатов от возглавляемой ими партии, а это, в свою очередь, в значительной степени увеличивает предсказуемость политических процессов.

 

Партийные системы и президенциализм. Линц отмечает, что проблемы президентского правления особенно обостряются в тех государствах, где имеются глубинные политические расколы при большом количестве политических партий. Этот аргумент можно развивать дальше: опасности президенциализма в большинстве случаев возникают в странах с глубокими политическими расколами и/или множеством политических партий. В странах, где политические расколы выражены менее сильно, а партийная система не слишком фрагментарна, издержки президентского правления не столь остры. Поскольку многие президентские демократии действительно имеют или глубокие политические расколы, или фрагментированную партийную систему, положения Линца относительно проблематичности президентского правления часто оказываются действительно уместными. Вместе с тем, в некоторых других президентских системах раскол не настолько велик и уровень партийной фрагментации ниже. В этом случае президенциализм функционирует вполне удовлетворительно, что мы видим на примерах США, Коста-Рики и Венесуэлы. Один из путей уменьшения противоречий, свойственных президентским системам, состоит в последовательном снижении степени фрагментации партийной системы [21].

 

Значительная фрагментация партийной системы может быть проблемой для президентского правления в силу того, что она повышает вероятность захождения в тупик отношений между исполнительной и законодательной властью. В ситуации крайней мультипартийности партия президента не может рассчитывать на большинство мест в конгрессе, следовательно, президенту не остаётся ничего другого, кроме как положиться на межпартийную коалицию. Однако в президентских системах межпартийные коалиции, как правило, менее прочны, чем при парламентаризме [22].

 

В парламентских системах партийные коалиции формируются в основном после выборов, и в силу этого участие в них является для отдельных законодателей обязательным. В президентских системах, напротив, коалиции образуются перед выборами и ни к чему не обязывают впоследствии. Партии не разделяют общей ответственности за правление, несмотря на то, что члены некоторых из них входят в правительство. Правящая коалиция в президентских системах может сильно отличаться от той, которая создавалась перед выборами, тогда как в парламентских системах коалиция, формирующая правительство, берет на себя ответственность и за само правление. Поддержка со стороны партий в предвыборный период ещё не гарантирует их поддержку и после прихода президента к власти. Даже имея своих членов в кабинете министров, партии не ответственны за правительство. Партии или отдельные законодатели могут присоединиться к оппозиции, не покидая правительство, так что президент к концу своего срока почти полностью лишается поддержки конгресса.

 

Во-вторых, в президентских системах обязательства отдельных законодателей поддерживать соглашения, заключенные их партийным руководством, обычно являются менее прочными, чем в большинстве парламентских систем. Получение министерских портфелей той или иной партией не обязательно предполагает в качестве своего условия ответную поддержку президента, как это обычно бывает в парламентской системе. Во многих парламентских системах отдельные законодатели оказываются более или менее связанными обязательством поддерживать правительство даже в том случае, если их партия решит в какой-то момент выйти из правительственного альянса. Отказывая нынешнему правительству в поддержке, члены парламента рискуют его досрочным роспуском, а значит, и утратой своих депутатских мест в результате досрочных выборов [23].

 

Трудности с формированием прочных межпартийных коалиций делают комбинацию крайней мультипартийности и президентской формы правления очень нестабильной, что может объяснить относительную редкость устойчивых президентских демократий с мультипартийной системой. В настоящее время Эквадор, ставший демократией только в 1979 г. и по-прежнему имеющий проблемы с ее соблюдением, является старейшей в мире президентской системой с более чем 4 эффективными партиями. И только одна страна с упомянутым выше институциональным сочетанием, а именно – Чили в период с 1932 по 1973 г., смогла оставаться демократической по крайней мере в течении 25 лет подряд. Следовательно, хотя подобное сочетание возможно, оно не является наилучшим.

 

В условиях умеренной фрагментации партийной системы (до 4 эффективных партий), создание и поддержание межпартийных коалиций проходит проще [24]. Президентская партия чаще всего выступает главной силой, контролирующей большинство мест. В такой ситуации проблема соперничающих притязаний обеих ветвей власти на бóльшую легитимность смягчается в силу того, что многие законодатели предпочитают быть сторонниками президента. Конфликт между исполнительной и законодательной властью оказывается менее напряжённым, чем тогда, когда подавляющее большинство законодателей выступает против президента.

 

Слабая фрагментация партийной системы также способна смягчить проблемы, вызванные фиксированным сроком президентского правления. Фиксированный срок правления оборачивается проблемой тогда, когда президент не может влиять на законодательный процесс. Эта проблема усугубляется ещё больше, если партия президента находится в меньшинстве. Следовательно, нельзя считать совпадением то, что наиболее старые и устоявшиеся президентские демократии – США, Коста-Рика и Венесуэла (с 1973 по 1993 г.) – имеют двухпартийную или двух-с-половиной партийную систему. Шесть из семи президентских демократий, которые просуществовали минимум 25 полных лет (Уругвай, Колумбия и Филиппины, кроме указанных выше стран) всегда имели до 3 эффективных партий. Единственное исключение составляет Чили. Итак, высокая многопартийность не обрекает президентскую демократию на гибель, но затрудняет её функционирование.

 

Избирательные правила для президенциализма. При прочих равных условиях президентские системы лучше функционируют тогда, когда правила или порядок выборов направлен на исключение высокой многопартийности, хотя при этом также желательно избегать жёстких мер по выводу из игры влиятельных политических групп, поскольку подобные меры могут подорвать легитимность системы [25]. Фрагментация партийной системы может быть существенно сокращена даже в системах пропорционального представительства, но при соблюдении двух следующих условий. Во-первых, президентские выборы и выборы законодательной власти желательно проводить одновременно, при этом выборы президента должны проходить в формате одного тура с относительным большинством голосов. Во-вторых, парламентские выборы должны проходить или на основе избирательных округов небольшого размера, или с применением относительно высокого заградительного порога.

 

Одновременное проведение выборов законодательной власти и президентских выборов так же, как и отказ от двухтуровой системы избрания президента в пользу одного тура с относительным большинством, приводит к установлению двухпартийного формата политической борьбы [26]. В силу своей важности президентские выборы, как правило, способствуют четкому разделению избирателей на два лагеря, а также вероятности того же самого голосования и на одновременных парламентских выборах. В случае же разделения президентских и парламентских выборов во времени, голосование избирателей в том и другом случае может быть противоположным.

 

Иначе говоря, в случае временнóго разрыва между президентскими выборами и выборами в законодательное собрание существенная фрагментация партийной конфигурации ассамблеи становится более вероятной. Иногда расхождение между президентом и сложившимся раскладом партийных сил в конгрессе настолько велико, что пропрезидентские партии в законодательном собрании опираются на очень небольшое количество верных депутатов. Таким образом, можно сделать вывод, что для президенциализма более предпочтительными являются одновременные выборы обеих ветвей власти.

 

Все чаще встречающаяся схема выборов президента в два тура абсолютным большинством голосов имеет своим преимуществом то, что она позволяет избежать избрания президента достаточно узким относительным большинством, ибо в данной системе во втором туре необходима более широкая поддержка избирателей. Выборы в два тура привлекательны именно тем, что возможный победитель должен получить более чем 50 процентов голосов избирателей. Вместе с тем, подобная двухтуровая система способствует фрагментации политических сил, соперничающих как за место президента, так и за места в законодательном собрании. Многие кандидаты участвуют в первом туре только лишь для того, чтобы попытаться выйти вторыми во второй раунд и забрать часть голосов у предполагаемого победителя, или, что также возможно, ради «шантажа» двух ведущих кандидатов, целью которого являются более выгодные условия сделки по «сдаче» своих голосов перед вторым туром. Выборы в один тур, требующие для победы лишь относительное большинство голосов, напротив, обычно способствуют появлению только двух серьёзных кандидатов на пост президента. Возможны и другие корректирующие механизмы для системы относительного большинства, призванные предотвратить возможность редкой, но остающейся потенциально опасной ситуации, когда кандидат выигрывает выборы при менее чем 40 процентах голосов. К подобным механизмам относится требование, чтобы лидер набрал не меньше 40 процентов голосов или же чтобы разрыв между двумя сильнейшими соперниками был минимальным. Это, в свою очередь, устраняет требование обязательной победы абсолютным большинством, а значит, делает ненужным как второй тур, так и создание коллегии выборщиков, конституционно уполномоченной выбрать президента из двух кандидатов, набравших высшее количество голосов на всенародных выборах.

 

Если президентские выборы следует организовывать таким образом, чтобы максимизировать вероятность соревнования двух основных кандидатов, в котором победитель должен получить большинство (или близкое к большинству количество) голосов, то при выборах в ассамблею электоральные правила должны способствовать представительству всего разнообразия политических сил. При этом можно избежать крайней фрагментации последних с помощью использования умеренно пропорциональной системы, которую можно для страховки дополнить одновременным проведением президентских и парламентских выборов и отказом от мажоритарной системы выборов президента в два тура. Такое пропорциональное представительство дает возможности выразить свое мнение некоторым значимым партиям, представляющим интересы определенных меньшинств, не ведя при этом к крайней фрагментации.