Преимущества президентских систем

Президентские системы демонстрируют ряд преимуществ, которые можно усилить с помощью выбора надлежащего варианта конституционного дизайна и которые частично нейтрализуют слабые стороны президенциализма.

Больший выбор для избирателей. Столкновение претензий на бóльшую легитимность является обратной стороной одного из важных преимуществ президенциализма. Выборы главы исполнительной власти прямым всенародным голосованием предоставляют избирателем возможность сделать два выбора вместо одного (если для простоты аргумента иметь в виду однопалатную организацию парламента). Участвуя в выборах как исполнительной, так и законодательной власти, избиратели имеют более широкий спектр альтернатив. Они могут поддержать одну партию или кандидата на выборах в орган законодательной власти и совершенно другую партию или другого кандидата, выбирая главу исполнительной власти.

Электоральная подотчетность и идентифицируемость. Президентское правление обладает преимуществами с точки зрения подотчётности и идентифицируемости. Электоральная подотчётность указывает на то, насколько и каким образом избранные политики несут ответственность перед избирателями; в то время как идентифицируемость отсылает к праву избирателей до выборов обладать информацией, позволяющей им определить свои предпочтения относительно состава будущего правительства.

Чем больше соответствует сделанный избирателями при голосовании выбор ожиданиям, которые связывались с избранными политиками, тем сильнее электоральная подотчетность. С точки зрения отношений прямой ответственности избранных должностных лиц перед избирателями при многопартийной системе, президентское правление предпочтительнее парламентского, так как глава исполнительной власти избирается прямым всенародным голосованием. Президенты (если узаконено повторное переизбрание) или их партии получают оценку избирателей на последующих выборах. При раздельных выборах исполнительной и законодательной власти прямые выборы президента обеспечивают максимальную подотчётность власти, а выборы в законодательное собрание – ее максимальную репрезентативность.

Единственное возражение против положения о лучшей электоральной подотчётности президентского правления связано с тем, что в большинстве президентских систем невозможно немедленное переизбрание президента на второй срок, а иногда оно недопустимо вообще. В таких системах стимулы, побуждающие президента сохранять чуткость к требованием избирателей, существенно ослабевает, в результате чего страдает и электоральная подотчётность. Запрет на повторное переизбрание является дефектом многих президентских систем, но не самого президентского правления как типа режима. Прямая ответственность перед электоратом уже реализуется в некоторых президентских системах, и это доказывает ее принципиальную возможность и для других вариантов. Если, как это часто бывает, конституция запрещает избрание президента сразу на повторный срок, но допускает его переизбрание в дальнейшем, президенты, которые стремятся к возобновлению их пребывания у власти, имеют мощный побудительный мотив быть ответственными перед избирателями, а следовательно, и считаться с механизмами электоральной подотчётности. Только в том случае, если президенты вообще не могут быть избраны на повторный срок и после окончания нынешнего правления выходят из национальной и внутрипартийной политической игры или становятся игроками «второго состава», подотчётность почти невозможно стимулировать с помощью прямых всенародных выборов. Однако даже там, где запрещено немедленное переизбрание президента на повторный срок, избиратели, тем не менее, побуждают к ответственности хотя бы президентскую партию.

При парламентаризме со свойственной ему фрагментацией партийной системы отсутствие прямых выборов исполнительной власти неизбежно снижает электоральную подотчётность. Простой гражданин не может определить, голосовать ему за или против того или иного потенциального кандидата на пост главы правительства. Более того, в условиях парламентской системы мультипартийного типа избиратель, даже имея чёткое представление о том, на какую партию будет возложена ответственность за просчёты правительства, часто не уверен в том, что голосование за противоположную силу приведет к исключению провинившейся партии из правящей коалиции. Кабинеты часто сменяются между выборами, кроме того, даже после выборов те партии, которые теряют свои места, вполне могут быть приглашены в правящую коалицию.

Стром использует термин идентифицируемость для того, чтобы обозначить степень предвыборной различимости для избирателей тех альтернативных коалиций, которые соревнуются за контроль над исполнительной властью [18]. Идентифицируемость выше в том случае, если избиратели могут, во-первых, непосредственно поощрять или наказывать данных соперников простым актом голосования и, во-вторых, видеть прямую зависимость между своими предпочтениями в пользу того или иного кандидата или партии, и своими голосами, которые отданы за них. Идентифицируемость снижается тогда, когда избиратели не могут твердо рассчитывать на то, что результаты их голосования отразятся в партийной композиции кабинета. Эти результаты могут быть «незаметны» как из-за того, что состав исполнительной власти определяется путем заключения соглашений после выборов (что свойственно парламентским системам мультипартийного типа), так и в силу того, что на каждое место находится большое количество претендентов и, следовательно, избирателю не вполне понятно, где его голос может быть напрасным и является ли в данном случае «поддержка меньшего их двух зол» лучшей стратегией.

Показатель идентифицируемости по Строму колеблется от 0 до 1, где 1 указывает на то, что избранное на данных общенациональных выборах правительство (в период после Второй мировой войны) на 100 процентов тождественно тому выбору, который сделали избиратели, отдав свои голоса в пользу определенной партии. Средний показатель по выборке парламентских государств в Западной Европе с 1945 по 1989 г. составляет 0,39, а это значит, что в большинстве случаев избиратели не могли знать, за какое именно правительство они в конечном итоге голосовали. Тем не менее, единственным средством, с помощью которого при парламентаризме избиратели могут повлиять на состав исполнительной власти, остаются непосредственный выбор членов парламента или голосование по партийным спискам. В некоторых парламентских системах, например, бельгийской (0,1), израильской (0,12) и итальянской (0,12), избиратель с большим трудом способен предугадать, как его голосование на парламентских выборах скажется при формировании состава исполнительной власти. Формирование кабинета является результатом сложных переговоров между многими участниками. Следовательно, избиратель практически не в состоянии повлиять на выбор именно того состава кабинета, который он желает.

В президентских системах при выборах, проходящих в один тур и требующих для победы относительного большинства голосов, показатель идентифицируемости почти всегда приближается к 1, так как избиратели способны непосредственно связать свои голоса с тем или иным претендентом, реальное количество которых также значительно снижается. Система, при которой для избрания президента используется мажоритарная система в два тура, однако, отличается от предыдущей: в первом туре голосования могут участвовать три и более серьезных претендента. Если же президент избирается относительным большинством голосов в один тур, а президентские и парламентские выборы проводятся одновременно, нормой является сокращение количества реально проходимых кандидатов в президенты до двух, даже если выборы в ассамблею продолжают проходить по мультипартийному сценарию. Таким образом, когда для выборов президента не используется система с абсолютным большинством голосов в два тура, именно президентский тип правления способствует формированию устойчивых предвыборных коалиций. В результате этого избиратели могут составить себе четкое представление о возможных политических альтернативах будущего развития страны и весьма упростить процесс совершения своего выбора.

Отвечая на аргумент о лучшей идентифицируемости, обеспечиваемой президентской системой, Линц утверждает, что в большинстве парламентских систем избиратели также могут «распознать» будущих премьер-министров и состав кабинета министров [19]. К тому времени, когда индивиды становятся лидерами, они уже хорошо известны избирателям. Для того, чтобы придать вескость своему возражению, Линц использует термин идентифицируемость в смысле, отличном от вложенного в него нами или Стромом. Линц имеет в виду способность избирателей идентифицировать скорее личности, нежели правительственные команды, которые, как было нами отмечено выше, вообще могут не быть идентифицируемы.

Независимость конгресса в вопросах законодательства. Поскольку в президентской системе депутаты способны заниматься законодательными вопросами, не беспокоясь о ближайшей судьбе правительственного кабинета, поставленные вопросы могут рассматриваться по своей сути, без оглядки на то, как это повлияет на «доверие» руководству правящей партии или коалиции со стороны парламента. С этой точки зрения, члены законодательного собрания могут высказывать независимые суждения по всем вопросам законодательства. Конечно, такая независимость законодательной власти от власти исполнительной может обернуться «пробуксовыванием» законодательных процессов. Законодательная независимость особенно проблематична при партийных системах мультипартийного типа с высокой степенью фрагментации, где президентские партии обычно находятся в меньшинстве и принятие законов в силу этого заходит в тупик. Однако там, где президенты пользуются поддержкой законодательного собрания, парламентская оппозиция для предотвращения непродуманных шагов в законодательном процессе скорее склоняется к тактике консенсуса, который предотвращает скатывание ситуации к кризису. Та «пробуксовка», которой пугают противники президентского правления, является побочным результатом работы системы «сдержек и противовесов», спроектированной отцами-основателями США.

Независимость конгресса может способствовать созданию более широкой коалиции, поскольку даже наличие президентского большинства ещё не гарантирует безусловную поддержку президента его сторонниками в конгрессе. В противоположность этому, если партия премьер-министра является партией большинства, парламентские системы приобретают абсолютно мажоритарные характеристики. Даже не получив действительного большинства голосов, та или иная партия может получить почти полную власть в том случае, если электоральная система способствует «фабрикации» для неё большинства мест в парламенте. Установка на то, чтобы не подвергать риску существующее правительство, вынуждает членов парламента, чьи партии представлены в правительственном кабинете, не оспаривать директивы правительства. Таким образом, президентская система несомненно лучше, чем парламентаризм сочетает независимость законодательной власти с подотчётностью и идентифицируемостью власти исполнительной. Если приветствовать коалиционные решения по каждой значимой законодательной инициативе, а не создавать коалиции только ради формирования правительства, тогда преимущества опять же окажутся на стороне президентского правления.