Опасности президенциализма: аргументация Линца

Критика аргументов Линца

 

Мы признаем, что четыре из пяти главных критических положений Линца заслуживают доверия. Мы согласны с тем, что президентские системы провоцируют ситуацию «двойной легитимности», но, по нашему мнению, противопоставление президентских и парламентских систем в этом случае произведено Линцем слишком резко. В парламентских системах, пускай и в меньшей степени, чем в президентских, также присутствует конфликт притязаний на легитимность. Часто такой конфликт возникает между нижней и верхней палатами двухпалатного парламента, поскольку каждая из палат претендует на верховное отправление законодательной власти. Если обе палаты обладают правом высказывать недоверие правительству и при этом каждая из палат контролируется разным большинством, правительство, скорее всего, будет коалиционным. Следовательно, «двойная легитимность» возникает не между исполнительной и законодательной властью, но между двумя палатами законодательного органа. Конфликтность возрастает тогда, когда палаты контролируются партиями или блоками, находящимися в оппозиции по отношению друг к другу. В некоторых парламентских системах, например, Канады, Германии и Японии, верхняя палата обладает значительными законодательными полномочиями, но не может выражать недоверие правительству. В других парламентских системах верхняя палата, напротив, не может быть распущена правительством. Таким образом, здесь очевидна «двойная легитимность» между исполнительной и частью законодательной власти. Следовательно, данная проблема не свойственна исключительно президентскому правлению, хотя в последнем случае она действительно стоит более остро. Выходом из потенциальной «двойной легитимности» парламентаризма мог бы стать однопалатный парламент, но тогда пришлось бы пожертвовать преимуществами двухпалатной организации, которая несомненно лучше для больших, федеративных, неоднородных государств [8].

 

Другим оставшимся незамеченным источником конфликта по поводу легитимности в парламентских республиках является роль главы государства, которого обычно называют «президентом», хотя при этом он, как правило, избирается парламентом. Конституции парламентских республик часто наделяют президента определенными полномочиями, которые, однако, при выходе за рамки чисто церемониальных функций в значительной степени зависят или могут зависеть от их конституционной интерпретации. В качестве примеров можно упомянуть исключительное право президента распускать парламент по своему усмотрению (Италия), требование заверения указов правительства (Италия), право накладывать вето на решения законодательной власти (Чешская республика, Словакия), полномочие издавать новые законы (Греция некоторое время после 1975г.), а также назначение высших должностных лиц, включая (как в Чешской республике и Словакии) министров. Линц утверждает, что в подобных системах президент может исполнять роль своего рода консультанта или арбитра, примиряющего партийных лидеров и способствующего обмену информацией между ними. Он также отмечает, что «в рамках президентской системы подобная роль институционально не предусмотрена». Отчасти Линц прав в том, что политические системы часто сталкиваются с такими ситуациями, когда необходим беспристрастный арбитр. Однако для того, чтобы глава государства в парламентских системах обладал некоторой реальной властью, следует институционально закрепить президентские полномочия и по другим вопросам. Линц вполне справедливо замечает, что «если бы президенты в чисто парламентских республиках были «беспристрастны», то для политиков не имело бы смысла прикладывать столько усилий для продвижения своего кандидата в президенты» [9].

 

Парадоксальным образом, чем большей властью наделяется глава государства, тем обширнее становится и потенциал противостояния. В особенности это характерно для новых демократических государств, не имевших в прошлом опыта четкого согласования полномочий. Так, несколько конституционных кризисов по поводу роли главы государства имели место в Венгрии и особенно Словакии, а в парламентских республиках Третьего мира (например, в Сомали в 1961-1969 и Пакистане) подобные кризисы вообще нередко заканчивались свержением демократических режимов. В действительности политики весьма небезучастны к тому, кто займет формальный пост главы государства, что связано, в первую очередь, с возможностями данного лица воздействовать на парламентское большинство. В парламентских системах должность президента не может получить демократическую легитимацию через всенародные выборы, однако срок пребывания президента у власти зафиксирован и он, как правило, дольше, чем таковой у парламента. Восхваляя заключенные в должности президента возможности быть арбитром, Линц по сути принимает мэдисоновский тезис о том, что сосредоточение неконтролируемой власти в руках парламентского большинства является не всегда благом. Повторим ещё раз: ключевым моментом здесь выступает продуманное распределение полномочий между различными политическими игроками, которые тем или иным образом воздействуют на выработку политического курса.

 

Мы также согласны с тем, что «негибкость» президентского правления, вызванная фиксацией срока пребывания президента у власти, может иногда быть серьёзным препятствием для демократии. При фиксированном сроке крайне сложно убрать непопулярного или недееспособного президента так, чтобы не вызвать кризиса самой системы. Кроме того, во многих странах повторное переизбрание президента запрещено конституцией. Однако мы не видим причин, по которым именно президентская система с необходимостью должна препятствовать переизбранию. Положение против переизбрания прежде всего было призвано предотвратить злоупотребление президентом исполнительной властью в целях избрания на повторный срок. Несмотря на наличие действительных возможностей для такого злоупотребления, переизбрание, по нашему мнению, может быть разрешено в тех странах, где заслуживающие доверия институции могут гарантировать, что выборы не станут объектом манипуляции.

 

Однако даже тогда, когда повторное переизбрание разрешено, «жёсткость», обусловленная фиксированным сроком, остается. Один из способов смягчения проблемы заключается в сокращении срока пребывания президента у власти. В этом случае президенты, потерявшие доверие, не остаются у власти надолго. На наш взгляд, четырехгодичный срок предпочтительнее, чем более долговременные мандаты, типичные для стран Латинской Америки.

 

«Гибкость», которая позволяет менять правительство в парламентских системах, тоже имеет две стороны. В парламентских системах партия, к которой принадлежит премьер-министр, может сместить своего лидера или же коалиционный партнер может отказать в своей поддержке и инициировать смену правительства, в то время как в президентских системах единственным способом досрочно убрать президента, утратившего доверие, является государственный переворот. Мы согласны с Линцем в том, что нестабильность правительства не обязательно ведет к нестабильности режима, поскольку парламентские системы имеют особые защитные механизмы. Вместе с тем, причиной кризиса многих потерпевших крушение парламентских систем, включая системы Сомали и Таиланда, послужила именно сложность обеспечения поддержки жизнеспособным кабинетам. Президентское правление повышает уровень заградительного порога для смещения исполнительной власти, и противники действующей власти вынуждены либо ждать окончания срока, либо санкционировать недемократическое решение проблемы. Высокий порог иногда желателен и применительно к изменениям в правительстве парламентских систем; он может поспособствовать большей предсказуемости и стабильности политических процессов, предотвращая частые перестановки в правительстве, которые наносят вред некоторым парламентским системам.

 

С теоретической точки зрения проблема фиксированных сроков может быть решена и без перехода к парламентаризму, а именно – через допущение при определенных обстоятельствах досрочных выборов. Один вариант состоит в разрешении главе правительства или большинству в законодательном собрании требовать досрочных выборов для обеих ветвей власти (как в случае политической системы, недавно принятой в Израиле). Подобное допущение демонстрирует отклонение от норм президентского правления, для которого фиксация срока нахождения президента у власти является определяющей. Тем не менее, пока ни одна из ветвей власти не может распустить другую без собственного переизбрания, принцип разделения властей будет все равно обеспечиваться в гораздо большей степени, чем при любой разновидности парламентаризма.

 

Мы также подвергаем сомнению утверждение Линца о том, что президентское правление в большей степени, чем парламентаризм, способствует подчинению политики принципу «победитель получает всё». По нашему мнению, у парламентских систем в этом пункте нет никаких особых преимуществ, ибо степень реализации принципа «победитель получает все» зависит в основном от особенностей электоральной и партийной системы, а также от федеративного или унитарного устройства страны. Парламентские системы с дисциплинированными партиями, способными контролировать относительное большинство ассамблеи, формируют правительство, для которого практически нет каких-либо сдержек. В этом смысле они реализуют принцип «победитель получает всё» еще в большей степени, чем президентские системы [10]. К примеру, в Великобритании на протяжении двух последних десятилетий та или иная партия обычно получала абсолютное большинство мест в парламенте несмотря на то, что ее победа на выборах обеспечивалась менее чем 50 процентами голосов. Никогда не получая абсолютного большинства голосов избирателей, такая партия, тем не менее, получала возможность полного контроля и исполнительной, и законодательной ветви власти на протяжении длительного периода времени. Она даже могла использовать своё право роспуска парламента стратегическим образом, просто обновляя свой мандат на следующие пять лет через созыв досрочных выборов.

 

В результате сочетания дисциплинированных партий, одномандатных мажоритарных округов (для победы в которых требуется лишь относительное большинство голосов), а также права премьер-министра распускать парламент, вестминстерская система предполагает весьма слабый контроль над премьер-министром со стороны законодательной власти. В принципе, члены парламента, принадлежащие к правящей партии, должны контролировать работу кабинета, но на практике они обычно просто поддерживают законодательные инициативы своей партии, вне зависимости от их практических достоинств, именно потому, что их судьба на выборах определяется партийным руководством. Нормой является ситуация, когда дисциплинированная партия большинства оставляет орган исполнительной власти в период между выборами фактически без контроля [11]. В таком случае «победитель получает всё» в гораздо большей степени, чем при любой президентской системе. Когда большинство в парламенте принадлежит одной партии, вотум недоверия вряд ли возможен, а значит, оппозиция практически совсем не контролирует работу правительства. В результате досрочные выборы оказываются не столько гибким механизмом избавления государства от нежизнеспособного правительства, сколько выступают стратегическим инструментом правящего большинство, которое по собственному усмотрению определяет наиболее выгодное время досрочного роспуска парламента для возобновления своего мандата на следующие пять лет [12].

 

Президентское правление, напротив, отличается предсказуемостью, обеспечивающейся системой сдержек и противовесов, которая подавляет тенденции к реализации принципа «победитель получает всё». Собственно говоря, главное назначение сдержек и противовесов и состоит в ограничении возможностей победителя «получить всё». Потерпев поражение на президентских выборах, та или иная партия или коалиция может, тем не менее, контролировать конгресс, что позволяет ей блокировать некоторые президентские инициативы. Если законодательные полномочия президента только реактивны (право вето без права издавать указы), контролируемый оппозицией конгресс может выступать главной силой в законодательном процессе, как это происходит в США и Коста-Рике, двух наиболее продолжительных президентских демократиях. Контроль над конгрессом не является самым крупным призом, он не позволяет той или иной партии или коалиции диктовать свою политику, но зато позволяют им корректировать параметры политических процессов. И если президент обладает сравнительно небольшими законодательными полномочиями, то из описанной ситуации можно извлечь действительно немалую выгоду.

 

Более того, по сравнению с вестминстерскими парламентскими системами, президентские демократии открывают бóльшие перспективы для формирования кабинета с помощью нескольких партий. Подобная практика, по определению невозможная для вестминстерских парламентских систем, тем не менее, обычна для президентских систем с многопартийной системой: чтобы быть избранными, президенты должны собрать широкую межпартийную коалицию для победы или в первом туре выборов (если принят формат относительного большинства голосов) или во втором туре (если принят формат абсолютного большинства голосов и выборы в два тура). В общих чертах, президенты выделяют места в правительстве и другим, непрезидентским, партиям, если они хотят заручиться их поддержкой перед выборами, либо уже после отблагодарить за такую поддержку. В результате подобного распределения мест в кабинете даже проигравшие политические силы все равно получают свой «кусок пирога». Стандарты многопартийных президентских систем при этом ничем не отличаются от стандартов многопартийных парламентских систем: у власти находится коалиция, места в правительстве поделены между несколькими партиями, а президент в целях эффективности правления заботится о сохранении поддержки со стороны этих партий.

 

Итак, можно сделать вывод, что парламентские системы с одномандатными мажоритарными округами, требующими для победы относительного большинства голосов, более тяготеют к ориентации на принцип «победитель получает всё», нежели президентские системы. Комбинация парламентаризма со способностью той или иной партии получить большинство мест в ассамблеи в особой степени ведет к реализации принципа «победитель получает все». Развитие крайних мажоритарных тенденций при парламентском правлении не является чем-то исключительным. Оно весьма характерно для стран Карибского региона и некоторых регионов Третьего мира. Как свидетельствуют факты, за пределами Западной Европы все парламентские системы государств, являвшихся демократическими в период с 1972г. по 1994г., были построены по вестминстерскому образцу (см. табл. 1). Таким образом, Линц ошибается, утверждая, что абсолютное большинство мест, полученное одной партией, в парламентских системах встречается довольно редко [13]. В президентских системах с одномандатными мажоритарными округами, для победы в которых достаточно относительного большинства, партия, проигравшая президентские выборы, тем не менее, имеет возможность так или иначе контролировать конгресс, и в силу этого, что очень важно, сдерживать исполнительную власть.

Таблица 1

C траны с непрерывной демократической традицией (1972-1994)*

Уровень доходов	Количество населения	Парламентская система	Президентская система	Премьер-президентская система**
Низкий или средний низший	Очень малые   Малые     Средние и большие	Ямайка Маврикий	Коста-Рика     Колумбия Доминиканская республика
Средний высший	Очень малые   Малые     Средние и большие	Науру Барбадос Мальта Ботсвана Тринидад и Тобаго	Венесуэла
Высокий	Очень малые   Малые     Средние и большие	Люксембург   Ирландия Новая Зеландия Норвегия   Австралия Бельгия Канада Дания Германия Израиль Италия Япония Нидерланды Швеция Великобритания	Кипр     США	Исландия     Австрия Финляндия Франция Швейцария

*Страны, которые после 1945 г. получили независимость от Великобритании или Британского Содружества, выделены курсивом.

**Кроме Швейцарии.

 

Четвертый аргумент Линца, согласно которому стиль президентской политики менее благоприятен для демократии, чем стиль парламентской политики, во многом связан со взглядом на президентское правление как подчиненное логике «победитель получает всё». Мы только что уже выразили свои сомнения по этому поводу. Мы согласны с тем, что доминирующие в президентских или парламентских системах стили политики несколько отличаются друг от друга, однако, мы скорее делаем акцент на тех различиях, которые вытекают из конфигураций конституционного дизайна и природы партийной системы.

 

Наконец, мы согласны с Линцем в том, что президентское правление даёт больше возможностей для победы на президентских выборах политического аутсайдера, и это может повлечь за собой серьёзные проблемы. Однако в президентских демократиях с хорошо институционализированными партийными системами избрание политического аутсайдера является исключением. В последние десятилетия ни в Коста-Рике, ни в Колумбии, ни в Венесуэле к власти не приходили президенты-аутсайдеры, если таковым не считать Рафаэля Кальдеру во время его последнего срока правления (1993). В Аргентине президент-аутсайдер был избран в 1945 г., когда Перон (выигравший те выборы) ещё не имел собственной партии. В Чили политические аутсайдеры побеждали в президентских кампаниях 1952 и 1958 гг., но это составило скорее исключение, чем правило. Оба наиболее известных случая избрания политических аутсайдеров – Фердинанда Колора в Бразилии (1989) и Альберто Фухимори в Перу (1990) – имеют своей причиной неорганизованность партийных систем, а в случае с Фухимори – также и мажоритарную систему выборов в два тура, которая способствовала фрагментации партийных альянсов в первом туре.

 

Таблица 2

Таблица 3

Таблица 4

Таблица 5

Таблица 6

Выводы

 

Признавая ключевое значение работы Линца и соглашаясь с некоторыми её положениями, мы выражаем надежду на то, что автор понимает всю важность вариаций конституционного и институционального дизайна президентских систем и на основании этого готов признать, что он несколько переоценил «врожденную порочность» президенциализма, отказавшись обратить внимание на его определенные конституционные и институциональные разновидности. Президентские системы возможно институционально перестроить таким образом, что они будут работать гораздо эффективнее, чем прежде. По нашему мнению, жизнеспособность президентского правления обеспечивается прежде всего ограничением законодательных полномочий президента, дисциплинированностью партий в их законодательной деятельности и предупреждением высокой фрагментации партийной системы. Линц рисует ясную картину того, чего следует избегать парламентаризму. Мы делаем то же самое по отношению к президентскому правлению.

 

Далее, Линц не учитывает того, что при благоприятных условиях недостатки президентского правления могут быть смягчены. Эти «смягчающие обстоятельства» заслуживают пристального внимания ещё и потому, что с точки зрения политики иногда проще усовершенствовать президентскую систему, нежели менять её на парламентскую.

 

Мы также утверждаем, что правильно разработанная система президентского правления имеет даже ряд преимуществ по сравнению с парламентаризмом. Как нам кажется, Линц не отнесся к этому с должным вниманием. Более того, по одному из главных вопросов, а именно – предполагает ли президентское правление необходимость подчинения принципу «победитель получает всё» – мы не согласны с точкой зрения Линца. В общем виде наше возражение сводится к тому, что и здесь определяющими являются институциональные сочетания и конституционный дизайн, при том, что исходные преимущества парламентаризма далеко не столь очевидны, как это представляет Линц. И всё же мы разделяем общее мнение о том, что новаторская статья Линца явилась одним из самых значительных исследований последних десятилетий и несомненно заслуживает той широкой популярности, которой она пользуется среди учёных и политиков.

 

ПРИМЕЧАНИЯ

 

Выражаем свою признательность Майклу Коппеджу, Стиву Левитскому, Аренду Лейпхарту, Тимоти Скалли, а также двум анонимным рецензентам за весьма полезную критику ранних вариантов этой статьи.

 

1. Мы опираемся на интерпретацию вестминстерского (британского) типа демократии, предложенную Лейпхартом: Arend Lijphart, Democracies: Patterns of Majoritarian and Consensus Government in Twenty-One Countries (New Haven: Yale University Press, 1984), esp. pp. 1-20. Для нашего исследования наиболее существенными чертами вестминстерской демократии являются следующие: однопартийные кабинеты парламентского большинства, дисциплинированные партии, некое приближение к двухпартийному формату партийной системы, а также одномандатные мажоритарные округа, требующие лишь относительного большинство голосов.

 

2. См. Adam Przeworski et al., «What Makes Democracies Endure?,» Journal of Democracy, 7(January 1996), 39-55.

 

3. Matthew Shugart and John Carey, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (New York: Cambridge University Press, 1992), ch. 2.

 

4. Juan J. Linz, «Presidential or Parliamentary Democracy: Does It Make a Difference?,» in Juan J. Linz and Arturo Valenzuela, eds., The Crisis of Presidential Democracy: The Latin American Evidence (Baltimore: The Johns Hopkins University Press, 1994), p. 7; Juan J. Linz, «The Perils of Presidentialism», Journal of Democracy, 1 (Winter 1990).

 

5. Ibid., pp. 9-10.

 

6. Ibid., p. 18.

 

7. Linz, «Presidential or Parliamentary Democracy,» p. 19.

 

8. Lijphart, ch. 6.

 

9. Donald L. Horowitz, «Comparing Democratic Systems,» Journal of Democracy, 1 (Fall 1990),73-79; and George Tsebelis, «Decision Making in Political Systems: Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism, Multicameralism and Multipartyism,» British Journal of Political Science, 25 (1995), 289-325.

 

10. Допуская, что партия при этом остаётся все-таки единой. В противном случае, она может исключить своего лидера и поменять премьер-министра, как это произошло с Маргарет Тетчер в Великобритании и Брайаном Малруни в Канаде. Однако подобный внутрипартийный кризис руководства для мажоритарных (вестминстерских) парламентских систем является исключением.

 

11.  Возможным исключением в мажоритарных вестминстерских системах является образуемое время от времени правительство меньшинства, которое в подобных системах все же более типично, чем коалиционное правительство. Однако даже в этом случае правительство с большой вероятностью потребует досрочных выборов, чтобы превратить своё относительное большинство в абсолютное, прибегнув к вотуму недоверия.

 

12. Linz, «Presidential or Parliamentary Democracy,» p. 15.

 

13. Если бы средний балл 3 необходимо было получить сразу по двум критериям, нам пришлось бы исключить три страны (Индию и Колумбию из табл.1 и Вануату из табл.3), которые в своей основе можно считать демократическими, но которые имели проблемы с соблюдением гражданских прав, отчасти из-за борьбы с повстанческими группировками.

 

14. Robert A. Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition (New Haven: Yale University Press, 1973), pp. 62-80; Kenneth Bollen, «Political Democracy and the Timing of Development,» American Sociological Review, 44 (August 1979), 572-87; Larry Diamond, «Economic Development and Democ­racy Reconsidered,» in Gary Marks and Larry Diamond, eds., Reexamining Democracy: Essays in Honor of Seymour Martin Lipset (Newbury Park: SAGE, 1992), pp. 93-139; Seymour Martin Lipset et al., «A Comparative Analysis of the Social Requisites of Democracy,» International Social Science Journal, 45 (May 1993), 155-75.

 

15. Larry Diamond, «Introduction: Persistence, Erosion, Breakdown, and Renewal,» in Larry Diamond, Juan J. Linz, and Seymour Martin Lipset, eds., Democracy in Developing Countries: Asia (Boulder: Lynne Rienner, 1989); Myron Weiner, «Empirical Democratic Theory,» in Myron Weiner and Ergun Ozbudun, eds., Competitive Elections in Developing Countries (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1987); Dietrich Rueschemeyer, Evelyne Huber Stephens, and John D. Stephens, Capitalist Development and Democracy (Chicago: University of Chicago Press, 1992).

 

16. Некоторые Британские колонии впоследствии приняли президентские системы, но не стали или не смогли остаться демократическими. Вместе с тем, во многих случаях конец демократии (даже если она только возникала) был вызван государственным переворотом, организованным премьер-министром и его сторонниками. Поражение потерпели не президентские, а парламентские протодемократии. Типичный пример – Сейшельские острова. Следовательно, неудачи, постигшие большинство этих стран в их возвращении к демократии, нельзя приписывать президентскому правлению.

 

17. Kaare Strom, Minority Government and Majority Rule (Cambridge: Cambridge University Press, 1990).

 

18. Matthew Shugart, «Strength of Parties and Strength of Presidents: An Inverse Relationship» (forth­coming).

 

19. Пшеворский со своими коллегами обнаружил, что сочетание президенциализма с высокой степенью фрагментации партийной системы является неблагоприятным фактором для стабилизации демократии. См.: Przeworski, et al., «What Makes Democracies Endure?».

 

20. Arend Lijphart, «Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations,» in Linz and Valenzuela, eds.

 

21. Главный вопрос заключается в том, являются ли партии дисциплинированными. Парламентские системы как таковые ещё не выступают гарантом дисциплинированности. Тем не менее, в парламентских системах, в отличие от президентских, необходимость поддерживать правительство действительно остаётся стимулом партийной дисциплины. См. Leon Epstein, «A Comparative Study of Canadian Parties,» American Political Science Review, 58 (March 1964), 46-59.

 

22. Эффективное количество партий высчитывается как частное от деления единицы на сумму возведенного в квадрат количества голосов (или мест) каждой партийной фракции.

 

23. Arturo Valenzuela, «Party Politics and the Crisis of Presidentialism in Chile: A Proposal for a Parliamentary Form of Government,» in Linz and Valenzuela, eds., pp. 91-150.

 

24. Shugart and Carey; Mark P. Jones, Electoral Laws and the Survival of Presidential Democracy (Notre Dame: University of Notre Dame Press, 1995).

 

25. Giovanni Sartori, «Neither Presidentialism nor Parliamentarism,'«in Linz and Valenzuela, eds.

 

26. James W. Ceaser, «In Defense of Separation of Powers,» in Robert A. Goldwin and Art Kaufman, eds., Separation of Powers: Does It Still Work? (Washington, D.C.: American Enterprise Institute, 1986), pp. 168-93.

(Перевод с англ. Т. Мосенцевой)

* Печатается с любезного разрешения авторов. Первоначально данная статья появилась в серии Working Papers, издаваемых Институтом международных исследований им. Хелен Келлогг Университета Нотр-Дам (№200, июль 1993), позже переработанная версия вышла в журнале «Компэритив политикс» (1997, №4).

Опасности президенциализма: аргументация Линца

 

Линц обосновывает своё положение о превосходстве парламентских систем тем фактом, что только незначительное количество устоявшихся демократий имеют президентские системы. Он утверждает, что исторически сложившиеся преобладание парламентских демократий было вызвано внутренним несовершенством президентского правления. Линц выделяет несколько проблемных моментов президентского устройства. Мы кратко суммируем пять его наиболее важных доводов.

 

Во-первых, в президентских системах президент и ассамблея сталкиваются в борьбе за обладание высшей легитимностью. И президент, и законодательное собрание избираются народным голосованием, при этом их истоки и дальнейшее существование независимы друг от друга [3]. Поскольку президент и законодательное собрание «получают свою власть от народа, сделавшего свободный выбор из определенного набора альтернатив, всегда имеет место латентный конфликт, в некоторых случаях внезапно выходящий наружу. Никаких демократических путей его разрешения здесь нет» [4]. Линц считает, что парламентаризм избегает этой проблемы, поскольку в данном случае исполнительная власть не обособлена от законодательной. Если в законодательном собрании большинство выступает за изменение политического курса, оно может сместить правительство, проведя вотум недоверия.

 

Во-вторых, срок нахождения президента у власти является жёстко фиксированным, что менее благоприятно с точки зрения демократии по сравнению с «гибкостью» парламентских систем, в которых правительство на протяжении всего своего существования зависит от доверия со стороны законодательного собрания. Президентское правление «предполагает “жёсткость”, которая чрезвычайно осложняет приспособление к меняющимся обстоятельствам; лидер, утративший доверие собственной партии или партий, поддержавших его на выборах, не может быть смещен до окончания своего срока полномочий» [5]. Благодаря бóльшим возможностям изменений в кабинете министров и правительстве, парламентские системы обладают и бóльшим потенциалом для решения конфликтных ситуаций. В свою очередь, такой защитный механизм обеспечивает стабильность всего политического режима.

 

В-третьих, президентское правление вносит в демократическую политику значительный элемент игры с нулевой суммой (zero-sum game), нацеленную на реализацию установки «победитель получает всё». Напротив, в парламентских системах «разделение полномочий и образование коалиций является обычным явлением; главы правительств с вниманием относятся к нуждам и интересам даже самых малочисленных партий». В президентских же системах президенты, избранные прямым народным голосованием, часто начинают считать, что для них нет никакой необходимости в долгой и утомительной работе по созданию коалиций, а также – в уступках оппозиции [6].

 

В-четвертых, стиль президентской политики менее подходит демократии, чем стиль политики парламентской. Полагая смысл своего существования в представительствовании от имени всей нации, президент может с лёгкостью склониться к нетолерантности по отношению к оппозиции. «Чувство обладания суверенной властью, понимаемой в качестве некоего мандата, врученного народом, достаточно вероятно подталкивает президента наделять своё правление и свою миссию значимостью, не соответствующей факту его избрания всего лишь относительным большинством населения. Это, в свою очередь, может вызвать недовольство, которое при президентском правлении приводит к более ощутимым разочарованию, деморализации и раздражению, чем тогда, когда такая реакция направлена против премьер-министра» [7]. Отсутствие в президентских системах монарха или «президента республики» лишает их той силы, которая могла бы обуздывать претензии исполнительной ветви власти.

 

Наконец, в-пятых, при президентских системах существует бóльшая вероятность того, что правительство возглавит политический аутсайдер, и это выступает потенциально дестабилизирующим фактором. Личность, избираемая прямым всенародным голосованием, более независима от политических партий, поскольку в своём избрании почти ничем им не обязана. Более того, она склонна править в популистской или даже антисистемной манере.

Критика аргументов Линца

 

Мы признаем, что четыре из пяти главных критических положений Линца заслуживают доверия. Мы согласны с тем, что президентские системы провоцируют ситуацию «двойной легитимности», но, по нашему мнению, противопоставление президентских и парламентских систем в этом случае произведено Линцем слишком резко. В парламентских системах, пускай и в меньшей степени, чем в президентских, также присутствует конфликт притязаний на легитимность. Часто такой конфликт возникает между нижней и верхней палатами двухпалатного парламента, поскольку каждая из палат претендует на верховное отправление законодательной власти. Если обе палаты обладают правом высказывать недоверие правительству и при этом каждая из палат контролируется разным большинством, правительство, скорее всего, будет коалиционным. Следовательно, «двойная легитимность» возникает не между исполнительной и законодательной властью, но между двумя палатами законодательного органа. Конфликтность возрастает тогда, когда палаты контролируются партиями или блоками, находящимися в оппозиции по отношению друг к другу. В некоторых парламентских системах, например, Канады, Германии и Японии, верхняя палата обладает значительными законодательными полномочиями, но не может выражать недоверие правительству. В других парламентских системах верхняя палата, напротив, не может быть распущена правительством. Таким образом, здесь очевидна «двойная легитимность» между исполнительной и частью законодательной власти. Следовательно, данная проблема не свойственна исключительно президентскому правлению, хотя в последнем случае она действительно стоит более остро. Выходом из потенциальной «двойной легитимности» парламентаризма мог бы стать однопалатный парламент, но тогда пришлось бы пожертвовать преимуществами двухпалатной организации, которая несомненно лучше для больших, федеративных, неоднородных государств [8].

 

Другим оставшимся незамеченным источником конфликта по поводу легитимности в парламентских республиках является роль главы государства, которого обычно называют «президентом», хотя при этом он, как правило, избирается парламентом. Конституции парламентских республик часто наделяют президента определенными полномочиями, которые, однако, при выходе за рамки чисто церемониальных функций в значительной степени зависят или могут зависеть от их конституционной интерпретации. В качестве примеров можно упомянуть исключительное право президента распускать парламент по своему усмотрению (Италия), требование заверения указов правительства (Италия), право накладывать вето на решения законодательной власти (Чешская республика, Словакия), полномочие издавать новые законы (Греция некоторое время после 1975г.), а также назначение высших должностных лиц, включая (как в Чешской республике и Словакии) министров. Линц утверждает, что в подобных системах президент может исполнять роль своего рода консультанта или арбитра, примиряющего партийных лидеров и способствующего обмену информацией между ними. Он также отмечает, что «в рамках президентской системы подобная роль институционально не предусмотрена». Отчасти Линц прав в том, что политические системы часто сталкиваются с такими ситуациями, когда необходим беспристрастный арбитр. Однако для того, чтобы глава государства в парламентских системах обладал некоторой реальной властью, следует институционально закрепить президентские полномочия и по другим вопросам. Линц вполне справедливо замечает, что «если бы президенты в чисто парламентских республиках были «беспристрастны», то для политиков не имело бы смысла прикладывать столько усилий для продвижения своего кандидата в президенты» [9].

 

Парадоксальным образом, чем большей властью наделяется глава государства, тем обширнее становится и потенциал противостояния. В особенности это характерно для новых демократических государств, не имевших в прошлом опыта четкого согласования полномочий. Так, несколько конституционных кризисов по поводу роли главы государства имели место в Венгрии и особенно Словакии, а в парламентских республиках Третьего мира (например, в Сомали в 1961-1969 и Пакистане) подобные кризисы вообще нередко заканчивались свержением демократических режимов. В действительности политики весьма небезучастны к тому, кто займет формальный пост главы государства, что связано, в первую очередь, с возможностями данного лица воздействовать на парламентское большинство. В парламентских системах должность президента не может получить демократическую легитимацию через всенародные выборы, однако срок пребывания президента у власти зафиксирован и он, как правило, дольше, чем таковой у парламента. Восхваляя заключенные в должности президента возможности быть арбитром, Линц по сути принимает мэдисоновский тезис о том, что сосредоточение неконтролируемой власти в руках парламентского большинства является