Выбор регионов для создания ОЭЗ

Один из важнейших вопросов в сфере ОЭЗ – принципы и процедуры отбора регионов для создания ОЭЗ. … Было принято решение, что конституционный принцип равноправия субъектов Федерации в их взаимоотношениях с федеральным центром не будет нарушен в том случае, если отбор регионов для создания ОЭЗ будет идти на основе конкурсного отбора заявок субъектов Федерации, подаваемых ими в Правительство РФ совместно с муниципальными образованиями, на территории которых планируется создание ОЭЗ.

Вместе с тем внедрение конкурса регионов на право создания на их территории ОЭЗ не снимает проблемы определения критериев отбора регионов для создания ОЭЗ. К сожалению, эти критерии в федеральном законе об ОЭЗ прописаны фактически вообще не были. Нормы закона ограничиваются лишь фразой о том, что заявка на создание ОЭЗ должна содержать обоснование целесообразности и эффективности ее создания для решения задач федерального, регионального и местного значения. Такой подход, с одной стороны, был вполне объясним, с другой стороны, он привел к низкой прозрачности проводившихся конкурсных процедур.

Отсутствие четко прописанных критериев отбора регионов для создания ОЭЗ было обусловлено тем, что не было однозначного понимания того, где должны появиться ОЭЗ. Дело в том, что существуют принципиальные различия между опытом промышленно развитых и развивающихся стран. В развивающихся странах СЭЗ создаются в основном для решения общеэкономических задач – обеспечения экономического роста, более высокой степени индустриализации, валютных поступлений в государственный бюджет, включения страны в мировое хозяйство и международную торговлю. В промышленно развитых странах СЭЗ являются инструментом региональной политики и создаются в депрессивных или отставших в экономическом развитии районах. Поскольку в промышленно развитых странах СЭЗ ориентированы на экономическое развитие отдельных территорий, их главной движущей силой является национальный частный капитал (а не иностранные инвестиции), важную роль играют также различные государственные дотации и кредиты. В развивающихся странах, наоборот, основным источником привлекаемого капитала в СЭЗ являются иностранные инвестиции (в т.ч. в силу недостаточности национального капитала).

Однозначного ответа на вопрос, опыт каких стран – промышленно развитых или развивающихся – был ближе России, не было. С одной стороны, существовавший в России опыт создания СЭЗ в 1990-е годы был неудачным именно из-за выбора в качестве мест для создания зон проблемных территорий. С другой стороны, экономическая ситуация первой половины 2000-х годов принципиальным образом отличалась от ситуации 1990-х годов. В итоге в федеральном законе об ОЭЗ было прописано, что вопросы отбора регионов для создания ОЭЗ будут решаться Правительством РФ в ходе проведения конкурсов.

К настоящему времени (к началу 2011 года) Правительство РФ провело 4 конкурса на право создания ОЭЗ – по одному конкурсу по каждому из типов ОЭЗ. Правда, если быть точнее, конкурс по портовым ОЭЗ состоял из семи конкурсов: отдельно отбирались заявки по воздушным портам (аэропортам), речным портам, и по каждому из морских бассейнов – Азово-Черноморскому, Арктическому, Балтийскому, Дальневосточному и Каспийскому. Проведение Правительством конкурсов на право создания ОЭЗ получило довольно большой отклик среди субъектов Федерации, в каждом конкурсе (за исключением конкурса по портовым ОЭЗ) участвовало по несколько десятков регионов.

По результатам конкурсов были приняты решения о создании 2 промышленно-производственных, 4 технико-внедренческих, 7 туристско-рекреационных и 3 портовых ОЭЗ (2 в аэропортах и 1 в морском порту) – всего 16 ОЭЗ (таблица П6 Приложения). Любопытно, что накануне проведения конкурсов федеральные чиновники говорили о том, что будет создано по 4-5 ОЭЗ первых трех типов, а по портовым ОЭЗ будет объявлено как минимум 5 победителей (по каждому из морских бассейнов). Однако, как видим, эти планы не были реализованы. В отношении промышленно-производственных и портовых ОЭЗ говорилось о том, что не было подано достойных заявок, по туристско-рекреационным ОЭЗ, напротив, не смогли выбрать среди семи лидировавших заявок. Количество потенциальных ОЭЗ федеральные власти определяли исходя из своих оценок возможностей федерального бюджета по финансированию инфраструктуры ОЭЗ.

К сожалению, для широкого экспертного сообщества оказались недоступными не только собственно заявки субъектов РФ на право создания ОЭЗ на своей территории, но даже какая-либо краткая информация о проигравших заявках. Поэтому делать сколько-нибудь обоснованные выводы о справедливости принятых федеральными органами власти решений сложно. У экспертного сообщества сомнения возникали, например, в отношении ОЭЗ в Татарстане, который традиционно получает значительные объемы федеральной поддержки.

Вопросы об обоснованности принятых федеральными органами власти решений по выбору победителей конкурсов на право создания ОЭЗ возникают, в частности, в связи с тем, что в двух регионах-победителях ОЭЗ создаваться не будут. Речь идет о туристско-рекреационной зоне в Краснодарском крае, которая была досрочно ликвидирована в связи с тем, что за 3 года ее существования в ней не было зарегистрировано ни одного резидента, а также о портовой ОЭЗ в Красноярском крае, которую из-за начавшегося экономического кризиса не успели даже формально создать (стало очевидно, что инвесторы не смогут выполнить свои обязательства).

Таким образом, в настоящее время на конкурсной основе создаются 14 ОЭЗ. Если посмотреть на уровень социально-экономического развития регионов, где эти ОЭЗ создаются, то несложно увидеть, что в основном это субъекты Федерации с высоким и средним уровнем развития. Исключением являются только туристско-рекреационные ОЭЗ, часть которых создается в проблемных регионах.

Самые серьезные вопросы в отношении выбора территорий для создания ОЭЗ возникают в связи с теми поправками, которые были внесены в закон об ОЭЗ федеральным законом от 25 декабря 2009 г. № 340-ФЗ. В законе об ОЭЗ появилась норма, согласно которой в исключительных случаях на основании решения Правительства РФ допускается создание ОЭЗ без проведения конкурса по отбору заявок. … Принятое решение мотивировалось, конечно же, необходимостью борьбы с экономическим кризисом. За 2010 год «исключений» набралось 10 (таблица П6 Приложения), и, конечно же, интересно посмотреть мотивы создания ОЭЗ вне конкурсных процедур. 

Решение о создании туристско-рекреационной ОЭЗ на острове Русский во Владивостоке можно объяснить вполне понятным стремлением федеральных властей усилить для города и региона тот эффект, которые дает подготовка к проведению во Владивостоке саммита АТЭС в 2012 году, сопряженная с огромными федеральными инвестициями. Решение по портовой ОЭЗ в Мурманске было давно назревшим. Мурманская область участвовала в конкурсе на право создания ОЭЗ, считалась чуть ли не самым вероятным его победителем, однако, как сообщалось, на момент проведения конкурса не были достигнуты необходимые договоренности с ОАО «РЖД» об увеличении пропускной способности ведущих к Мурманску железных дорог, и положительно решение по созданию ОЭЗ в тот момент принять не получилось.

Остальные решения – по промышленно-производственным ОЭЗ в Самарской и Свердловской областях, а также туристическому кластеру на Северном Кавказе[3] – можно считать началом использования особых экономических зон в качестве инструмента федеральной региональной политики. Мотивом создания ОЭЗ в Самарской и Свердловской областях стала необходимость решения проблем моногородов в этих регионах – соответственно Тольятти, Верхней Салды и Нижнего Тагила[4]. А федеральная поддержка моногородов в условиях кризиса стала одним из направлений деятельности Министерства регионального развития РФ. Создание туристического кластера на Северном Кавказе рассматривается как одно из ключевых направлений экономического развития этого проблемного российского макрорегиона. 

В итоге получается, что, с одной стороны, и без того не слишком высокая прозрачность процедур создания ОЭЗ в условиях экономического кризиса еще больше снизилась. С другой стороны, и расширение числа создаваемых ОЭЗ, и использование этого инструмента федеральной экономической политики для подъема проблемных территорий можно оценивать как позитивные явления.