Тема 8. Контрольно-надзорная («принудительная») деятельность органов исполнительной власти

 

Е занятие

Задачи №1,2,3,4,5 и 6

 

ЗАДАЧА 1

С конституционно-правовой точки зрения деятельность государственного вмешательства – это ограничение прав, в рамках которого конкурируют индивидуальная свобода, в том числе свобода экономической деятельности как частный интерес и обеспечение безопасности, защита других лиц как публичный интерес.

Перед государством стоит цель поиска баланса, в том числе баланса прямого и косвенного вмешательства.

В качестве принципов гос.вмешательства нужно сказать, что такое вмешательство всегда преследует публичные цели, ущемляя частный интерес.

Вмешательство допустимо только в тех пределах, в которых оно действительно обеспечивает защиту публичных интересов, и только тогда оно будет конституционно оправданным.

Государство сочетает прямое и косвенное вмешательство (меры воздействия). Прямые – это требования, например, о необходимости разрешений и т.п. Косвенное вмешательство носит менее очевидно обременительный характер для гражданина, видится более конституционным. Косвенная форма вмешательства, давления на граждан и предпринимателей.

 

БЕЛОВ С.А.:

Безопасность самого лица – это не только его интерес, но и интерес государства. Жизнь и безопасность лица в той же мере отражают государственный интерес, в какой отражают частный.

Тем более это очевидно при ситуации регулирования дорожного движения. Дорожное движение осуществляется посредством использования в качестве транспортных средств источников повышенной опасности. Как таковые, во время движения автомобили могут потенциально причинять любой вред. Однако, их вредоносные свойства ограничиваются водителем, который в целях упорядочивания движения обязан соблюдать обязательные для него правила дорожного движения в силу требований ФЗ О безопасности дорожного движения. Т.к. именно водитель является единственным, кто способен минимизировать потенциальный вред источника повышенной опасности, к водителям предъявляются дополнительные требования государством как для допуска к участию в движении (определенные требования к здоровью, необходимость проходить экзамены), так и дополнительные требования, действующие на ситуации участия в дорожном движении (к которым относится и требование использования ремня безопасности). С этой точки зрения аргументы ВС являются обоснованными – т.к. водитель, эксплуатируя источник повышенной опасности, является лицом, способным свести к минимуму потенциальный вред этого источника, права водителя могут быть ограничены как в целях сохранения его жизни и обеспечения его безопасности, так и в целях большего контроля за дорожным движением, связанным со средствами «тонизирования», сосредоточения состояния водителя и сохранения его работоспособности даже в экстремальных ситуациях (что обеспечивает как безопасность самого водителя, так и безопасность иных участников дорожного движения).

Применительно к вопросу – могут ли обязательные адм.предписания быть направленными на обеспечение безопасности адресата этих предписаний, вне связи с обеспечением безопасности иных лиц. С водительским местом понятно – водителю нужно быть в особом состоянии сосредоточения. А ведь применительно к пассажирам – их пристегнутость влияет ведь лишь на их безопасность, но в отношении них также существует обязанность использовать ремень безопасности во время движения. Обоснование первое – здоровье и безопасность жизни и здоровью человека, которые могут быть нарушены во время ДТП, являются не столько личным, сколько общественным, публичным благом (ч.3 ст.55 Конституции – в целях защиты... здоровья…). Именно поэтому возможное ограничение связано именно с обеспечением интереса публичного, а потому оно и является обоснованным. Также государство, посредством обязывания использовать ремень безопасности ограничивает возможные публичные расходы на возмещение вреда гражданам, пострадавшим в результате ДТП – т.к. в результате ДТП в случае причинения большего вреда здоровью государство необходимо осуществлять большие затраты (скорая помощь, больший объем оказания неотложной помощи и т.п.). А любые расходы государства связаны с реализацией им публичного интереса. Потому социально-публичное, конституционное обоснование введения ограничения в целях обеспечения безопасности исключительно его адресата в рассматриваемом случае существует.

По поводу слов «принуждение» - используется как в узком, так и в широком смыслах. Данное принуждение является пониманием в широком смысле. В условиях задачи говорится об ограничении прав и свобод гражданина (исходя из общего правила свободы усмотрения частного лица в выборе способа поведения), но не о непосредственном вмешательстве в реализацию этих прав и свобод (принуждение в узком смысле).

Но здесь есть еще интересный ход мысли в связи с конституционно-правовыми основами ограничения прав. Право в условиях задачи ограничивается административным актом. Однако, в соотв.с ч.3 ст.55 Конституции РФ права частных лиц могут быть ограничены федеральным законом. По сути дела, здесь мы сталкиваемся с делегированным законотворчеством. Адм.акт в этом смысле является актом, изданным во исполнение закона (ч.4 ст.22 ФЗ О безопасности дорожного движения), т.е. актом, изданным на основе делегирования законодателем полномочий по ограничению прав. Подобное ограничение в ПДД обоснованно ссылкой на закон, допускающий принятие этих правил (которые по природе своей являются актом, ограничивающим право на свободу и личную неприкосновенность частных лиц). Обязанность водителя в законе определена только общим принципом – обеспечивать безопасность. Не сказано кого именно. И в том же законе допускается издание ПДД.

ВС пошел по более простому пути, когда начал обосновывать, что опасность исходит для третьих лиц. Можно было пойти по более простому и обоснованному пути, указав, что порой стоит защищать и от самого себя. Видимо, было ВС проще смириться со смыслом ограничения прав в целях защиты прав иных лиц. Аргументация ВС ущербна как раз потому, что она неполна – не приводится полностью раскрывающих сущность как рассматриваемой ситуации, так и принуждения вообще обоснований введения публичных ограничений частных прав.

 

ЗАДАЧА 2

БЕЛОВ С.А.:

3 критерия допустимости ограничения прав частных лиц государственными органами:

1) Обоснованность с т.з. обстановки.

2) Необходимость ограничения (т.е. невозможность иными способами обеспечить исполнение соотв.обязанности)

3) Соразмерность ограничения (т.е. требование к использованию минимально необходимого ограничения для достижения целей; созданное ограничение должно быть обоснованно, т.е. меньшим по сравнению с возможными негативными последствиями его отсутствия)

В данном случае необходимо охарактеризовать, имеет ли место принуждение по условиям задачи, или же нет. Это принудительная деятельность не в прямом, а в более широком смысле. Точно не в узком смысле принуждение – потому что такое принуждение как минимум должно быть адресно, должен быть определен адресат этого прямого властного воздействия. Вопрос – в чем здесь посягательство, ограничение?

Здесь, по мнению САБ, нет никаких дополнительных обязанностей для человека. Здесь применительно к более ранней задаче о наставлении МВД – здесь нет регулирования прав и обязанностей, если акт не меняет правовой статус, то нельзя на него ссылаться, нельзя его оспорить частным лицам, т.к. он действует внутри органа его издавшего, действует для должностных лиц этого органа. САБ считает, что здесь нет принудительной деятельности. Ведь наблюдение связано не с ограничением права на личную жизнь, не посягает на какую-либо охраняемую тайну. Наблюдение – это способ более продуктивной деятельности по выявлению нарушителей, по оценке соблюдения ПДД при движении. Ведь с помощью наблюдения не собираются никакие сведения, кроме сведений о соблюдении ПДД лицом, управляющим в момент наблюдения транспортным средством. А это лицо должно быть известно в соотв.с законом, это не право лица на тайну во время движения. Ведь наблюдение даже лицо не помогает определить, а только факт соблюдения/несоблюдения ПДД.Получается, что отсутствует воздействие на граждан как прямое, так и косвенное.

Единственно, что нужно для полноты решения – оценить аргументы «против».Это не контрольные мероприятия, т.к. такие мероприятия связаны с возложением на контролируемого дополнительных обязанностей в связи с контролем (предоставить документы, помещение; явиться на контроль и т.д.). Тем более контроль также является адресным мероприятием. 

То, что висит камера, как с правовой точки зрения влияет на гражданина? То, что у него мания преследования может развиться, к праву не имеет никакого отношения. В конце концов, даже при оказании услуг необходимо взаимодействовать с органом – так если гос.служащий посмотрит не так, это разве будет уже принуждением в широком смысле?! Ведь сотрудники ГИБДД могут патрулировать, смотреть на кого-то. А в данном случае – не патрулируют, зато камеры висят, они все видят без патрулирования – но разницы никакой нет.

Вот если в связи с наблюдением, будет собираться информация (скажем, с разных камер) по отношению к конкретному лицу, то это будет уже не наблюдение как таковое за ситуацией на дороге, а обработка информации, собранной путем наблюдения. То же с автофиксацией нарушения на камеры. Камеры действуют индивидуально, уже после того, как радар фиксирует нарушение. Радар – это было наблюдение, а камера, фиксирующая нарушителя с номером – это уже принуждение в широком смысле.

 

ЗАДАЧА 3

 

30 декабря 2001 года N 195-ФЗ

 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

КОДЕКС РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ

 

 

Статья 1.3. Предметы ведения Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

 

1. К ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление:

4) порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

 

Статья 1.3.1. Предметы ведения субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях

 

1. К ведению субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится:

2) организация производства по делам об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации;

3) определение подведомственности дел об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, в соответствии с частью 2 статьи 22.1 настоящего Кодекса;

5) создание административных комиссий, иных коллегиальных органов в целях привлеченияк административной ответственности, предусмотренной законами субъектов Российской Федерации;

2. Законами субъектов Российской Федерации органы местного самоуправления могут наделяться отдельными полномочиями субъекта Российской Федерации по решению вопросов, указанных в пунктах 4 - 6 части 1 настоящей статьи, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. В случае наделения органа местного самоуправления указанными полномочиями его должностные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъекта Российской Федерации.

 

МОЕ РЕШЕНИЕ:

См.акт выше, изменения от 27.12.09 в КоАП решили эту задачу.

 

 

ЗАДАЧА 4

МОЕ РЕШЕНИЕ:

1 – принципы:

Для разрешительной системы характерны следующие особенности:

– существует в тех областях, где требуется обеспечение безопасности, защита интересов граждан и государства при условии, что обеспечить безопасность другими средствами невозможно.

– действует относительный запрет осуществлять конкретный вид деятельности – до получения разрешения.

– разрешение выступает административно-правовым ограничителем экономической (хозяйственной деятельности): отношения в рамках самой этой деятельности остаются гражданско-правовыми;

– как правило, деятельность по выдаче разрешений платная

– разрешение, как правило, выдается на определенный срок, в течение которого по собственному желанию организация или гражданин не может отказаться от разрешения

– выдача разрешения осуществляется индивидуальным административным актом

– после выдачи разрешения возможен контроль за деятельностью

 

2 – лицензирование внешнеэкономической деятельности. В соответствии с указанными выше признаками, лицензирование внешнеэкономической деятельности является разновидностью разрешительной деятельности. Это так, поскольку цели подобного регулирования внешнеэкономической деятельности связаны с представлением о государственной экономической безопасности, о защите интересов национальных производителей. До получения разрешения (лицензии, квоты) для поставщиков запрещается ввоз соответствующей продукции, а потому необходимость получения разрешения одновременно выступает ограничителем права на свободу предпринимательской и иной хозяйственной деятельности. Данная деятельность является платной, что отражено и в положениях ФЗ Об основах государственного регулирования внешнеэкономической деятельности. Соответствующее разрешение оформляется индивидуальным (оформляемым в отношение каждого поставщика) актом уполномоченного органа государственной власти. По всем признакам будь то лицензирование, или же лимитирование (квотирование) в сфере внешнеторговой деятельности, это властное решение является разрешительным, а процедура его получения, соответственно, разрешительной.

 

3 –при распределении квот, а также при лицензировании внешнеэкономической деятельности возможно применение принципа «исторических поставщиков». Аргументы – как указано в условиях, данный принцип допускается как недискриминационный на международном уровне, в т.ч. в конвенциях, в которых участвует РФ, а потому данные положения обладают более высокой юридической силой, нежели положения ФЗ и подзаконных актов. Соответственно, для обжалования подобного порядка распределения квот или выдачи лицензий необходимо оспаривать положения международных договоров. Аргумент материальный – т.к. внешнеэкономическая политика РФ связана с квотированием импорта отдельных товаров, с ограничением возможности участия субъектов хозяйственного оборота РФ во внешнеэкономической деятельности, то обоснованным выглядит не только сама возможность существования разрешительного порядка осуществления данной деятельности, но и принципа «исторических поставщиков». Исторические поставщики – это уже доказавшие соответствие лицензионным требованиям своей продукции, а потому не нуждающиеся в повторной проверке. Данными положениями государство достигает публичного интереса, достигая прочных хозяйственных отношений с некоторыми ЮЛ, тем самым экономя собственные ресурсы на проведение дополнительных конкурсов и поиск новых поставщиков.

 

ЗАДАЧА 5

 

8 августа 2001 года N 128-ФЗ

 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

 

О ЛИЦЕНЗИРОВАНИИ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

 

Статья 1. Сфера применения настоящего Федерального закона

 

2. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на следующие виды деятельности:

деятельность в области производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции;

 

22 ноября 1995 года N 171-ФЗ

 

 

РОССИЙСКАЯ ФЕДЕРАЦИЯ

 

ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН

 

О ГОСУДАРСТВЕННОМ РЕГУЛИРОВАНИИ ПРОИЗВОДСТВА

И ОБОРОТА ЭТИЛОВОГО СПИРТА, АЛКОГОЛЬНОЙ

И СПИРТОСОДЕРЖАЩЕЙ ПРОДУКЦИИ

 

 

Глава III. ЛИЦЕНЗИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

ПО ПРОИЗВОДСТВУ И ОБОРОТУ ЭТИЛОВОГО СПИРТА,

АЛКОГОЛЬНОЙ И СПИРТОСОДЕРЖАЩЕЙ ПРОДУКЦИИ

 

Статья 18. Виды деятельности, подлежащие лицензированию

 

1. Лицензированию подлежат виды деятельности, связанные с производством и оборотом этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, за исключением закупки этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции (в целях использования их в качестве сырья или вспомогательного материала при производстве алкогольной, спиртосодержащей и иной продукции либо в технических или иных не связанных с производством указанной продукции целях) и розничной продажи спиртосодержащей продукции.

2. Лицензии выдаются на осуществление следующих видов деятельности:

закупка, хранение и поставки алкогольной и спиртосодержащей продукции;

розничная продажа алкогольной продукции.

8. Лицензии на осуществление видов деятельности, указанных в пункте 2 настоящей статьи, за исключением видов деятельности, указанных в абзацах девятом и десятом, выдаются в порядке, установленном настоящим Федеральным законом.

10. Лицензии на розничную продажу алкогольной продукции выдаются субъектами Российской Федерации в установленном ими порядке с учетом положений настоящего Федерального закона только организациям. Полномочия на лицензирование розничной продажи алкогольной продукции могут быть переданы субъектом Российской Федерации органам местного самоуправления в соответствии со статьей 7 настоящего Федерального закона. Лицензия на розничную продажу алкогольной продукции, выданная одним субъектом Российской Федерации, может действовать на территории другого субъекта Российской Федерации при условии наличия между ними соответствующего соглашения.

 

 

Статья 19. Порядок выдачи лицензий

 

1. Для получения лицензии на осуществление одного из видов деятельности, связанных с производством этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и указанных в пункте 2 статьи 18 настоящего Федерального закона, организацией представляются в лицензирующий орган следующие документы:

6) заключения специально уполномоченных государственных органов организации санитарно-эпидемиологическим, противопожарным, экологическим нормам и требованиям;

3. Для получения лицензии на осуществление одного из видов деятельности, связанных с оборотом (за исключением розничной продажи) этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и указанных в пункте 2 статьи 18 настоящего Федерального закона, организация представляет в лицензирующий орган документы, предусмотренные пунктом 1 настоящей статьи, за исключением документов, предусмотренных подпунктом 6 пункта 1 настоящей статьи в части требования представить заключение федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на проведение экологической экспертизы, в отношении помещений, предназначенных для хранения алкогольной продукции, а также подпунктом 7 пункта 1 настоящей статьи.

5. Документы, представленные организацией в лицензирующий орган для получения лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции, регистрируются и подлежат экспертизе лицензирующим органом.

7. Решение о выдаче лицензии на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции или об отказе в ее выдаче принимается в течение 30 дней со дня получения заявления и всех необходимых документов. В случае необходимости проведения дополнительной экспертизы указанный срок может быть продлен на период ее проведения, но не более чем на 30 дней.

 

 

БЕЛОВ С.А.:

Важно – документы, которые требуется представить для получения лицензии. Один из них – «заключение специально уполномоченного гос.органао соответствии производственных и складских помещений…» (п.6 ч.1 ст.19). Раз необходимы такие документы о соответствии помещения, то такие помещения уже к моменту представления таких документов должны находиться у предпринимателя на каком-либо законном основании, а также пройти соотв.экспертизы. Вопрос – на какие конкретно разновидности деятельности с алкогольной и спиртосодержащей продукцией распространяются правила ч.1 ст.18, а также распространяются ли эти правила в соотв.с ч.10 ст.17 на лицензии на розничную продажу.

Природа лицензирования – определение соответствия лицензионным требованиям и условиям, которые устанавливаются по критерию безопасности осуществления соотв.деятельности как для производителей, так и для третьих лиц. Глобально лицензирование направлено на то, чтобы обеспечить контроль за безопасностью. Лицензионные требования и условия устанавливаются только на предмет соответствия безопасности осуществления соотв.деятельности.

В чем потенциальная опасность торговли этиловым спиртом и алкоголем? Предмет контрольной проверки на соотв.лицензионным требованиям и условиям – не соответствие качеству, а соответствие условиям для безопасного производства, хранения. Но в чем смысл определения соответствия помещений? Они должны проверяться с т.з. того, как они обеспечивают безопасность деятельности. Если лицензирующий орган контролирует, в каком помещении осуществляется деятельность, то он должен осуществить контроль на соответствие требованиям для осуществления данной деятельности еще до выдачи лицензии (даже точнее – для выдачи лицензии). Что эти помещения должны находиться на удалении от образовательных учреждений – в этом отношении также обеспечивается требование действующего законодательства. Лицензионная система предупреждает угрозы безопасности, причем любые, а не только безопасность продукта как такового.

Предмет лицензионной проверки тем самым – это наличие возможности для соискателя лицензии соблюдать все (любые) требования действующего законодательства в установленной сфере деятельности.

Вопрос – можно ли проверку относить к условиям осуществления деятельности? Можно получить лицензию – и открыть еще 10 магазинов. Лицензии выдаются в субъектах по-разному. В некоторых лицензии вообще привязываются к конкретному помещению. А в других – лицензия выдается на вид деятельности, а далее можно выбирать помещение, которое должно соответствовать требованиям и условиям.

Но применительно к рассматриваемому виду деятельности – должны быть помещения, должны представляться документы на соответствие помещения, а также эти помещения должны соответствовать требованиям и условиям (в том числе, расстояние от образовательных учреждений).

Но формальное решение задачи в ч.10 ст.17 – только организации могут претендовать на получение лицензии на осуществление розничной продажи алкогольной продукции.

 

ЗАДАЧА 6

 

 

МОЕ РЕШЕНИЕ (формально):

Разрешение выступает административно-правовым ограничителем экономической (хозяйственной) деятельности: отношения в рамках самой этой деятельности остаются гражданско-правовыми. Исходя из этой предпосылки, следует сделать вывод, что позиция ЗАО является обоснованной.

Подобный тезис опирается на саму сущность лицензирования как способа контроля за безопасностью осуществления определенной деятельности. Лицензирование – это административно-правовой институт контроля, который предназначен для административных целей. Данный институт, а именно, наличие или отсутствие лицензии не влияют на гражданскую правоспособность соотв.субъектов, но являются ограничением в осуществлении прав, носящим адм-правовой характер.

Но при этом следует помнить, что лицензия регулирует только административные вопросы возможности/невозможности реализации права на осуществление определенной деятельности. При этом гражданско-правовые вопросы участия лица в отношениях, входящих в предмет ГП, лицензия не затрагивает. Именно потому ЗАО может участвовать в конкурсе, т.к. конкурс – это способ заключения гражданско-правового договора, регулируемый нормами ГК РФ. Раз так, то ЗАО может участвовать в открытых торгах в форме конкурса. Однако, поскольку у ЗАО нет лицензии, никто не гарантирует данному лицу выигрыш в конкурсе. А даже если ЗАО и выиграет конкурс, то оно может не получить лицензию – тогда оно не сможет осуществлять деятельность, которая необходимо для исполнения гражданско-правовых обязательств. А это уже повлечет гражданско-правовые последствия для ЗАО.

 

 

Е занятие

Задачи №10,11,13,15,16,18,19 и 20

 

ЗАДАЧА 10