Отражение в периодической печати государственной земской политики (1860-е гг.)

Широкомасштабные преобразования в России, развернувшиеся в 1860-е - 1870-е гг., затронули все важнейшие стороны жизни как общества, так и государства. Были проведены экономические (ликвидация крепостного права и др.), политические (изменения в системе управления - судебная, земская, городская, военная), реформы в области образования и культуры (школьная, университетская, цензурная).

Одно из важнейших в числе перечисленных, переустройство местного самоуправления, с 1859 г. разрабатывала комиссия при Министерстве внутренних дел под председательством Н. А. Милютина, а с 1861 г. ее возглавил министр П.А. Валуев. Лишь после довольно длительной проработки, 1 января 1864 г., были учреждены земства (всесословные органы в уездах и губерниях), в компетенцию которых входили вопросы, связанные с функционированием местного хозяйства, с распределением государственных податей, устройством школ, больниц, приютов, содержанием тюрем и путей сообщения.

Наступивший 2014 г. является юбилейным: исполнилось 150 лет с момента начала осуществления земской реформы. Историческая общественность будет широко отмечать это событие, проводя научные конференции, публикуя статьи и монографии, посвященные этому событию. Довольно длительный период, прошедший с момента начала осуществления реформы, позволил накопить значительный объем материалов, отразивший проблемы, связанные со структурой, функциями и деятельностью земств, их взаимоотношением с властными структурами, влиянием на пробуждение и развитие общественных инициатив, перспективами земского самоуправления в современных условиях, аспектами деятельности и роли земств в социально-экономической, политической, культурно-просветительской и общественной жизни страны. Вместе с тем, многие из обозначенных вопросов по-прежнему нуждаются в дополнительном освещении, а некоторые и в новых подходах, основанных на современных достижениях исторической науки.

Одним из важных, на наш взгляд, вопросов, связанных с осуществлением земской реформы, является отражение ее хода в периодической печати, которая активно включилась в обсуждение разнообразных проблем, затрагивавших отдельные аспекты земской жизни, и выступила своеобразным индикатором настроений в обществе, помогая лучше понять расстановку общественных и политических сил вокруг земства. Особое место среди публикаций в прессе занимают статьи, вызвавшие не только недовольство со стороны цензурного ведомства, но и карательные санкции в отношении органов печати. Цензурные наказания, полученные газетами и журналами того времени, помогают основательнее разобраться в особенностях официального подхода к проблемам, связанным с функционированием земских учреждений.

Граф П. А. Валуев, являвшийся министром внутренних дел в период с 1861 по 1868 г., известен как человек, довольно активно занимавшийся проблемами печати, высоко оценивавший ее роль в деле формирования общественного мнения и даже выступавший в роли публициста. Согласно его высказыванию, «одна пресса энциклопедически и бесцензурно подготовляет, внушает или сочиняет то самое общественное мнение, которое она же одна, впоследствии, систематически проповедует».

Однако в этой «проповеди» министр определял больше отрицательных, нежели положительных сторон. Именно в результате деятельности печати он видел причины появления новых общественных настроений, отрицательно оцениваемых официальной властью. Еще в 1860 г. П. А. Валуев заявлял: «При самом даже поверхностном взгляде на современное направление общества нельзя не заметить, что главный характер эпохи заключается в стремлении к уничтожению авторитета. Все, что доселе составляло предмет уважения нации: вера, власть, заслуга, отличие, возраст, преимущества, - все попирается: на все указывается как на предметы, отжившие свое время».

Цензура при новом министре все более и более усиливалась, количество самых разнообразных циркуляров, официальных и конфиденциальных, росло с каждым днем. Начиная с 1865 г., в отношении повременных изданий Российской империи применялась предварительная (административная, запрещающая, до опубликования) и последующая (судебная, карательная, по факту опубликования) цензура. Результатом как запрета публикации, так и административного взыскания в форме штрафа, налагаемого на издание (редактора или ответственное лицо), могло стать закрытие органа печати или приостановка его выхода на определенный период. Фактически власть лишь объявляла издателю перечень запрещенных для печатного обсуждения тем, касавшихся, прежде всего, общеполитических вопросов и предупреждала об ответственности за нарушение этого запрета. Публикуемые же в газете или журнале сведения стали делом ответственности редактора, на которого, собственно говоря, возлагалась обязанность самоцензуры.

В обществе и прессе земская реформа 1864 г. была встречена сочувственно, но в частностях вызвала много разногласий, что неоднократно было отражено в периодических изданиях и во взысканиях, налагаемых на них Главным управлением по делам печати. Особенностью нового цензурного закона являлось то, что газеты и журналы обязаны были сообщать на своих страницах о вынесенных в их адрес цензурных наказаниях с точной ссылкой на материалы, послужившие их причиной. Власть тем самым пыталась точно указать на те проблемы, которые, по ее мнению, печать отражала предвзято или неверно, но чаще всего эффект получался совершенно обратный. Публика с интересом повторно обращалась к публикациям, вызвавшим неудовольствие цензурного ведомства, по-своему трактуя их содержание. Даже правительственная «Северная Почта» в одной из своих статей признавала, что решение административной власти обуславливается не только содержанием статьи, но и неудобствами, с которыми может быть сопряжено предостережение, толками, которые она может вызвать.

П.А. Валуеву приходилось самому браться за перо с тем, чтобы прояснить позицию управляемого им министерства: «В основе предположений о земских учреждениях лежит децентрализационная мысль, - заявлял он, - но эта мысль не направляется к ослаблению связи между частями и общим центром. Государственная власть не отделяет от себя земство, а привлекает его к общему делу. Она видит в нем не соперника, но союзника. Земским учреждениям вверяется ближайшее попечение о тех интересах, которые на местах ощущаются живее, чем в центре, ближайшее заведование теми делами, которые могут быть направляемы и разрешаемы лучше, чем из центра государственного управления. Но это управление чрез то не становится чуждым местным делам, местным интересам. В сущности, передавая земским учреждениям, в известных пределах, некоторые предметы ведомства, Правительство не уменьшает совокупность своих прав, но облегчает бремя лежащих на нем обязанностей». Так ли было на самом деле, отчасти помогут понять публикации в печати, получившие цензурные взыскания за статьи, освещавшие проблемы новых органов самоуправления.

Так, в одной из старейших российских газет под названием «С.-Петербургские ведомости», превратившейся благодаря редактору В. Ф. Коршу в одно из крупнейших общественно-политических изданий, в передовой статье говорилось об Указе Сената № 39.930 от 28 июня о разъяснении статьи 37 Временных правил для земских учреждений «относительно подводной повинности» и ее тяжести для земств. Этот же факт был отмечен и в передовой статье в № 203 той же газеты, где указано, что контроль над повинностью со стороны управы был бы достаточен для ее уменьшения в 100 раз.

Еще в одной публикации под заглавием «Земское дело», появившейся в том же 1866 г., содержалась критика исполнения ст. 37 Временных правил для земских учреждений. Автор, Владимир Жемчужников, указывал на различные подходы к исполнению закона со стороны земств, которые восприняли его буквально и стремились вести учет повинности, и со стороны администраций, для которых был затруднителен этот контроль. Однако и те, и другие, как было упомянуто в статье, не думали о благе обывателей, что привело к отрицательной оценке деятельности земских учреждений со стороны государственных служащих и общественности.

В статье была также отмечена необходимость создания «свода всех сведений о деятельности земских учреждений», что, по мнению автора, намного бы упростило их работу, а также определенного временного органа печати, посвященного земскому делу.

Статья Владимира Жемчужникова содержала очевидную критику деятельности администрации по отношению к земским учреждениям, что и послужило поводом для объявления 2 сентября 1866 г. третьего предостережения газете «С.-Петербургские ведомости», согласно «Временных правил о цензуре и печати» от 6 апреля 1865 г., в лице издателя-редактора Коллежского Асессора Валентина Корша и временного приостановления издания на три месяца1. Однако уже 10 сентября 1866 г. министр внутренних дел по ходатайству Комитета правления Императорской Академии Наук, которой формально принадлежала газета, разрешил продолжение издания под временной редакцией коллежского секретаря Сомова.

Позднее в 1868 г. А. И. Кошелев в своей брошюре «О земских собраниях» укажет следующее: «Необходимость восстановления земства была очевидна. Первое предостережение газете было объявлено 20 сентября 1865 г за статью в N° 243 от 18 сентября 1865 г., в которой отмечено недоверие к залогам в частных кредитных учреждениях и обеспечении 5% банковских билетов. Второе же предостережение было объявлено 13 апреля 1865 г за статью «По поводу народных заявлений» в № 97, где было высказано мнение о систематическом противодействии администрации земским учреждениям правительство. <...> Передача в заведывание земства расстроенного хозяйства производилась администрацией почти повсеместно с такими затруднениями и формальностями, которые только затрудняли и замедляли окончание дела». Как отмечает большинство исследователей истории земства, разрозненность в их деятельности действительно существовала, между ними не существовало обмена опытом в решении общих вопросов, они функционировали сами по себе, что снижало продуктивность их деятельности. Еще одной из проблем являлась компетентность лиц, избранных в земские учреждения. В. Жемчужников подмечал в своей статье, что, например, Смоленская губернская земская управа констатировала, что «для земства. гораздо выгоднее, чтобы члены земских учреждений, не имеющие возможности <...> добросовестно исполнять свои обязанности, отказывались от них, а не удерживали за собой должности и жалование.». Автор публикации осуждал зависимость должности земской, которая, на его взгляд, должна быть добровольной и у лица, заслуживающего доверия со стороны местного земства, от государственной службы. В. Жемчужников отмечал случаи увольнения лиц с государственной должности при назначении на земскую, хотя и та, и другая несла, по сути своей благо для всей страны. Одновременно с этим, как отмечал позднее А. И. Кошелев, «в некоторых губерниях и уездах назначены служащим по земству большие жалования, что совершенно противоречит достоинству и существу земской деятельности, там и сям проявляются сословные претензии».

Земские учреждения в начале своего существования пользовались правом под свою ответственность, без предварительной цензуры печатать собственные отчеты и протоколы заседаний, что зачастую приводило к яростным обсуждениям некоторых вопросов в печати и обществе. Сложившаяся ситуация нешуточно обеспокоила власти. Не даром граф П. А. Валуев заявлял: «Влияние прессы не подлежит никакому сомнению. Ни одно правительство, допускающее печатные толки в делах общественных, не пренебрегает пользою, которую может оказать ему печатный орган его собственных воззрений». В записке от 26 июня 1862 г. «О внутреннем состоянии России» министр внутренних дел подчеркивал: «Пресса стала неоспоримой силой. Это факт не исключительный, а общий, который вытекает из универсальных форм цивилизации», а позднее в своем дневнике записью от 17 апреля 1865 г. укажет: «Противоречие между всем направлением прессы и системою правительства обнаруживается во всех частностях».

Результатом правительственных опасений явилось запрещение указом от 13 июня 1867 г. печатать без разрешения местного губернского начальства постановления земских, дворянских и городских общественных и сословных собраний, отчеты о заседаниях и другие материалы. Итогом неминуемо должна была стать еще большая разрозненность и несогласованность действий земств. Основной причиной запрета публикации отчетов и вынесения наказания «за вредное направление» явилась практика «порицания действий правительства» на земских собраниях, «сопоставление земских учреждений с правительственными властями, обвиняемыми в произволе или неисполнении закона», а также «стремление изображать в неблагоприятном свете дел в России».

В феврале 1867 г. в тех же «С.-Петербургских ведомостях» в N 48 и 49 была опубликована статья под названием «Несколько слов по поводу нападок на земство и земские учреждения» за подписью «Гласный из землевладельцев». Авторство статьи было раскрыто в дневнике цензора-академика А.В. Никитенко: «В N 49 "Северной почты" напечатано предостережение "С.-П. ведомости" за две статьи в защиту земства, написанные Кошелевым».

Общественная позиция А.И. Кошелева, при сохранении верности славянофильским основам, всегда отмечалась непредвзятостью. На протяжении почти 20 лет он, возглавляя группу гласных Рязанского губернского земства, формировал повестку дня очередных губернских собраний. Выступая инициатором создания комиссии по статистике и став ее председателем, А. И. Кошелев состоял членом училищного совета, ревизионной комиссии, податной комиссии, 16 раз избирался членом общей комиссии губернского земства, 5 раз - членом комиссий, рассматривавших вопросы народного образования, трижды - комиссии по крестьянским делам, четырежды - по финансовым вопросам, избирался он также в «экологическую» комиссию по сохранению лесов и в комиссию по судебным делам. В 1869 г. он был избран в оценочную комиссию, которую с 1874 г. стал возглавлять. Кошелев являлся самым добросовестным земским гласным: с 1865 по 1879 г. он посетил 245 из 282 заседаний губернского собрания, активно участвовал и в заседаниях Московской городской думы, гласным которой его избрали с момента ее создания.

Наряду с напряженной хозяйственной и общественной деятельностью Кошелев постоянно занимался публицистикой. Первая его печатная работа появилась на страницах «Московского вестника» еще в 1827 г. На протяжении 1840-1850-х гг. его многочисленные статьи и отчеты о применении сельскохозяйственных машин публиковались в записках Московского и Лебедянского обществ сельского хозяйства, а также в Трудах Вольного экономического общества и «Земледельческой газете».

Однако расцвет публицистической деятельности Кошелева пришелся на пореформенную эпоху. На протяжении 1860-1870-х гг. десятки его статей, посвященных самым актуальным вопросам жизни страны, печатались в журнале «Русская мысль», газетах «Голос», «Русь», «С. -Петербургские ведомости» и ряде других изданий. В качестве отдельных публикаций вышло около 20 произведений Кошелева: сборник статей «Голос из земства», брошюры «О воинской повинности с земской точки зрения», «О мерах к восстановлению ценности рубля», «О крестьянском самоуправлении и о присутствии по крестьянским делам», «О мелкой земской единице» и другие.

Каждая из статей и брошюр А.И. Кошелева вызывала оживленные споры. Значительная часть его публицистических произведений не могла быть напечатана в России по цензурным соображениям, поэтому он издавал их за свой счет за границей, преимущественно в Германии.

Еще до начала осуществления земской реформы в брошюре «Конституция, самодержавие и Земская дума» А.И. Кошелев обосновывал необходимость созыва общерусского представительного органа раньше, чем уездных и губернских земств. Одним из важнейших условий успешной работы Общей земской думы, по его мнению, являлась гласность ее деятельности. «...Общая земская дума без гласности была бы хуже телеги без колес, хуже лодки без весел, было бы одним присутственным местом больше, и, следовательно, меньше к успешному и удовлетворительному ведению общественных и государственных дел в России».

В своих записках он отмечал, что правомочия земств слишком ограничены, но в первое время достаточно и этого. Необходимо заниматься разработкой и использованием данных прав и обязанностей, а общество в дальнейшем будет расширять этот круг в реалиях времени и общественных проблем.

В своей статье «Несколько слов по поводу нападок на земство и земские учреждения» в газете «С. -Петербургские ведомости» А. И. Кошелев говорил об участившихся нападках в сторону земств и земских учреждений, попытался привести объективные и обоснованные доводы в защиту деятельности земств.

Автор отмечал, что общественное мнение по поводу деятельности земских учреждений разделилось. По его мнению, одни считали, что земства слишком равнодушно относились к своим обязанностям, решали общие непрактические вопросы, что управу и собрания мало заботила проблема гласности их действий, а итогом становилось то, что другие были лишены возможности воспользоваться их опытом. Другие, считал А. И. Кошелев, наоборот упрекали земства в отходе от основных принципов их существования, усиления сословности, образования своего рода земской аристократии с искусственным обособлением от народа, что приводило к возрастанию роли антиправительственных настроений внутри земств. В результате, в периодических изданиях появились статьи, которые под видом программы преобразований стремились если не к прямому уничтожению земства, то «сперва полного его изуродования и затем его исчезновения с лица земли».

Он задался рядом вопросов, пытаясь раскрыть основные проблемы, с которыми регулярно сталкивались земства: «какие нарушения права собственности совершены земскими собраниями», «крестьянский элемент в земских собраниях слишком преобладает <...> где и как это проявилось?», «земства все более и более обременяются повинностями», «что касается до класса "политиканов" будто возникающих в земских собраниях», «как будто <...> стремятся захватить инициативу законодательную».

Относительно нарушения прав собственности автор отмечал, что земства, в полном объеме исполняя свои функции, обложило повинностями и помещичьи земли, и крестьянские. Это многими было воспринято как посягательство на право землевладельцев, хотя согласно законодательству земли и крестьян, и помещиков должны были облагаться повинностями в определенном земствами размере.

Автор статьи высказывал опасения, что в связи с преобладанием гласных от помещиков губернские земские собрания могут превратиться в дворянские собрания, «где вообще много говорили и очень мало дела делали», тем самым земства могли, по его мнению, утратить свое предназначение.

Обращаясь к вопросу о повинностях, А. И. Кошелев отмечал, что, несомненно, земли все более и более обременяются ими, но это неизбежно. До отмены крепостного права распределением повинностей занималась казна с опорой на традиционное крестьянское хозяйство. Теперь же были необходимы новые способы для пополнения казны, в связи с этим в земствах вводились уравнительные повинности в денежном эквиваленте. Конечно, это не могло устраивать помещиков, которые в течение столетий жили в системе крепостного права и не были обложены столь обременительными повинностями. В этой связи А. И. Кошелев отмечал: «Разве для одних крестьян служат дороги и мосты, и по ним разве не ездят и помещики, и купцы, и мещане, и не провозят своих продуктов и товаров? Возможно ли долее удерживать прежние привилегии в пользу одних и в отягощение других?».

К числу острых вопросов относилась и так называемая законодательная инициатива земств. Автор статьи указывал, что нельзя отрицать тот факт, что земства занимались вынесением постановлений, касавшихся вопросов отдельных местностей, но эти же вопросы могли существовать и в других уездах и губерниях. А. И. Кошелев справедливо предполагал, что гораздо выгоднее воспользоваться уже известным опытом, чем добиваться результата методом проб и ошибок. Однако не только представители власти на местах, но и периодическая печать пытались обвинить земские собрания в том, что они «пытаются перехватить законодательную инициативу у государственной власти». Автор статьи считал, что подобные утверждения носят враждебный характер и направлены на возбуждение подозрений у правительства и на уничтожение земств.

Возвращаясь к вопросу о так называемых «политиканах», А.И. Кошелев обратил внимание, что они, как правило, из сословия землевладельцев, увлеченных иноземными теориями и противящихся охранительным началам российского общества. По мнению автора, увлечение землевладельцами идеями конституционализма вытекало из низкого уровня их образованности и малого опыта общественной деятельности, и какие-либо изменения структуры земств, в том числе и введение крупных землевладельцев в число гласных не по выбору, а по цензу, не могли решить проблему смягчения общественных настроений.

Положения, касавшиеся общих, а не исключительно местных, вопросов должны были утверждаться центральной властью. Это могло, по мнению А.И. Кошелева, привести к сужению полномочий земств, их собрания стали бы незначительными по объему предоставляемой им власти, соответственно положение дел вернулось бы к дореформенному состоянию - то есть решению всех вопросов центральной властью. Инициатива в решении общественных проблем исходила бы не от земств, а от администрации, порождая бюрократические проволочки и теряя свой практический смысл. Автор статьи был убежден в том, что необходим какой-то консенсус в распределении полномочий или средство для решения проблемы. Он отмечал, что наиболее верным и правильным средством решения проблемы будет введение однородной системы в постановлениях и распоряжениях, взаимный обмен опытом. Окончательное рассмотрение и решение общих дел для всех уездов необходимо, по его мнению, отдать в ведение губернским собраниям, а для губерний найти способ совместного совещания всего земства в рамках общего съезда.

Практика первых лет функционирования новых органов местного управления показала, что усиление власти администрации по земским делам приводило к столкновениям с земствами. А. И. Кошелев отмечал - не смотря на то, что деятельность земств была заключена в тесные рамки общественно-хозяйственных вопросов, даже по этим вроде бы узким проблемам практически сразу же обнаружились столкновения с администрацией, поскольку государственные институты, существовавшие до реформы, не передавали полномочия новым структурам, которые, в свою очередь, были обязаны законодательными актами совершать круг определенных властных действий.

По мнению А. И. Кошелева, самым ярким примером такого столкновения между администрацией и земством может служить закон от 21 ноября 1866 г. о сметах и раскладках, утвержденный уездными собраниями в сентябре. Губернские собрания, на основании этого закона, не имели права переделывать уездные сметы и раскладки, что привело к крайне затруднительному положению на местах. Им приходилось искать выход из сложившейся ситуации: одни переделали сметы и предоставили их губернаторам, другие просили дозволения собрать экстренные губернские и уездные собрания, третьи просили о применении закона к раскладкам будущего года. То есть фактически администрация вводила закон, сужающий возможности деятельности земств. По мнению автора, правительство должно было неуклонно стоять на почве законности, на ней же держать земство и не делать в «Положении о земских учреждениях» никаких преобразований.

Положительно отзывался автор статьи о судебной реформе и институте мировых судей в городах и уездах. Общественность требовала, чтобы мировые судьи имели конкретный закрепленный за ними участок. Поднимался вопрос о финансовом обеспечении их деятельности, а также о росте количества судей. Однако, по мнению А. И. Кошелева, аппарат судей сокращать было нельзя в виду большого количества рассматриваемых дел, а об укрупнении участков и расширении территориальных полномочий также не могло быть и речи.

А.И. Кошелев считал также недопустимыми тенденции к ограничению гласности земских собраний. Такого рода изменение способствовало ограничению полномочий и фактически ставило бы под сомнение существование земств, как общественных институтов. Между тем высказывались мнения о том, что совещания в земских собраниях должны быть закрытыми без присутствия посторонних, тем самым земские собрания должны были оказаться вне условий гласности. Автор статьи утверждал, что запрет на посещение заседаний посторонними, то есть фактически проведение заседаний в закрытом режиме, уронило бы авторитет гласных в общественном мнении, породило бы волну недоверия и отказа от должности. По его убеждению, без гласности земство как учреждение вообще не могло существовать, поскольку именно в этом «суть свершения полномочий гласных».

В ходе рассуждений автор приходит к выводу, что все упреки в сторону земств и земских учреждений неосновательны и изменения «Временных правил для земских учреждений» подвергли бы опасности сам факт существования земства, а также увеличили бы и без того преобладающее влияние администрации, ослабив действия земства. Изменения, на его взгляд, частные и произвольные были крайне вредны, и должны были быть вызваны только объективной необходимостью. Автор обосновал также важность учреждения Государственной земской думы и очертил круг ее обязанностей и правомочий, что было расценено цензурным ведомством как призыв к европейскому конституционализму.

Реакция Министерства внутренних дел последовала практически незамедлительно и уже 2 марта 1867 г. газете было объявлено очередное предостережение. В официальном издании министерства по поводу статьи было отмечено, что она «враждебно сопоставляет земские учреждения с правительственными властями и заключает в себе голословные обвинения этих властей в произволе, или в несоблюдении закона».

Позднее в своих записках А. И. Кошелев отмечал, что цензура постепенно усиливалась, стараясь ограничить периодическую печать и журналистику огромным количеством циркуляров, которые носили конфиденциальный характер, администрация на местах и в центре трактовала Положения, утвержденные законом 5 апреля 1865 г., исходя из собственных соображений безопасности в обществе и сохранения баланса общественного мнения. Если в 60-70-х гг. противодействие администрации земским учреждениям носило эпизодический характер, то к 1880-м гг. она действовала открыто.

В целом необходимо отметить, что одним из недостатков земского самоуправления была ограниченность его компетенции в рамках общественно-хозяйственных вопросов. На практике провести четкую границу между полномочиями земств и администрации было крайне трудно. Это вело к путанице, дублированию функций, плодило на местах постоянные конфликты. Правительство так законодательно и не закрепило создание мелкой земской единицы - всесословного выборного органа на уровне волости, чем ограничило земскую систему территориально. Это отрывало земства от повседневных нужд местного населения. Не было общероссийского органа, который позволил бы координировать деятельность земских собраний всей страны, что заметно мешало их деятельности и общению отдельных земств друг с другом.

Формирование, последующее развитие и многоплановая деятельность земских учреждений определялись конкретными изменениями внутренней политики страны, и периодическая печать служила лишь одним из инструментов в осуществлении государственной земской политики. Взыскания, полученные газетами и журналами за попытки обсуждения назревших проблем в сфере местного управления, свидетельствуют о том, что власти в лице Министерства внутренних дел сознательно уходили от решения выдвинутых временем задач, заботясь в первую очередь о сохранении и преумножении административных начал.