Тема 6. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза

Тема 6. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза

Вопросы для самопроверки

На каком этапе хозяйственного процесса проводится ОВОС? Экологическая экспертиза?

ОВОС проводится для всех видов намечаемой хозяйственной и иной деятельности на самой ранней ее стадии – при подготовке технической и иной документации, обосновывающей развитие такой деятельности. Экологическая экспертиза - логическое продолжение оценки воздействия намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду и обеспечения учета экологических требований при ее проектировании и планировании.

На ком лежит обязанность проведения ОВОС? Экологической экспертизы?

Обязанность проведения ОВОС лежит на заказчике соответствующей документации. Заказчик может поручить проведение ОВОС иному лицу - исполнителю – как правило, им является разработчик документации. В процедуре ОВОС принимают участие и иные субъекты: органы государственной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления, специально уполномоченные государственные органы в области охраны окружающей среды, общественные организации и граждане.

Право на проведение государственной экологической экспертизы федерального уровня предоставлено Федеральной службе по надзору в сфере природопользования. Заказчик документации представляет в соответствующий орган материалы. Проведение экспертизы осуществляется за счет заказчика.

Что является объектами ОВОС и экологической экспертизы?

Объекты ОВОС – техническая и иная документация, обосновывающая развитие деятельности. В настоящее время объектами экологической экспертизы являются:

1) проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды;

2) проекты федеральных целевых программ, целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов;

3) проекты соглашений о разделе продукции;

4) материалы обоснования лицензий на осуществление деятельности, которая может оказать воздействие на окружающую среду;

5) проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду;

6) материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий, зоны экологического бедствия

Что касается проектной документации, то экологическая экспертиза проводится только в трех случаях

а) при строительстве хозяйственных объектов на территории особо охраняемых природных территорий;

б) при строительстве объектов размещения и переработки отходов 1-5 классов опасности;

в) при осуществлении деятельности в исключительной экономической зоне, на континентальном шельфе, во внутренних морских водах и территориальном море РФ.

Что означает такой принцип ОВОС и экологической экспертизы, как презумпция потенциальной экологической опасности любой деятельности человека?

Принцип презумпции экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности означает, что Закон рассматривает всякую планируемую деятельность как потенциально опасную. Это означает, что обязанностью заказчика является прогноз воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду и обоснование допустимость этого воздействия. Заказчик также обязан предусмотреть необходимые меры по защите окружающей среды и именно на нем лежит бремя доказательства экологической безопасности намечаемой деятельности. При этом такие прогнозы и обоснования, а также описание мер по защите, должны в явном виде входить в состав документации, представляемой на экспертизу. Согласно Закону, необходимым условием приема документации на государственную экологическую экспертизу является наличие в ее составе материалов оценки воздействия намечаемой деятельности на окружающую среду.

Решение

Статья 32 Федерального закона от 10.01.2002 N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" повествует нам о том, что оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) проводится в отношении планируемой хозяйственной и иной деятельности, которая может оказать прямое или косвенное воздействие на окружающую среду, независимо от организационно-правовых форм собственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Более подробное регулирование данного процесса фиксируется в Приказе Госкомэкологии РФ от 16 мая 2000 г. N 372 "Об утверждении Положения об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации". При просмотре данного документа в п. 1.5 мы видим, что ОВОС проводит заказчик намечаемой деятельности, начиная с ранних стадий ее планирования. Заказчик (исполнитель) обеспечивает использование полной и достоверной исходной информации, средств и методов измерения, расчетов, оценок в соответствии с законодательством Российской Федерации. Далее в п. 2.2. видно, что проведение оценки воздействия на окружающую среду обязательно на всех этапах подготовки документации, обосновывающей хозяйственную и иную деятельность до ее представления на государственную экологическую экспертизу (принцип обязательности проведения государственной экологической экспертизы). Материалы по оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной и иной деятельности, являющейся объектом экологической экспертизы, входят в состав документации, представляемой на экспертизу. В соответствии со п. 2 ст. 12 Федерального закона от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе" объектами государственной экологической экспертизы регионального уровня являются:

•      проекты целевых программ субъектов Российской Федерации, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов.

Далее п. 1 ст. 14 этого же закона - Государственная экологическая экспертиза объектов, в том числе повторная, проводится при условии соответствия формы и содержания представляемых заказчиком материалов требованиям настоящего Федерального закона, установленному порядку проведения государственной экологической экспертизы и при наличии в составе материалов, подлежащих экспертизе:

•      документации, подлежащей государственной экологической экспертизе в объеме, который определен в установленном порядке, и содержащей материалы оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности, которая подлежит государственной экологической экспертизе.

В задаче сказано, что три городских комбината объединились для совместного строительства цементного завода. Правительством региона им был предоставлен участок для строительства. В дальнейшем также Правительство региона в лице комитета по природным ресурсам назначает государственную экологическую экспертизу. В данном случае объектом оценки будет являться техническая и иная документация, обосновывающая строительство цементного завода. Принимая во внимание все вышеперечисленное из нормативно-правовых актов, городские комбинаты сами должны были провести ОВОС на основе достоверных данных, и в дальнейшем эти материалы будут использоваться при обязательной государственной экологической экспертизе.

Поскольку инициаторы строительства не предоставили материалов по ОВОС, которые являются обязательными для государственной экологической экспертизы, то и экспертная комиссия должна отказать в выдаче заключения по данному проекту. В данном случае инициаторы не правы в том, что экспертная комиссия должна предоставить данные для ОВОС для них.

№ 2.

3.10.96 г. Правительство РФ своим постановлением утвердило Федеральную целевую программу «Оздоровление окружающей среды и населения г. Череповца на 1997-2010 гг.» Общественная организация предъявила жалобу в Верховный Суд РФ об отмене постановления на том основании, что государственная экологическая экспертиза Программы не проводилась. В ноябре 1996 года экспертиза была назначена и 11.03.97 г. Госкомэкологией РФ было утверждено заключение экспертной комиссии. В ходе экспертизы были высказаны 59 существенных замечаний, в связи с этим в своем заключении комиссия рекомендовала доработать. Суд, считая заключение экспертизы положительным, отказал в удовлетворении иска.

Назовите принципы государственной экологической экспертизы? Какие из них были нарушены?

Оцените законность решения суда.

Решение

Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"

Статья 3. Принципы экологической экспертизы

Экологическая экспертиза основывается на принципах:

o презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

o обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

o комплексности оценки воздействия на окружающую среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

o обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

o достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

o независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

o научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

o гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

o ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Статья 18. Заключение государственной экологической экспертизы

п.1. Заключением государственной экологической экспертизы является документ, подготовленный экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, содержащий обоснованные выводы о соответствии документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, одобренный квалифицированным большинством списочного состава указанной экспертной комиссии и соответствующий заданию на проведение экологической экспертизы, выдаваемому федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

п.2. К заключению, подготовленному экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, прилагаются особые обоснованные мнения ее экспертов, не согласных с принятым этой экспертной комиссией заключением.

п.4. Заключение, подготовленное экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, после его утверждения федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации приобретает статус заключения государственной экологической экспертизы. Утверждение заключения, подготовленного экспертной комиссией государственной экологической экспертизы, является актом, подтверждающим соответствие порядка проведения государственной экологической экспертизы требованиям настоящего Федерального закона и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

п.5. Заключение государственной экологической экспертизы по объектам, указанным в статьях 11 и 12 настоящего Федерального закона, за исключением проектов нормативных правовых актов Российской Федерации, может быть положительным или отрицательным.

Положительное заключение государственной экологической экспертизы является одним из обязательных условий финансирования и реализации объекта государственной экологической экспертизы. Положительное заключение государственной экологической экспертизы имеет юридическую силу в течение срока, определенного федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органами государственной власти субъектов Российской Федерации, проводящим конкретную государственную экологическую экспертизу.

Правительство РФ лишь утвердило Федеральную целевую программу, еще не приступив к ее реализации. Общественность предъявило жалобу в Верховный Суд РФ на том основании, что государственная экологическая экспертиза Программы не была проведена. Это является нарушением такого принципа экологической экспертизы, как обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы. Далее в ноябре 1996 года экспертиза была назначена, и уже 11.03.1997 года заключение экспертной комиссии было утверждено Госкомэкологией РФ. Поскольку заключение экспертной комиссии было утверждено федеральным органом исполнительной власти, то можно сделать вывод, что оно положительное, принятое большинством экспертов и носит юридическую силу. Отдельные эксперты, несогласные с мнением большинства должны приложить свое обоснование с указанием замечаний, которые должны будут быть устранены. Судя по тексту задачи, 59 замечаний были высказаны несогласными экспертами и внесены в текст заключения. Почему же о проведении экспертизы не знала эта общественная организация? Возможно, был нарушен принцип гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения. Также, может быть, организация поздно обратила внимание на данную программу, но мнение общественности учитывается при проведении общественных обсуждений в процессе оценки воздействия на окружающую среду.

Исходя из вышесказанного, можно сказать, что  поскольку заключение было утверждено федеральным органом исполнительной власти, оно положительное и имеет силу. По причине положительного заключения экспертизы, Верховный Суд РФ отклонил иск общественной организации, и это решение было законным.

№ 3.

 По решению городской мэрии на окраине города был выделен земельный участок для строительства завода по переработке отходов. Население микрорайона заявило категорический протест против такого строительства и добилось проведения научной экспертизы группой научно-исследовательских институтов района. По результатам экспертизы было дано отрицательное заключение. Несмотря на это, строительство объекта началось.

Городское общество охраны природы в интересах местного населения предъявило в арбитражный суд иск, в котором, опираясь на заключение научной экспертизы, просило отменить решение мэрии о строительстве комбината.

Является ли проведенная экспертиза разновидностью экологической экспертизы? Какую юридическую силу имеет ее заключение?

Как общество охраны природы должно обосновать свои требования?

 

Решение

Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ "Об экологической экспертизе"

Статья 4. Виды экологической экспертизы

В Российской Федерации осуществляются государственная экологическая экспертиза и общественная экологическая экспертиза.

 

Статья 10. Государственная экологическая экспертиза

Государственная экологическая экспертиза организуется и проводится федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

 

Статья 23. Условия проведения общественной экологической экспертизы

1. Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.

2. Орган местного самоуправления в семидневный срок со дня подачи заявления о проведении общественной экологической экспертизы обязан его зарегистрировать или отказать в его регистрации.

 

Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ  "Об охране окружающей среды"

Статья 11. Права и обязанности граждан в области охраны окружающей среды

1. Каждый гражданин имеет право на благоприятную окружающую среду, на ее защиту от негативного воздействия, вызванного хозяйственной и иной деятельностью, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера, на достоверную информацию о состоянии окружающей среды и на возмещение вреда окружающей среде.

2. Граждане имеют право:

· выдвигать предложения о проведении общественной экологической экспертизы и участвовать в ее проведении в установленном порядке.

 

Мэрия предоставила участок для строительства завода по переработке отходов. Это решение возмутило общественность, и оно провело научную экспертизу. К видам экологической экспертизы относится лишь государственная и общественная, поэтому проведенная научная экспертиза не имеет юридической силы. Жители микрорайона должны были провести общественную экологическую экспертизу, которая должна быть осуществляема общественной организацией, имеющая на это право, т.е. она должна быть зарегистрирована, иметь устав, экологическую направленность и т.д.

Для отстаивания требований в суде общество охраны природы должно сказать, что решение администрации нарушает экологические права граждан в области охраны окружающей среды и просить о проведении общественной экологической экспертизы.

Задача 4.

Общественная организация Агентство исследования и сохранения тайги - «АИСТ» провела общественную экологическую экспертизу ТЭО разработки Белкинского месторождения фосфоритов, которое располагается на территории Шорского национального парка и в непосредственной близости от места проживания коренного малочисленного народа - шорцев. По результатам экспертизы было вынесено отрицательное заключение, комиссия рекомендовала проект не утверждать. Копии заключения были направлены заказчику ТЭО, органам государственной власти, Комитет природных ресурсов области, Шорский национальный парк. Комитет природных ресурсов Кемеровской области утвердил заключение общественной экспертизы, о чем и уведомил общественную организацию. Дайте правовую оценку действиям Комитета.

 

Решение

Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об экологической экспертизе"

Статья 11. Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня

Объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:

· проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов в границах особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации

 

Статья 23. Условия проведения общественной экологической экспертизы

1. Общественная экологическая экспертиза осуществляется при условии государственной регистрации заявления общественных организаций (объединений) о ее проведении.

 

Статья 25. Заключение общественной экологической экспертизы

Заключение общественной экологической экспертизы приобретает юридическую силу после утверждения его федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы или органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

 

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"

Статья 2. Категории особо охраняемых природных территорий, особенности их создания и развития

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий:

· национальные парки

Государственные природные заповедники и национальные парки относятся к особо охраняемым природным территориям федерального значения.

 

Общественная организация «АИСТ» провела общественную экологическую экспертизу проекта разработки месторождения, находящегося на территории национального парка, и дала отрицательное заключение, которое было утверждено Комитетом природных ресурсов. Следует принять во внимание то, что для проведения общественной экологической экспертизы организация должна быть зарегистрирована и соответствовать некоторым требованиям. Если же организация соответствует всем требованиям и экспертиза была проведена по правилам, то Комитет может принять данное заключение. Но необходимо учесть то, что поскольку предполагаемое месторождение находится на территории национального парка, то данный проект уже относится к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня, т.е. после проведения общественной экологической экспертизы необходимо провести государственную экологическую экспертизу, заключение которой будет утверждено федеральным органом исполнительной власти.

Исходя из вышесказанного, сделаем вывод, что Комитет природных ресурсов вправе утвердить заключение общественной экспертизы, но в дальнейшем из-за наличия территории ООПТ и его федерального значения должно инициировать государственную экологическую экспертизу.

 

№ 5.

Азово-Черноморской межрайонной природоохранной прокуратурой в ходе осуществления надзора установлено, что ЗАО "Санаторий "Жемчужина моря" осуществляется возведение объекта капитального строительства - административно-приемного корпуса и подъездных путей к нему на земельном участке, расположенном в г. Геленджике по адресу… в отсутствие выданного в установленном законом порядке разрешения и положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации.

Постановлением Совета Министров РСФСР от 17 декабря 1987 года N 494 установлены границы и режим округа санитарной охраны Геленджикской группы курортов (Кабардинка, Геленджик, Дивноморское, Джанхот, Прасковеевка, Криница-Бетта, Архипо-Осиновка) в Краснодарском крае.

Прокурор обратился в суд с требованием о запрете строительства, как нарушающего требования ФЗ «Об экологической экспертизе».

 Является ли курорт особо охраняемой природной территорией? Требуется ли проведение государственной экологической экспертизы на проект строительства?

Дайте правовую оценку ситуации.

 

Решение

 

Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об экологической экспертизе"

Статья 11. Объекты государственной экологической экспертизы федерального уровня

Объектами государственной экологической экспертизы федерального уровня являются:

· проектная документация объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения, на Байкальской природной территории, а также проектная документация особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов в границах особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации;

· проектная документация объектов капитального строительства, относящихся в соответствии с законодательством в области охраны окружающей среды к объектам I категории, за исключением проектной документации буровых скважин, создаваемых на земельном участке, предоставленном пользователю недр и необходимом для регионального геологического изучения, геологического изучения, разведки и добычи нефти и природного газа, а также за исключением проектной документации объектов капитального строительства, предполагаемых к строительству, реконструкции в пределах одного или нескольких земельных участков, на которых расположен объект I категории, если это не повлечет за собой изменения, в том числе в соответствии с проектной документацией на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, областей применения наилучших доступных технологий, качественных и (или) количественных характеристик загрязняющих веществ, поступающих в окружающую среду, образуемых и (или) размещаемых отходов.

 

Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах"

Статья 16. Организация санитарной (горно-санитарной) охраны природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов

Природные лечебные ресурсы, лечебно-оздоровительные местности, также курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. Их охрана осуществляется посредством установления округов санитарной (горно-санитарной) охраны.

 

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях"

Статья 2. Категории особо охраняемых природных территорий, особенности их создания и развития

С учетом особенностей режима особо охраняемых природных территорий различаются следующие категории указанных территорий:

· государственные природные заповедники, в том числе биосферные заповедники;

· национальные парки;

· природные парки;

· государственные природные заказники;

· памятники природы;

· дендрологические парки и ботанические сады.

 

Азово-Черноморская межрайонная природоохранная прокуратура обратилась в суд с требованием о запрете строительства административно-приемного корпуса и подъездных путей к нему на земельном участке, поскольку посчитало, что данная территория относится к особо охраняемым природным территориям. Но если же обратиться к Федеральному закону от 14 марта 1995 г. N 33-ФЗ "Об особо охраняемых природных территориях", то в ст.2 можно увидеть, что данная территория не будет относиться к таковой. Если же данная территория не относится к ООПТ и не имеет I категорию, то она не относится к объектам государственной экологической экспертизы и проводить ее не надо. Прокуратура в данном случае не имеет права запрещать строительство и направлять иск в суд.

Если же обратиться к Федеральному закону от 23 февраля 1995 г. N 26-ФЗ "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах", то в ст.16 указывается, что курорты и их земли являются соответственно особо охраняемыми объектами и территориями. В этом случае возникает вопрос – стоит ли принимать во внимание природную составляющую данного объекта? Если же наличие слова «природный» можно опустить, то на данный объект распространяется Федеральный закон от 23.11.1995 N 174-ФЗ (ред. от 27.12.2019) "Об экологической экспертизе" и данный объект подлежит государственной экологической экспертизе, и иск прокуратуры должен быть принят и рассмотрен.

Тема 6. Оценка воздействия на окружающую среду и экологическая экспертиза

Вопросы для самопроверки