Проблемы аудита эффективности и социальное государство

 

В начале нового века элита российского государства с целью повышения эффективности его действий пытается провести коренную реформу, для чего предполагается уйти от сметно-расходного, т.е. затратного принципа формирования основных документов, долженствующих определять социально-экономическое развитие страны, в том числе и бюджета. Так, постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 была одобрена концепция реформирования бюджетного процесса в нашей стране в 2004-2006 годах, в которой предполагалось, что последний будет определяться требованиями модели «бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования». А это должно гармонизировать структуру государственных расходов и провозглашенные приоритеты развития страны.

Тем самым предпринимается попытка сподвигнуть органы власти РФ на использование передового международного опыта в области государственного строительства. Как идея БОР существует уже целое столетие, постепенно укореняясь в практике передовых в цивилизационном отношении странах, познавших его эффективность, а также в авторитетных международных организациях. В частности, с 1990 г. методика БОР используется для формирования бюджета ООН.

В России же за год до одобрения концепции начал осуществляться Минфином РФ и Нидерландским экономическим институтом проект «Реформа государственного бюджета», направленный на внедрение БОР.

Понятно, что международной практике БОР должна соответствовать адекватная система контроля, отнюдь не ограничивающаяся формулированием выводов на основе постановки вопроса о целевом использовании выделяемых средств, но и оценивающая их результативность. Чаще всего с понятием «аудит эффективности» связывают контрольную деятельность государства над действенностью работы органов власти.

Более или менее точная оценка происходящего в сфере социальной политики в России требует комплексной разработки её инструментальной основы, в том числе критериев, дефинитивной и индикативной составляющих.

На нынешней стадии такая разработка может представить собой определенный базис для оценки тенденций развития социальной сферы в России. В частности, разрабатываются системы критериев для оценки происходящего в социальной сфере для западноевропейских стран. Например, немалый интерес представляет подборка социальных индикаторов, сделанная сотрудником фонда им. Ф. Эберта Л. Витте. Для оценки удовлетворения материальных потребностей им предлагалось наряду с доходом на душу населения (в паритетах покупательной способности) учитывать так называемую «здоровую среднюю продолжительность жизни», поскольку в этом показателе в результате «сводится воедино» удовлетворение материальных потребностей в различных сферах жизни - доход, питание, жилищная ситуация и т.д.

В качестве необходимого условия для участия в жизни общества имеет значение, например, грамотность, а, кроме того - участие в политической жизни и деятельности гражданского общества (участие в выборах, членство в общественных организациях).

На социальную сплоченность влияет, прежде всего, распределение доходов, в то время как недостаток социальной сплоченности отражается на частоте преступлений, совершаемых с применением насилия, и количестве заключенных в тюрьмах». Л. Витте приводит данные по странам, принадлежащим различным европейским моделям, или, как он сам пишет «режимам благополучия», но приходит к общеевропейским заключениям (табл. 1).

Таблица 1. Социальные индикаторы

	1	2	3	4	5	6	7	8	9	10
Страны универсализирующей, социалистической северной модели
Дания	29900	70,1	68,0	61,4	82,4	1,49	23,6	14,7	6,1	42,9
Финляндия	27500	70,1	63,2	80,5	70,4	1,59	24,7	12,4	7,9	49,6
Швеция	28200	71,8	74,9	69,2	80,5	1,76	25,2	12,3	6,4	41,3
Страны корпоративной континентально-европейской модели
Бельгия	28500 69,7		60,4	66,0	-	-	25,0	14,4	4,3	37,2
Германия	26400	70,2	58,3	57,0	74,0	1,14	26,4	13,2	5,9	65,0
Франция	27900	71,3	-	64,7	60,4	0,63	28,8	14,1	5,3	-
Нидерланды	29300	69,9	64,1	-	72,7	2,09	24,8	12,7	6,4	34,8
Австрия	29600	71,0	-	65,9	77,5	0,93	26,6	14,2	5,9	62,0
Страны корпоративной, основанной на традициях, средиземноморской модели
Греция	19600	70,4	-	52,8	85,6	-	33,0	20,0	-	31,2
Италия	26200	71,0	-	57,5	87,8	0,52	33,3	20,0	2,5	50,8
Испания	23300	70,9	-	59,9	78,1	0,33	30,3	17,3	5,4	110,7
Португалия	18300	66,8	19,9	50,7	77,0	0,56	37,0	20,0	1,5	85,4
Страны Центральной и Восточной Европы с переходной экономикой
Польша	11500	64,3	23,9	55,3	48,2	-	29,3	15,2	3,3	113,3
Чехия	16100	66,6	57,7	59,6	77,2	-	25,9	10,5	-	150,1
Венгрия	14600	61,8	32,9	54,7	59,0	-	29,5	13,4	-	109,0
Страны англосаксонской либеральной модели
Австралия	29300	71,6	55,2	70,5	82,5	-	31,1	22,2	10,4	93,4
Великобритания	29100	69,6	49,6	69,3	68,0	0,98	34,5	21,3	8,8	90,2
США	37600	67,6	50,4	63,8	45,3	1,59	36,8	23,8	4,9	468,5

 

1. Доход (ВВП) на душу населения в долларах США, основанный на текущей покупательной способности, 2003

2. Здоровая средняя продолжительность жизни, на все население, 2001.

.   Высокая или средняя грамотность среди взрослого населения, 1998.

.   % учащихся в возрасте 15 лет, достигших не менее 481 баллов по комбинированной шкале определения грамотности.

.   Явка избирателей на парламентских выборах с 1990 г. (в среднем).

.   Среднее количество общественных групп, в которые входят респоденты.

.   Индекс Джини за последний год исследования

.   Относительный уровень бедности в расчете на все население (менее 60% от среднего дохода, за самый последний год)

.   Нападения, угрозы или сексуальные преступления, % жертв, по крайней мере, в предыдущем году (2000 или самый последний год).

.   Осужденные взрослые, приговоренные к тюремному заключению (на 100 000 населения, 2000 или самый последний год).

Европейский взгляд на проблему социального устройства постепенно завоевывает позиции в мире. Одно из проявлений этого - распространение в мире концепции «социального капитала» с её индикаторами и критериями. В этом же ряду стоит и разработка Программой развития ООН такого сводного показателя для оценки государств, как Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), в котором материальные показатели эффективности экономического развития, измеряемые ВВП на душу населения по ППС, являются лишь одним из трёх критериев оценки [23].

В табл. 2 (данные рубежа веков на основе Human Development Report 2002, 2003, OECD Economic Studies 2001, составлены Н. Ивановым) приведены межстрановые сопоставления показателей, представляющих отдельные стороны социального капитала, с ИРЧП. Она демонстрирует прямую зависимость между экспертными оценками названных показателей и ИРЧП.

Не остается без внимания в классических западноевропейских социальных государствах и проблема разработки системы критериев для стран, находящихся в переходном периоде.

С социально-политической точки зрения особенно важны такие риски, которые человек не может контролировать и вред от наступления которых не может быть компенсирован финансовыми средствами индивидуума». Для проверки достижения названных целей выделяются пять основных критериев эффективности социальной политики.

 

Таблица 2. Социальный капитал и индекс развития человеческого потенциала

Страны	Социально-политическая стабильность (1)	Законность и порядок (2)	Защищенность от коррупции (3)	Дифференциация доходов(4)	Взаимное доверие(5)	ИРЧП
Швеция	1,38	6,0	9,0	5,9	57,1	0,941
Канада	1,24	6,0	8,9	9,0	49,6	0,940
Австралия	1,26	6,0	8,5	12,5	47,8	0,939
США	1,18	6,0	7,6	16,6	45,4	0,939
Япония	1,20	5,0	7,1	4,5		0,933
Финляндия	1,61	6,0	9,9	5,1	57,2	0,930
Швейцария	1,61	5,0	7,4	9,9	43,2	0,928
Франция	1,04	5,0	6,7	9,1	24,8	0,928
Великобритания	1,10	6,0	8,3	13,4	44,4	0,928
Германия	1,21	5,0	7,4	9,0	29,8	0,925
Италия	0,82	6,0	5,5	14,5	26,3	0,913
Ю. Корея	0,50	4,0	4,2	7,8	38,0	0,882
Россия	-0,41	3,0	2,3	20,3		0,781
Бразилия	0,47	2,0	4,0	29,7	6,7	0,757
Турция	-0,75	4,0	3,6	13,3	10,0	0,742
Китай	0,39	4,0	3,5	12,7		0,726
Индия	-0,05	4,0	2,7	9,5	34,3	0,577

 

1) Оценка от -2,5 до +2,5 баллов

2) Оценка от 0 до 6 баллов

)   Оценка от 0 до 10 баллов

)   Коэффициент фондов (децильный)

)   Оценка по данным опросов, %

А) «Достигает ли эффект от мероприятия всех тех, кто соответствует определенным, заранее установленным критериям (горизонтальная эффективность). Например, все ли члены общества обеспечены страхованием по болезни; кроме аспекта эффективности здесь присутствует и проблема горизонтальной справедливости». В России же по многократно звучавшим оценкам значительная часть граждан, находящихся за гранью нищеты, вообще лишена доступа к государственной социальной поддержке.

Раскрывая в связи с выдвижением данного критерия проблему горизонтальной справедливости, авторы отмечают, что «принцип субсидиарности может привести к горизонтальной несправедливости, в особенности тогда, когда финансирование осуществляется децентрализовано, а его носители имеют весьма различные финансовые возможности». Ситуация типичная, в частности, для Москвы, где, например, зарплата «госбюджетника» городского подчинения может многократно превышать зарплату «госбюджетника» равной квалификации, но федерального подчинения.

Б) «Достигнет ли эффект от мероприятия только тех, для кого оно задумано (вертикальная справедливость). Например, действительно только нетрудоспособные получают соответствующую пенсию; и здесь значительную роль играют соображения справедливости». Основной принцип перераспределения «снизу вверх», практикуемый в России, когда не голодный, а богатый получает дополнительные деньги на питание, вступает в явное противоречие с указанным критерием.

В) «Достигает ли мероприятие желаемой цели у его адресатов. Например, обеспечивает ли пособие по безработице по своей величине возможность безработному пережить внезапное, драматическое падение своего жизненного уровня». Понятно, что в России о применении данного критерия не может быть и речи, поскольку минимальная зарплата составляет здесь лишь четверть физиологического прожиточного минимума (ПМ), а вся система пособий ориентирована не на ПМ, а микроскопическую минимальную зарплату.

Г) «Осуществляется ли предоставление услуг при минимально возможных побочных затратах. Например, являются ли максимально низкими расходы на управление при реализации программ профессионального совершенствования». В рыхлом бюролибералистском российском государстве соответствие данному критерию в принципе невозможно. Ведь его рыхлость воспроизводится и на уровне управления фондами социального назначения, где легально и безнаказанно осуществляется «нерациональное расходование средств».

Д) «Насколько в мероприятии содержится моральный заряд, не позволяющий, например, при медицинском обеспечении выбирать особо дорогие методы лечения». Единственный критерий, в отношении которого в России могут похвастать, что он применим хотя бы отчасти. «Моральный заряд» не позволяет здесь тратить лишние деньги на большое бедное большинство, но вполне разрешает любые излишества в отношении бюрократии.

Очевидно, что современный процесс формирования социальной политики в России является плодом полного игнорирования объективных закономерностей её развития, отраженных в индикаторах и критериях, разработанных в социальных государствах. В его основе - только своекорыстные интересы дорвавшейся до бесконтрольной власти бюрократии. В России немало специалистов, связывающих известные надежды на позитивное развитие страны с формированием эффективного гражданского общества, демократизацию процесса разработки социально-экономической политики, как это происходит в Европе.