Система государственных органов местного управления в Приамурье

Включение в состав Российской империи новых территорий поставило перед самодержавием целый ряд задач, определивших основные направления дальневосточной региональной политики. Установив на первых порах военно-административный режим, правительство затем стремилось определить значение присоединенного региона в военном, политическом и экономическом отношениях, наметить пути и средства его освоения. Как правило, вновь вошедшие в состав империи окраины административно обособлялись, местная высшая власть получала значительную управленческую автономию, центральные же ведомства должны были ограничиваться правом определения основных направлений региональной политики и контроля над действиями местного государственного аппарата.

В определении административного устройства края местные власти сразу же столкнулись с рядом проблем, существовавших во всей системе государственного управления России. Это отсутствие четко определенного соотношения отраслевого и территориального принципов в управлении, нескоординированность в действиях как центральных, так и местных ведомственных учреждений, нерешенность на центральном и региональном уровне проблемы «объединенного правительства», отсутствие наверху и на местах ясного понимания, в какой степени допустима на окраинах децентрализация власти. В правительстве отсутствовало единство взглядов не только на содержание политики на Дальнем Востоке, но не было даже ясного представления о социально - экономическом и политическом статусе региона в составе Российской империи. Отдаленный от центра, огромный и слабозаселенный край не имел ни четкого внутреннего административно - территориального деления, ни твердо установленных внешних границ. В условиях слабо информированности о положении дел на Дальнем Востоке, а также при хроническом недостатке средств на его освоение центральное правительство было вынуждено допускать значительную самостоятельность местной администрации в управлении [7].

Общие недостатки, присущие дальневосточному управлению, ясно выявились уже на стадии обсуждения проекта создания Приамурского генерал - губернаторства. Осложнение отношений России с Англией, Японией и Китаем на дальнем Востоке заставило Военное министерство более энергично настаивать на укреплении административной власти в этом регионе. Специально созданное по этому поводу в 1883 году межведомственное Особое совещание по амурским делам под председательством графа Э.Т. Баранова должно было обсудить комплекс проблем, связанный не только с упорядочением административного устройства края, но и определить меры по укреплению военно - политических и экономических позиций России на Дальнем Востоке. Однако Особому совещанию не удалось избежать серьезных разногласий по обсуждаемым вопросам, что свидетельствовало о царившей неразберихе во взглядах правительственных кругов на этот регион и обнаруживало слабую осведомленность центральных властей в действительных нуждах местного управления огромного края. Поэтому Особое совещание вынуждено было переложить решение сложных задач административного устройства на местные власти, указав на то, что в Приамурском крае, «по недавнему его присоединению к России и особенным местным условиям, администрация должна иметь характер, главным образом, организаторской деятельности, и потому естественно требует значительной самостоятельности. Эта самостоятельность необходима, так как эффективно управлять краем будет способна только знакомая с его спецификой местная администрация, облеченная достаточными полномочиями.

июня 1884 года было образовано Приамурское генерал - губернаторство, в состав которого вошли Забайкальская, Амурская и Приморская области, а также Владивостокское военное губернаторство. Административным центром стала Хабаровка, переименованная в 1893 году в Хабаровск [2, c.227-228]. Назначенному приамурским генерал - губернатором барону Корфу поручалось в течение трех лет не только ознакомиться с краем, но и представить предложения по его административному и хозяйственному устройству.

Б.Г. Хачатурян отмечает, что генерал - губернатор, как политическая фигура, был призван поддерживать и укреплять порядок и целостность империи. Его статус определялся спецификой решаемых задач. Ему принадлежала вся полнота власти. Приамурский генерал - губернатор возглавлял гражданскую администрацию, осуществлял дипломатические функции, командовал всеми вооруженными силами края. Вместе с тем положение генерал - губернатора в государственной иерархии оставалось неопределенным. Для выполнения столь сложной задачи Корф решил собрать в Хабаровске съезд высших местных чиновников и так называемых «сведущих людей»[8].

А.В. Ремнев отмечал, что основной целью съезда должна была стать выработка программы освоения Дальнего Востока с утверждением ее на высшем уровне. Это позволило бы придать дальневосточной политике определенную преемственность, что было совершенно необходимо в условиях межведомственных противоречий, раздирающих местное управление при частой смене министров и глав местной администрации[7].

Хабаровские съезды (их было всего четыре - 1885, 1886, 1892 и 1903 гг.) имели безусловно совещательное значение. На них, наряду с чиновниками, приглашались крупные местные промышленники, купцы, агрономы и т. д. Ход заседаний подробно освещался прессой. Корф специально разъяснил участникам съездов, что они "не выборные, а избранные мною, не решители судеб края, а те люди дела и жизни, которых я прошу высказывать свои взгляды и убеждения", предоставив себе самому "выбрать из слышанного от вас и применить к делу, что возможно". Обращаясь к собравшимся на первый, а затем и на второй съезд, он неоднократно повторял, что "один в поле не воин" и прямо просил: "Господа, помогите мне, дайте мне узнать край, его нужды и тем самым дайте мне возможность сказать Государю с полным убеждением в безошибочности моих взглядов: "вот, Государь, что нужно твоей далекой окраине".Хабаровский съезд проходил с 15 по 24 января 1885 г., а II - с 20 января по 11 февраля 1886 г. Для их работы была подготовлена программа, которая ставила три основные задачи: "1) Какие цели наметить для управления краем; 2) На какие средства достигать поставленных целей и 3) Какими способами добиться развития экономических сил края, для достижения поставленных целей."[7]

Дальневосточные губернаторы не имели права автономно решать насущные проблемы. В отличие от губернаторов внутренних губерний их степень власти была ограничена. Это объяснялось наличием посредствующей инстанции в лице генерал-губернатора и редкими непосредственными контактами с центральными властями.

Функциональная сфера у дальневосточных губернаторов была более широкая. На Дальнем Востоке не была проведена земская и судебная реформы, поэтому у здешних губернаторов был большой объем хозяйственных и судебных дел.

Округа управлялись окружными начальниками - исправниками, а волости - волостными правлениями, представляемыми волостным старостой и писарем. В целом на Дальнем Востоке существовала упрощенная административная система. На первых порах освоения региона задачи управления были простыми, но со временем система перестала соответствовать потребностям. Однако самодержавие затягивало ввод необходимых структур, т. к. было не готово вкладывать необходимые средства в развитие края. Обсуждение проблем административно-территориального деления Дальнего Востока неожиданно вызвало оживленную полемику вообще о сущности губернаторской власти [7].

Профессор государственного права В.В. Ивановский, посвятивший специальное исследование административному устройству окраин, заметил, что власть губернаторов там уже, нежели в центральных губерниях, так как ограничена властью генерал-губернатора. Например, непосредственные сношения губернаторов с министерствами допускаются в очень редких случаях. Но, с другой стороны, на окраинах губернаторы не стеснены в своих действиях наличием разветвленной системы местных ведомственных учреждений, органов земского и дворянского самоуправления, а также реформированного в 1864 г. суда. Кроме того, на Дальнем Востоке в руках губернатора сосредоточена не только гражданская, но и военная власть. Даже само их определение к должности зависит, кроме МВД, от военных ведомств.

Дальневосточные области отличались и упрощенной структурой органов местного управления. В отличие от сибирских губерний здесь не было создано областных советов. В Амурской области вообще не существовало областных учреждений, а все вопросы управления ведались самим губернатором и его канцелярией. Для всех дальневосточных областей были общими приамурское акцизное управление и амурская контрольная палата; для Амурской и Приморской областей учреждена была одна общая амурская казенная палата; существовала только окружная система судебных учреждений. Военным губернаторам предоставлено было право назначать места для водворения ссыльных, регламентировать режим содержания ссыльно-каторжных и т.п.

В Управление Приамурского генерал-губернатора входили Старшие и Младшие чиновники особых Поручений, горный инженер, лесничий, агроном. Канцелярию возглавлял Правитель Канцелярии со штатом делопроизводителей, помощников. В канцелярию также входили журналист, переводчик, экзекутор. При ней с 1906 г. состояли типография и редакция Приамурских Ведомостей. В 1892 г. учреждена должность Помощника Приамурского генерал-губернатора, командующего войсками Приамурского военного округа и Войскового Наказного Атамана Приамурских казачьих войск. Во главе областей стояли военные губернаторы, контролировавшие деятельность административного аппарата, утверждавшие назначения на ответственные посты, командовавшие войсками, вершившие дела по гражданской части. Губернаторы Приморской, Амурской и Забайкальской областей одновременно являлись наказными атаманами казачьих войск. Губернаторы, являясь представителями Министерства внутренних дел, также осуществляли полицейский надзор. В деле управления им содействовали областные правления. Помощником военного губернатора был вице-губернатор, который отвечал за управление гражданским населением и в случае болезни или отсутствия губернатора замещал его [8].